中国特色监察管辖制度：生成逻辑与法治化发展

阳 平

2021年9月20日颁布实施的《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《实施条例》)对监察机关的管辖制度进行了详细规定，至此形成了以《监察法》相关条款为基础构建的监察管辖制度体系。监察管辖制度关涉监察机关的权限及与其他机关的权力分工，是监察调查权行使的逻辑起点，产生程序和证据收集的合法性后果，并对被调查人合法权益的保障产生影响。尤其是，监察机关对职务犯罪案件管辖的开放性，还会对后续的审查起诉、审判产生影响。因而，监察管辖制度是监察制度中的一项核心制度，对其进行研究具有重要意义。现有关于监察管辖制度的文献，大多数是通过指出监察管辖制度存在的问题，据此提出制度完善意见建议，然而，因对该制度的特征、成因缺乏足够的理论阐述与反思，使得所提出的意见建议缺少充分的理论证成。鉴于此，本文以研究监察管辖制度的构成和特征为切入点，阐述该制度的生成逻辑，并以此展开对其适用情况的考察，进而提出该制度法治化发展的原则及具体完善路径。

现有监察管辖制度概括包括为四个方面：监察机关的职能管辖及其与其他机关的管辖分工、互涉案件的管辖原则、监察管辖原则、监察管辖原则与审判管辖原则的衔接。分析监察管辖制度的构成，是把握其特征的基础。

(一)监察管辖制度的构成

1.监察机关的职能管辖及其与其他机关的管辖分工

监察机关的职能管辖指的是监察机关对哪些案件具有管辖权，核心重在区分监察机关与公安机关等其他机关的职责边界。(1)王伟：《准确理解管辖制度 依法履行监察调查职责》，《中国纪检监察》2021年第19期。根据《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第三条规定，监察机关的职能管辖由“人”(公职人员)+“事”(职务违法或职务犯罪)这两个要件构成。《实施条例》在《监察法》《国家监察委员会管辖规定(试行)》的基础上，通过“定义式”立法技术界定监察机关管辖的职务违法案件范围，(2)根据《监察法实施条例》第二十三条规定，监察机关负责调查的职务违法是“指公职人员实施的与其职务相关联，虽不构成犯罪但依法应当承担法律责任”的违法行为。并列举式明确监察机关可以管辖101个罪名。其中，监察机关专属管辖49个犯罪主体具有“国家工作人员”身份要求的罪名，与检察机关共同管辖司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪共14个罪名，(3)参见《监察法实施条例》第五十二条、《刑事诉讼法》第十九条第2款以及最高人民检察院印发的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》。与公安机关共同管辖犯罪主体的身份可以是公职人员或非公职人员两种情形的罪名共38个，如故意泄露国家秘密罪、重大责任事故罪、破坏选举罪。

《实施条例》将公职人员实施的职务违法案件以及大量职务犯罪案件划归监察机关管辖，是法律对监察机关的整体“授权”(4)韦嘉燕：《国家治理现代化之监察委员会案件管辖立法考量——以监察机关获得授权制定监察法规为背景》，《河南社会科学》2021年第1期。，符合监察机关是国家反腐败工作机构的职责定位。同时，通过明确监察机关的职能管辖，划定了监察机关的权力边界及与其他机关的权力分工，对监察机关及其他机关都具有约束力，有助于规范监察调查权、侦查权的行使，并有利于“避免管辖冲突或管辖缺位，提升权力运行的规范化和效率水平”(5)阳平：《我国监察管辖制度体系的构成及完善》，《法治研究》2020年第6期。。

2.互涉案件的管辖原则：“监察为主”

根据《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》，在刑事诉讼中，公安机关、检察机关对于互涉案件的管辖分工一般是基于“主罪为主”管辖原则。与之对照的是，根据《监察法》第三十四条第2款，对于监察机关与公安机关等其他机关互涉案件(以下简称“监察互涉案件”)的管辖分工则是基于“监察为主”管辖原则，即“一般应当由监察委员会为主调查，其他机关予以协助”。根据《实施条例》第五十一条、第五十二条规定，对于监察互涉案件，通常是采取监察机关、其他机关“分案调查”模式，仅对于涉及检察机关可以侦查的14个罪名的互涉案件，监察机关可以“并案调查”。无论是采取“并案调查”还是“分案调查”模式，在监察互涉案件中，监察机关均发挥着统筹、主导调查(侦查)进程的作用。

3.监察管辖原则

监察机关关于职务违法、职务犯罪案件的调查权限如何在不同监察机关之间进行分配，涉及的是监察机关的管辖原则(以下简称“监察管辖原则”)。监察管辖原则可分为一般管辖原则与特殊管辖原则。根据《监察法》第十六条、第十七条规定，监察机关的特殊管辖原则又可分为提级管辖原则、指定管辖原则这两类。它们是对一般管辖原则的必要补充，与刑事审判中的提级管辖、指定管辖等特殊管辖原则并无性质差异，可以视为对后者的借鉴。与一般审判管辖原则不同的是监察机关的一般管辖原则。

根据《监察法》第十六条第1款关于“各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项”的规定，监察机关一般管辖原则是基于“管理权限”与“行政辖区”两个标准确定。此处的“管理权限”指的是按照干部管理权限，比如，国家监委管辖中管干部所涉监察事项，各省级监委管辖本省省管干部所涉监察事项等。(6)中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，北京：中国方正出版社2018年版，第116页。因此，监察机关一般管辖原则又称为“分级管辖原则”或“级别管辖原则”。根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第七条规定，纪委监委按照干部管理权限分级监督执纪执法；
同时根据该规则第八条规定，对于干部管理权限在主管部门、党的组织关系在地方的监察对象(“双管干部”)涉嫌违纪违法的，按照“谁主管谁负责”原则，由设在主管部门、有管辖权的纪检监察机关进行审查调查，仅在主管部门认为有必要时，可以与地方纪检监察机关联合审查调查。因而，监察管辖原则是以“分级管辖为主”“地域管辖为辅”，以“人为中心”构建的管辖原则。

