以实际案例探讨饲料添加剂执法办案
时间：2023-04-14 11:25:07 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
杜海燕，韩俊伟，韩 普，李 磊，郭英旭
（1.河南省新乡市动物疫病预防控制中心，河南新乡 453000；
2.河南省新乡市农业综合行政执法支队，河南新乡 453000）
饲料添加剂生产企业是畜牧产业链的上游生产环节，在畜牧业发展上占有着重要的地位；
饲料添加剂是畜牧业主要投入品之一，其质量安全对畜禽养殖业健康发展乃至食品卫生安全有着深远影响。近年来，随着饲料添加剂工业快速发展，饲料添加剂生产工艺不断提升，质量安全监管更加严格，部分饲料添加剂企业负责人思想上未能与时俱进，质量安全意识淡薄，对产品生产记录制度和产品留样观察制度落实流于形式。在日常监管过程中，对检查发现饲料添加剂企业不落实生产记录制度和产品留样观察制度的行为往往采取责令改正的处理方式，而生产企业出于经济利益和生产成本的考虑，并未彻底整改，导致上述违法行为时常发生[1]。本文就饲料添加剂相关实际案例查处过程进行深入讨