4.监察管辖原则与审判管辖原则的衔接

一方面，监察分级管辖原则是依据干部管理权限确定管辖的监察机关，审判层级管辖原则则是根据案件的类型或重大、复杂程度确定一审案件的审判机关，(7)根据《刑事诉讼法》第二十至二十三条规定，基层人民法院管辖第一审普通刑事案件，中级人民法院管辖的第一审刑事案件为危害国家安全、恐怖活动案件或可能判处无期徒刑、死刑的案件，高级人民法院、最高人民法院管辖的第一审刑事案件分别是全省(自治区、直辖市区)性、全国性的重大刑事案件。而干部管理权限与案件性质或严重复杂程度并不具有关联性。另一方面，监察地域管辖原则是以“被调查人工作单位所在辖区”确定监察机关，审判地域管辖原则是以“犯罪嫌疑人(被告人)犯罪地为主、居住地为辅”(8)《刑事诉讼法》第二十五条规定：“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。”的标准确立一审机关，而被调查人工作单位所在辖区不一定是被调查人的居住地或实施职务犯罪的地点。监察管辖原则与审判管辖原则所依据的标准的差异决定，职务犯罪案件的调查机关(监察机关)与该案件的起诉、审判机关有时不在同一层级，从而涉及监察管辖与审判管辖的衔接。在职务犯罪案件办理中，面对监察管辖原则与审判管辖原则的差异，立法是通过“先横后纵”而非“先纵后横”方式，即监察机关向同级检察机关移送审查起诉，由后者与同级法院协商一致，指定管辖的检察机关、审判机关。

(二)监察管辖制度的中国特色：“监察优先性”

由上文介绍可知，监察管辖制度并不是根据国家监察体制改革前业已存在的审判管辖制度构建的，而是完全根据国家监察体制改革的目的、监察工作特点构建的具有中国特色的制度。在特征上，现有监察管辖制度可概括为“监察优先性”，表现为以下几个方面：一是确立了监察机关的职能管辖，明确监察机关有权对公职人员实施的所有职务违法行为进行调查，将过去检察机关、公安机关管辖的分职务犯罪罪名划归监察机关管辖，并规定其他机关发现监察机关管辖的案件线索应向监察机关移送。(9)参见《监察法》第三十四条。这表明立法者赋予了监察机关打击职务违法犯罪的“专责”“优先”地位，有助于避免因职务违法犯罪案件管辖权分散而出现反腐败资源分散、管辖推诿、“举报无门”等弊端，凝聚反腐败资源和“专人干专事”的专责优势，达到对公权力强力监督的目的。二是明确了监察互涉案件的“监察为主”管辖原则，而非“主罪为主”管辖原则，体现了腐败案件与一般刑事案件交织在一起的时候，查处腐败案件的优先性，以及监察机关在其中的主导作用。三是对于监察机关之间如何分配管辖权，确立了“以人为中心”(干部管理权限)的分级管辖原则，迥异于“以案为中心”构建的审判管辖原则。对于两种管辖原则的差异，立法是在不改变监察管辖原则的前提下，实现监察管辖与审判管辖的衔接，实质上体现了监察管辖原则的优先地位。

(一)政治逻辑：强化党对监察工作的集中统一领导

《监察法》第二条规定，“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。在领导体制上，国家监委在党中央领导下开展工作，地方各级监察机关在同级党委和上级监察机关的双重领导下开展工作。(10)参见《监察法实施条例》第十条。党对监察工作的领导不是抽象的，而是具体的。习近平总书记强调，“党要管党，首先是管好干部”(11)《在全国组织工作会议上的讲话》(2013年6月28日)，《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社2014年版，第350页。。党对监察工作的领导，首要体现在党管干部原则在监察工作中的适用。党管干部原则要求“对干部的任免、提拔、调动、审查和干部问题的处理，都必须由党委集体领导讨论决定，并按照干部管理权限由主管的党组织批准，不能由任何人专断”(12)王贵秀：《中国政治体制改革之路》，郑州：河南人民出版社2004年版，第179页。。加之，党全面领导、长期执政的地位决定了党的干部不仅包括党员干部，也包括非党员身份的公职人员。因此，监察机关对涉嫌职务违法、职务犯罪的监察对象(无论是否是党员)立案调查均需要按照干部管理权限报主管的党组织批准。(13)《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第三十八条规定：“对符合立案条件的，承办部门应当起草立案审查调查呈批报告，经纪检监察机关主要负责人审批，报同级党委主要负责人批准，予以立案审查调查。”此外，《监察机关监督执法工作规定》对监察机关的立案审批程序作了类似规定。由于改革开放以来，党的干部管理模式形成了“分级负责”管理模式,(14)林学启：《党管干部90年：模式演变与价值追求》，《理论学刊》2011年第4期。因而，监察机关对监察对象的立案管辖也应以干部管理权限为判断依据，实行分级管辖原则。此外，由于监察机关与纪委合署办公，职务犯罪案件的犯罪主体大多数是党员，对监察互涉案件由监察机关为主调查，可实现对涉嫌职务犯罪、具有党员身份的公职人员的党员先行党内纪律审查，符合“纪在法前”和“党管干部”原则，有利于强化党对监察工作、反腐败斗争的集中统一领导。

(二)使命逻辑：保持惩治腐败的战略优先性

腐败对人民群众利益、党的执政根基、政府公信力、经济社会发展均会产生危害。并且，腐败与中国共产党“全心全意为人民服务”的宗旨及先进性、纯洁性的性质水火不容。(15)“我们党与腐败水火不容。”参见赵乐际：《以伟大自我革命引领伟大社会革命》，《人民日报》，2021年11月18日，第3版。因此，中国共产党始终高度重视反腐败。尤其是，党的十八大以来，针对“如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国”(16)中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中国方正出版社2015年版，第120页。的严峻复杂形势，以习近平同志为核心的党中央将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，通过“打虎”“拍蝇”“猎狐”等一系列措施，重拳铁腕反腐，有力遏制了腐败蔓延势头，(17)阳平、蔡志强：《中国共产党权力监督思想的内涵、成就与创新》，《福建师范大学学报》(哲学社会科学版)2022年第2期。确保权力始终为人民谋幸福，维护党和国家长治久安。国家监察体制改革正是在这种背景下展开的。通过“建立党集中统一领导的国家反腐败工作机构”，“构建集中统一、权威高效的监察体系”，(18)《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，《人民日报》，2016年11月8日，第3版。实现强力惩治腐败、有效监督制约权力的使命。从这个角度讲，监察管辖制度之“监察优先性”特征，是惩治腐败在党和国家事业中的战略优先性地位在监察领域的制度体现。

(三)改革逻辑：实现监察全覆盖

国家监察体制改革通过实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，建立集中统一、权威高效的监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。实现监察全覆盖，不仅要求监察机关对所有行使公权力的公职人员实现“人”数层面的全覆盖，还需要对公职人员实施的职务违法、职务犯罪行为实现“事”项层面的全覆盖。《实施条例》将刑法中犯罪主体为国家工作人员的罪名或者公职人员在行使公权力过程中可能实施的犯罪纳入监察机关管辖范围，实现“人”与“事”的双重全覆盖，是构建权威高效的监察体系、实现监察全覆盖的应有之义。从可行性看，国家权力划分和机关设立均须与所划分的国家权力承担功能相适应。(19)王广辉：《国家机构法治建设论纲》，《人大法律评论》2019年第1期。监察委员会作为国家反腐败工作机构和履行国家监察职能的专责机关，与纪委合署办公，并被赋予强大的监察权限，具有调查职务违法犯罪案件所需要的权威性和专业化条件。立法将公职人员实施的职务违法行为和大量职务犯罪罪名纳入监察管辖范围，不仅可以克服过去反腐败力量分散局面、相关管辖机关对一些罪名相互推诿扯皮的弊端，对公职人员释放出全面、强力监督的信号，也有助于培育公职人员形成正确权力观、人生观以及“不想腐”的廉洁信念，最终实现在监察全覆盖的情况下“开展廉政建设和反腐败工作”(20)参见《监察法》第三条。的改革要求。

(四)实践逻辑：权威高效反腐

与普通案件不同，腐败案件尤其是职务犯罪案件的行为主体主要是党政干部，其学历文化程度普遍较高，并掌握一定的权力和行政资源，对抗调查的能力强。加之，腐败行为发生方式较为隐蔽、大多数时候受害方并非自然人。这些因素给案件调查取证、证明带来困难。(21)阳平：《“两规”到留置的演进历程、逻辑及启示》，《法学杂志》2021年第5期。为有效打击腐败，需要参与案件调查的监察机关具有相应的权威性，在与腐败行为斗争中占据力量上的绝对优势。根据被调查人的干部管理权限或者行政级别，而不是其违法犯罪地或居住地，确定管辖的监察机关，即由各级监察机关对同级党委管理的干部违纪违法行为进行审查调查，有利于调动更多调查资源，也更能获得同级党委的支持，减少调查面临的阻力，提升监察的权威性。此外，鉴于职务犯罪一般是犯罪主体以公职身份所赋予的权力实施的犯罪活动，而其身份依附于单位，(22)杨宇冠：《监察法与刑事诉讼法衔接问题研究》，北京：中国政法大学出版社2018年版，第47页。确立以被调查人单位所在地的地域管辖原则，符合职务犯罪发生的条件，也有利于监察机关向其所在单位调查、取证。反之，由于公职人员，尤其是高级领导干部，有时是异地任职，存在居住地与工作单位所在地不在一个地方的情形，或者居住地与犯罪行为的实施没有直接关联，或存在在多地实施犯罪的情形，若以被调查人的居住地或犯罪地确定立案的监察机关，不利于调查取证，并且可能因存在多个具有管辖权的监察机关，引起管辖争议，进而影响案件办理效率。

总之，监察管辖制度是立足于党领导一切的政治体制、国家监察体制改革的目标任务，以及监察工作规律创设的，具有鲜明中国特色和存在的正当性。“监察优先性”是在管辖权限配置与管辖原则设置方面强调监察工作的优先性，不等于“监察机关优先性”，也不是“监察中心主义”。尽管监察管辖制度的生成有着自身逻辑，但考验一项制度的科学性，仍需观察其运行效果，尤其是它与其他制度、其他价值的兼容性，这是在推进国家治理体系和治理能力现代化目标导向下创设与实施制度的应有之义。

基于对监察管辖制度内容的分析以及对其运行情况的实证调研，笔者发现该制度存在以下几个需要关注和解决的问题。

(一)职能管辖范围的界定不够合理、明晰

“监察优先性”要求立法者应将公职人员实施的职务违法、职务犯罪行为尽可能地纳入监察机关的管辖范围。现有监察管辖制度未完全体现这一要求。一方面，在职务犯罪管辖方面，没有将犯罪主体身份大多数是国家工作人员在行使公权力中实施的一些典型的职务犯罪罪名纳入监察机关的管辖范围，例如，“包庇、纵容黑社会性质组织犯罪”，“内幕交易、泄露内幕信息罪”。此外，没有明确对监察机关工作人员实施侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪的立案管辖机关。由于监察机关工作人员不是司法工作人员或者是监狱、看守所监管人员，监察机关工作人员在行使公权力过程中实施的刑讯逼供、暴力取证、虐待被监管人等侵犯公民人身权利、民主权利的行为，不能成立相应的犯罪，实践中一般按职务违法或者违纪行为进行处理，并且由监察机关自身调查，不利于遏制监察人员滥权行为。

另一方面，在职务违法管辖方面，立法对监察机关管辖的职务违法或一般违法案件范围界定不够明确。其一，由于职务违法行为本身种类众多、散落在多部法律法规中，而《实施条例》未对《监察法》第十一条规定的7类职务违法行为予以细化，仅对监察机关管辖的职务违法行为进行定义，因此会使得监察机关对职务违法行为的管辖范围不够明确，不利于监察机关对职务违法行为进行有效监督、调查、处置。其二，《政务处分法》第二条赋予了公职人员任免机关、单位对违反《政务处分法》的公职人员给予处分的权限，意味着公职人员任免机关、单位对公职人员的职务违法行为也有调查权限。那么，对于公职人员实施的职务违法行为，任免机关、单位与监察机关哪一个具有优先调查权限，立法未作明确说明，容易产生竞争性执法或者因相互推诿管辖而导致管辖盲区。其三，对于公职人员实施的吸毒、赌博等非职务违法行为，监察机关是否可以管辖，以及公职人员实施的职务违法与非职务违法行为存在关联的案件，立法也未明确监察机关与公安机关的管辖分工，这同样容易引起监察机关与公安机关的管辖冲突或管辖争议。

(二)越权管辖及其制裁措施缺失

调研发现，实践中存在监察机关因主观或客观原因对案件管辖错误或者滥用“并案调查”等越权管辖问题。由于《刑事诉讼法》为犯罪嫌疑人提供了获得律师帮助的权利，而《监察法》却没有赋予涉嫌职务犯罪的被调查人该权利，“很可能出现侦查机关与监察机关相互合作，侦查机关将案件整体移送至监察机关，以规避《刑事诉讼法》规制的情形”(23)袁相亭、刘方权：《监察与司法的管辖衔接机制研究》，《交大法学》2019年第4期。。此外，在互涉案件中，一些监察机关错误适用“监察为主”管辖原则，对与公安机关存在互涉罪名的案件采取“并案调查”模式，(24)艾明：《互涉案件监察机关为主调查的实践模式及其改进》，《地方立法研究》2020 年第1期。或者滥用监察机关统筹、指导作用，不当影响公安机关对管辖罪名的公正办理，形成实质上的“越权管辖”，容易演化为“监察机关优先主义”。越权管辖是对既有管辖制度的破坏，会架空其他机关合法的案件管辖权，(25)阳平：《论我国香港地区廉政公署调查权的法律控制——兼评〈中华人民共和国监察法(草案)〉》，《政治与法律》2018年第1期。使得立法创设管辖制度对国家权力进行分工、发挥各自优势、防止权力腐败的立法目的被虚置。而且，由于监察程序不同于刑事诉讼程序，监察机关与公安机关、检察机关在管辖方面的错误会因取证主体不适格、取证程序不同导致所收集的证据不具有合法性，也会使被调查人(犯罪嫌疑人)所享有的合法权益存在差异，甚至影响案件事实真相的发现。针对监察机关与其他机关存在的管辖错误或管辖争议，立法规定了“线索双向移送”义务以及“管辖争议解决机制”，(26)根据《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见(试行)》，在调查、侦查阶段，监察机关、检察机关、公安机关发现调查、侦查的案件属于其他机关管辖的，应当及时办理案件移送手续，解除已经采取的留置或者刑事强制措施，做好留置与刑事强制措施的转换、衔接工作，并将案卷材料、涉案财物移送有管辖权的同级机关。案件办理中，不同机关对案件管辖存在争议的，应当及时与同级机关沟通协商，必要时报上级相关机关协调解决。且在审查起诉阶段，检察机关有权根据移送机关的意见以及案件事实是否清楚、证据是否确实充分，决定是否将案件退回移送案件的机关。(27)参见《人民检察院刑事诉讼规则》第三百五十七条第2款。然而，这些程序性措施因对越权管辖尤其是恶意越权管辖缺乏相应的救济措施和制裁后果，难以有效遏制越权管辖现象的发生。

(三)管辖能力不足

管辖能力是管辖机关对案件的处理能力。(28)钱小平：《监察管辖制度的适用问题及完善对策》，《南京师大学报》(社会科学版)2020年第1期。监察机关的管辖能力受调查权限、物力财力配置、监察人员数量与素质等多重因素影响。通常而言，层级越高的监察机关所调动的资源更多、权限更大、工作人员能力素质更强，管辖能力越强；
反之，监察机关层级越低管辖能力越弱。管辖能力不足主要表现为三个方面：第一，监察机关办理的案件目前集中在贪污贿赂类犯罪，对一些非常见的职务犯罪案件，比如公职人员实施的危险作业罪、利用未公开信息交易罪等，存在办理经验不足、办案质量不高的问题，甚至按违纪或职务违法处理，导致大多数管辖罪名沦为“僵尸罪名”。第二，基层监察机关根据分级管辖原则，可能会管辖“小官巨贪”这种涉案金额大、案件复杂的案件，因权威性不够、队伍人员数量不足或素质参差不齐，存在调查取证难、案件办理质量不高的问题。第三，针对“双管干部”，存在地方监察委员会无权管辖或没有动力去管辖，而主管单位缺乏足够人力物力或技术手段进行管辖的问题。管辖能力不足，重则会导致管辖缺位，轻则会使得管辖的案件办理效率低、质量不高。无论哪一种情形，都会损及管辖授权的正当性。

(四)互涉案件中被调查人(犯罪嫌疑人)获得律师帮助权的保障受限

根据前文所述，对于检察机关可以管辖的罪名，监察机关必要时可以依法管辖，同时对于涉及监察机关、检察机关互涉管辖的案件，监察机关可以“并案调查”。在这两种情况下，被调查人在刑事诉讼程序中所享有的获得律师帮助权利因案件转移至监察调查程序而无法享有。另外，对于监察机关、公安机关均有管辖权的互涉案件，在监察机关、公安机关“分案调查”模式下，由于公职人员大多数时候是党员，基于“纪在法前”以及“监察优先”原则，实践中一般是由监察机关先对被调查人(犯罪嫌疑人)采取留置措施、先行讯问，待监察机关管辖的罪名调查完毕或者不需要采取留置措施的，公安机关再对被调查人(犯罪嫌疑人)采取刑事强制措施、进行讯问。并且，有的监察机关会要求被调查人(犯罪嫌疑人)在监察调查阶段对公安机关管辖的罪名作有罪供述，而这一部分供述在刑事诉讼中可以作为证据使用。虽然被调查人(犯罪嫌疑人)在后续的侦查程序中享有获得律师帮助的权利，但不排除会受到在监察程序中的认罪供述影响而很可能对侦查机关管辖的罪名再次作认罪供述，从而使得这一期间所享有的律师辩护权利难以发挥预设效果。因此，“监察为主”管辖原则的不当适用会使得被调查人(犯罪嫌疑人)对于侦查机关管辖的罪名所享有的获得律师帮助的权利在形式上和实质效果上均可能受到限制。

(五)“调查—公诉、审判”权力结构的“非对等性”

监察管辖原则与审判管辖原则之间的差异，可能导致职务犯罪的调查机关(监察机关)有时与该案件的公诉、审判机关不在同一个层级。实践中，国家、省、市三级监委办理的职务犯罪案件，移送审查起诉后通常是由同级检察机关、审判机关分别指定下级检察机关、审判机关管辖，在层级上形成“前高后低”的“调查—公诉、审判”权力结构。县级监察机关移送审查起诉的案件数量本身相对较少，且这类案件一般是由同级检察机关、审判机关办理，仅少数重大复杂案件、可能判处无期或死刑的案件需要移送上级检察机关、审判机关办理，而使得“监、检、法”形成“前低后高”的权力结构。因此，监察管辖原则与审判管辖原则之间的差异导致的“调查—公诉、审判”权力结构在大多数案件中呈现“前高后低”的“非对等性”权力结构。

这种权力结构除了会造成监察程序与刑事诉讼程序衔接的复杂性，最实质性的问题是会使得后续程序中的检察机关、审判机关难以对比其层级高的监察机关形成有效制约，加剧“监察中心主义”，这与监、检、法在办理职务犯罪案件中“互相配合、互相制约”的宪法关系以及“以审判为中心”的诉讼制度改革要求相悖。为实现监察管辖与审判管辖的衔接，目前采取的是“先横后纵”的“程序性”处理方法。这虽然能使监察管辖原则与审判管辖原则在职务犯罪案件办理中并行适用，但并未改变被指定管辖的检察机关、审判机关在层级上低于移送案件的监察机关的现实，以及由此造成的后置程序对前置程序制约难的问题，容易引发有悖于监察制度法治化运行的问题。

全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命。(29)参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》，2021年11月17日，第1版。监察权是“治权之权”，是一种重要的公权力。监察权的法治化运行是实现全面依法治国的内在要求和重要路径。现代法治作为国家治理中最重要的规则之治，实质上是良法善治。(30)魏昌东：《中国特色国家监察权的法治化建构策略——基于对监察“二法一例”法治化建构的系统性观察》，《政法论坛》2021年第6期。当前，包括监察管辖制度在内的规范监察权运行的制度业已构建，但“法制化不等于法治化，而是为法治化的实现提供了基础与前提，以规范与约束权力为中心的法制化，才能保证法治思维法治目标的实现。”(31)魏昌东：《中国特色国家监察权的法治化建构策略——基于对监察“二法一例”法治化建构的系统性观察》，《政法论坛》2021年第6期。监察权的法治化应遵循公正、效率、准确、文明等多重价值，目标是确保监察权高效运行并受到有效制约与监督、监察案件公正办理、当事人合法权益受到保障。针对监察管辖制度存在的上述问题以及可能出现的“监察机关优先”“监察中心主义”风险，应基于对“监察优先性”的正确认识，以监察权法治化运行价值要求与目标为导向，确立监察管辖制度适用的原则。

(一)法定管辖原则

国家监察体制改革实行法治逻辑的基本要求是于法有据，国家监察权的设置应该明确通过法律授权，法律授权就是要通过法律明确国家监察权的权力清单。(32)王孟嘉：《法治轨道上的国家监察体制改革论思》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2017年第11期。因此，监察管辖制度运行的前提是遵循管辖法定原则。管辖法定原则是指，案件的管辖机关需由法律预先根据普遍、抽象的标准加以确定，不允许案件发生后再个别化地选定管辖机关处理该案件。(33)张曙：《刑事诉讼中的管辖错误及其处理》，《法学家》2020年第3期。对于监察机关而言，法定管辖原则有以下含义：第一，监察机关的管辖权限必须明确、清晰；
第二，监察机关须严格按照法定的管辖权限或授权行使职权，不得越权管辖。需要注意的是，法定管辖原则所要求的“授权”既可以是根据法律法规获得授权，也可以通过提级管辖、指定管辖等法定管辖原则而获得对个案的临时授权。现有管辖制度在职务违法管辖方面还存在范围界定不够明确、清晰，不符合法定管辖原则，有必要细化监察机关对职务违法行为的管辖范围。同时，需要规范“监察为主”管辖原则，规制管辖错误行为，并设定提级管辖、指定管辖适用的条件，防止滥用特殊管辖原则而使法定管辖原则被架空。

(二)管辖能力匹配原则

立法赋予监察机关调查职务违法、职务犯罪的权限，并将大量职务犯罪罪名划归监察机关管辖，是基于监察机关、是国家反腐败工作机构的性质定位，以及适应实现监察全覆盖、全面有效监督权力的改革目标。监察机关能否行使好被赋予的权力，对所管辖案件能否具有相匹配的管辖能力，关乎对监察机关广范围授权的正当性以及国家监察体制改革目标能否实现。当前，监察机关在不同层面存在管辖能力不足问题。解决管辖缺位、管辖案件办理质量不高的问题，不是去限缩监察机关的管辖权限，而是应通过确立管辖能力匹配原则，提升监察机关的管辖能力。管辖能力匹配原则有以下要求：其一，监察机关对于属于管辖权限的案件应依法履行职责，不得对属于管辖范围内的案件推诿扯皮，造成管辖缺位；
其二，通过深化国家监察体制改革、不断提升监察人员队伍素质等方式，确保监察机关对所管辖案件具有可期待的处置能力水平，不断提升案件办理的规范化、法治化水平。

(三)有效衔接原则

制度之间的协同性、有效衔接是实现国家治理体系与治理能力现代化的内在要求。监察管辖制度的“监察优先”特征虽然有其创设的正当性，但因该制度涉及监察机关与公安机关等其他机关的权力分工以及监察程序与刑事诉讼程序的衔接，而具有制度“溢出效应”。因而，在适用监察管辖制度时需要与先行确立的审判管辖制度有效衔接。此处的“有效衔接”关键是遵循监察机关与执法机关、检察机关、审判机关在办理职务违法、职务犯罪案件中“互相配合、互相制约”的宪法关系，避免因程序错位而导致腐败治理机制治理效能的降低，(34)刘艳红：《〈监察法〉与其他规范衔接的基本问题研究》，《法学论坛》2019年第1期。或因衔接中“配合有余而制约不足”损及法治原则。为此，“有效衔接”原则有两层含义：其一，在职能管辖方面监察机关与公安机关、检察机关分工协作，各司其责。对于涉及贪污贿赂等监察机关管辖罪名的互涉案件，监察机关为主调查，其他机关予以协助。在调查(侦查)阶段，发现不属于本机关管辖的案件，应及时将案件移送给有管辖权的机关。在审查起诉阶段，检察机关发现监察机关、公安机关之间存在管辖错误的，应将案件退回原移送的机关，由其移送有管辖权的机关。其二，在监察管辖与审判管辖衔接方面，应在确保衔接程序顺畅的情况下，形成有利于检察机关、审判机关有效制约监察机关的权力结构。

(四)权利保障原则

对公民的权利保障是法治国家的构成性要素和最基本的目标。(35)钱小平：《监察管辖制度的适用问题及完善对策》，《南京师大学报》(社会科学版)2020年第1期。作为政治机关，监察机关监督权力的终极目标是确保权力为人民谋幸福，其在行使权力中保护公民权利是其“政治义务”。同时，《宪法》中关于“国家尊重和保障人权”的条款使得监察机关保障基本权利的义务由“政治义务”向“宪法义务”生成。为此，《监察法》第五条专门强调，“保障当事人合法权益”是监察工作原则之一。监察管辖制度不仅涉及国家权力的分工，还因监察程序与刑事诉讼程序的差异而影响当事人的合法权益。监察管辖制度的适用应贯彻权利保障原则，即一方面，监察管辖制度应将保护当事人的合法权益作为内容之一，监察机关在适用管辖制度时应最大限度保护当事人的合法权益；
另一方面，当事人因监察机关的管辖错误导致基本权利受到侵犯的，应享有管辖异议权。

(一)第一步：在现有法律框架内，提升监察管辖制度的法治化能力

1.提升监察机关的管辖能力

第一，不断提升监察官的能力素质。影响管辖能力的首要因素是管辖机关的人员能力素质。为此,应根据《监察官法》要求,提高监察官的入职门槛，从源头上确保监察官能力素质处于一个可期待的水平。同时，通过深化全员培训、实践历练等方式全面提升监察官的法治意识和法治化能力。在法治意识方面，树立法治反腐思维，严格遵循法定管辖原则，与检察机关、审判机关加强沟通协调，对于审判机关、检察机关提出的退回补充调查、排除非法证据、调取同步录音录像、要求调查人员出庭等意见依法办理，摒弃“零退补、零不诉、零无罪”等违反办案规律的反法治化思维，不得干预检察机关、审判机关依法办理案件。在法治化能力方面，提升监察机关办理职务犯罪案件尤其是非常见职务犯罪案件的规范化、法治化水平。第二，将“室组联动”办案做法制度化，(36)参见中国纪检监察学院调研组：《“联”出优势互补 提升监督质效——对省级纪委监委“室组”联动监督制度机制运用情况的调研》，《中国纪检监察》2021年第23期。深化派驻机构监察体制改革，赋予省级以下派驻纪检监察机构一定的监察权，重点解决对“双管干部”实施的职务违法犯罪案件管辖能力不足的问题。

2.强化上级指定管辖的检察、审判机关在案件办理中的作用

针对监察机关与公诉、审判机关在权力结构上的“非对等性”，被指定管辖的检察机关、审判机关通过上级指定管辖的检察机关、审判机关与移送案件的监察机关的程序性对接，并不能实质上改变监察管辖与审判管辖衔接形成的权力层级差异以及因此而出现的制约难问题。在不改变现有监察管辖与审判管辖衔接制度的情形下，对于监察机关移送的案件涉及起诉、审判指定管辖的，在确保被指定管辖的检察机关、审判机关依法履行职责的前提下，建议强化上级指定管辖的检察机关、审判机关在案件办理中的作用。例如，在案件移送审查起诉前，对于监察机关商请提前介入的案件，可由指定管辖的检察机关与被指定管辖的检察机关共同派员参与，由指定管辖的检察机关派员担任提前介入工作组组长，提前介入意见由指定管辖的检察机关研究决定后向监察机关反馈；
(37)阳平：《检察提前介入监察：正当性、限度与制度建构》，《南京大学学报》(哲学·人文科学·社会科学)2022年第5期。在审查起诉环节，由指定管辖的检察机关决定是否逮捕、调取同步录音录像、排除非法证据。在审判环节，在确保一审法院独立行使审判权的前提下，建议由指定管辖的审判机关向监察机关调取同步录音录像、通知监察机关调查人员出庭；
对于依法需要作无罪判决，罪名认定或量刑意见与监察机关意见不一致的，由指定管辖的审判机关与监察机关沟通反馈。

3.依法保障互涉案件中被调查人(犯罪嫌疑人)获得律师帮助权等合法权益

基于权利保障原则，监察机关在办理互涉案件中，在遵循“监察为主”管辖原则的基础上，还可从以下两个方面强化对被调查人(犯罪嫌疑人)合法权益的保障：第一，监察机关在对涉嫌职务犯罪的被调查人进行讯问时，讯问的内容不得涉及被调查人涉嫌侦查机关管辖的罪名，理由是监察机关对被调查人涉嫌侦查机关管辖的罪名进行讯问不仅构成了越权管辖，还因越权管辖变相剥夺了被调查人因涉嫌普通刑事犯罪被侦查机关第一次讯问后即有权委托律师辩护的权利。第二，对于监察机关立案前侦查机关已对被调查人(犯罪嫌疑人)采取刑事强制措施的，或者在审查起诉、审判或刑罚执行阶段发现犯罪嫌疑人、被告人、罪犯有监察机关管辖的遗漏罪行或者再犯新罪，犯罪嫌疑人、被告人、罪犯已被羁押或者在监管场所服刑的，监察机关应遵循比例原则和程序谦抑原则，对于不采取留置措施不影响案件调查的，宜不再采取留置措施，可以在看守所或监狱对被调查人(犯罪嫌疑人、被告人)进行讯问，以减少因采取留置措施而影响被调查人(犯罪嫌疑人、被告人)享有获得律师帮助权等合法权益或导致审前超期羁押问题。

(二)第二步：通过修法消除影响监察管辖制度法治化发展的制度成因

1.完善监察机关的职能管辖

一方面，为实现监察全覆盖，建议将目前不属于监察机关管辖的但属于公职人员实施的常见职务犯罪罪名纳入监察机关管辖范围。第一，建议将“包庇、纵容黑社会性质组织犯罪”纳入监察机关的管辖罪名，理由是纪检监察机关承担查处黑恶势力“保护伞”职责，而“包庇、纵容黑社会性质组织犯罪”的犯罪主体是国家机关工作人员，是公职人员利用职务便利，通过作为或不作为方式为黑社会性质组织犯罪充当“保护伞”的标志性罪名。第二，建议将公职人员实施的“内幕交易、泄露内幕信息罪”纳入监察机关管辖的罪名，理由是该罪与监察机关可以管辖的“利用未公开信息交易罪”均是《刑法》第一百八十条规定的罪名，二者在构成要件、损害的法益以及社会危害性均极为相近，且均存在犯罪主体是公职人员的情形。而且，将“内幕交易、泄露内幕信息罪”纳入监察机关管辖的罪名，不仅有利于监察机关对实施该罪的公职人员进行监督、处置，还可避免因该罪与“利用未公开信息交易罪”构成要件相近而出现管辖错误的情形。第三，为更好遏制、惩治监察机关工作人员实施侵犯当事人人身权利、民主权利的犯罪，建议修改《刑法》，将监察机关工作人员增设为刑讯逼供罪、暴力取证罪、虐待被监管人罪的犯罪主体，(38)根据《刑法》第二百四十七条规定，刑讯逼供罪、暴力取证罪的犯罪主体是“司法工作人员”；
根据第二百四十八条规定，虐待被监管人罪的犯罪主体是“监狱、拘留所、看守所等监管机构的监管人员”。而监察机关工作人员不是司法工作人员，也不是监狱、拘留所、看守所等监管机构的监管人员。并规定监察机关工作人员滥用职权实施非法搜查罪、非法侵入住宅罪的，从重处罚。(39)根据《刑法》第二百四十五条规定，司法工作人员滥用职权实施的非法搜查罪、非法侵入住宅罪，应当从重处罚。

另一方面，明确监察机关对职务违法案件的管辖范围及其与其他机关的管辖分工。第一，在《实施条例》基础上出台指导性文件，将《监察法》第11条规定的监察机关重点调查的7类职务违法行为细化为具体的职务违法情形。第二，基于“监察优先”原则，建议明确监察机关对公职人员实施的职务违法行为具有优先调查权，同时规定监察机关发现公职人员的任免机关、单位对公职人员实施的违法行为应当立案而没有立案的，可以建议其立案或直接对该公职人员立案。第三，为避免管辖冲突、防止越权管辖，对于监察机关发现的公职人员实施的非职务违法行为，应及时将案件线索移交有管辖权的机关处置；
除非该违法行为因过追诉时效而其他机关无法管辖，否则，监察机关不宜对该违法行为立案调查，或将之与公职人员涉嫌的职务违法行为并案调查。

2.确立被追诉人对管辖错误的异议权

目前，对于监察机关与其他机关发生的管辖错误，是通过采取将案件移送至管辖机关的程序性方法解决的，而对于出现管辖争议的，则是通过报上级机关协商解决。因而，管辖机关的确定被看作是“监察和司法机关依职权实施的专属性排他性的权力，带有浓厚的职权主义色彩”(40)孟松：《监察法与刑事诉讼法衔接中的监察管辖问题探讨》，《理论探索》2021年第3期。。没有以权利监督权力的理念建构的管辖制度，不利于有效遏制监察管辖错误问题。基于法定管辖原则、权利保障原则，完善现有监察管辖制度，“应肯定被追诉人获得法定管辖的程序权利，将其管辖权利被损害程度作为程序制裁的重要因素”(41)谢小剑：《刑事职能管辖错位的程序规制》，《中国法学》2021年第1期。。为此，在指定管辖的职务犯罪案件中，被告人若认为被指定管辖的检察院、一审法院可能会影响案件公正办理的，有权向指定管辖的检察院、法院申请重新指定管辖的检察院、一审法院；
在上诉审中，被告人若认为二审法院可能会影响案件公正办理的，(42)在涉及指定审判管辖的案件中，指定一审法院管辖的上级法院与二审法院有时是同一个法院。有权向其上级法院申请指定异地法院审理。检察机关在审查起诉阶段发现存在管辖错误的，或者被追诉人提出管辖异议经认定存在管辖错误的，应当根据管辖错误对被追诉人权利损害程度、管辖错误是否存在主观恶性进行综合评价，兼顾司法公正与效率双重价值，决定是否对管辖错误进行制裁，具体为：(1)对于恶意越权管辖，故意架空其他管辖机关法定管辖权、剥夺被追诉人获得律师辩护权等违法行为，造成严重后果的，应采取严格程序制裁，裁定管辖错误，取得证据自始无效。(2)对于非恶意造成的管辖错误，应当将案件移交给有管辖权的机关，由其重新调查或重新侦查。(43)孟松：《监察法与刑事诉讼法衔接中的监察管辖问题探讨》，《理论探索》2021年第3期。

3.创设监察机关移送案件特别审判管辖原则

监察管辖与司法管辖衔接所面临的无非两种路径选择：其一是司法管辖向监察管辖靠拢，其二是监察管辖向司法管辖靠拢。(44)袁相亭、刘方权：《监察与司法的管辖衔接机制研究》，《交大法学》2019年第4期。鉴于监察管辖原则存在的正当性及其在职务犯罪案件办理中的“前置决定”作用，《监察法》在反腐败法律体系中的统领地位，为解决监察机关与检察机关、审判机关在管辖衔接中的“非对等性”权力结构，司法管辖应与监察管辖靠拢。建议适时修改《刑事诉讼法》，对监察机关移送案件设立特别审判管辖原则，(45)阳平：《我国监察管辖制度体系的构成及完善》，《法治研究》2020年第6期。以提高受理监察机关移送案件的公诉、审判管辖机关的层级，具体如下：地方各级监察机关移送的案件分别由所在辖区同级检察机关、审判机关管辖；
国家监察委员会移送审查起诉的案件，由最高人民检察院、最高人民法院分别指定省级检察院、省级法院予以管辖；
对于国家监委移送的具有全国重大影响的案件，最高人民检察院、最高人民法院(包括最高人民法院巡回法庭)认为有必要的，可以直接管辖。国家监委派驻纪检监察机构移送审查起诉的案件由省级检察院、法院分别审查起诉、审判。(46)《监察法实施条例》第二百一十二条第3款规定：“国家监察委员会派驻或者派出的监察机构、监察专员调查的职务犯罪案件，应当依法移送省级人民检察院审查起诉。”

对于监察机关移送案件设立特别审判管辖原则有其理论正当性和实践可行性。首先，我国存在对特定案件设定特别管辖原则的立法先例。例如，我国《刑事诉讼法》第二十一至二十三条规定了几类特殊案件的一审管辖法院，即“危害国家安全、恐怖活动案件”的一审案件由中级人民法院管辖，全省、全国性的重大刑事案件分别由省高级人民法院、最高人民法院管辖。其次，与普通刑事案件相比，职务犯罪案件一般社会影响力大、案情复杂、涉及党政秘密或国家安全等特殊性，提高一审法院的层级有利于确保案件审理质量。由于职务犯罪案件是根据干部管理权限确定管辖的监察机关，且层级越高的监察机关调查的职务犯罪案件的影响力一般越大，省级监委、国家监委调查的案件通常分别在全省、全国具有重大影响力，由省高级人民法院、最高人民法院分别负责省级监委、国家监委移送案件的一审，与我国《刑事诉讼法》第二十二条、第二十三条关于全省、全国性的重大刑事案件分别由高级人民法院、最高人民法院管辖的立法精神相符。再次，对监委移送的案件提高审判管辖机关的层级已有实践探索。实践中，国家监委移送案件一般由市中级人民法院管辖、省级监委移送的案件有的也是由市中级人民法院管辖，而国家监委、省级监委移送的案件不一定都是重大复杂、可能判处无期或死刑案件，若按审判管辖原则并不一定符合由中级人民法院审理的条件，这表明对于监委移送案件并未严格按照审判管辖原则确立管辖的审判机关，而是提高了审判管辖机关的层级。最后，对监委移送案件提高审判管辖机关层级具有实践可行性。按照现行审判管辖原则，最高人民法院、省高级人民法院很少审理一审案件，大量案件集中在中级人民法院、基层法院审理。若各级监察机关移送审查起诉的案件由同级检、法机关管辖，则可减少市级检察院、中级人民法院的办案压力。

监察管辖制度是基于我国的政治体制、实现国家监察体制改革目标、适应监察工作规律而创设的具有中国特色的制度，表现出“监察优先性”特征。“监察优先性”强调的是监察工作的优先性，但并不意味着“监察机关优位”，更不是“监察中心主义”。监察管辖制度在适用中存在的问题揭示，“监察优先性”须同时遵循监察法治化原理。以此为遵循，本文提出法定管辖原则、管辖能力原则、有效衔接原则、权利保障原则等四个优化监察管辖制度的原则，主张通过在现有法律框架内提升监察管辖制度的法治化能力以及修法解决影响监察管辖制度法治化发展的制度成因这两个路径，完善现有监察管辖制度。相比于修法产生的改革成本与潜在的不确定性，通过增强监察官、司法工作人员的法治意识与能力素质，全面提升现有监察管辖制度的法治化能力，是当前的首要任务，也是实现从制度法制化迈向治理法治化的必然要求与重要路径。

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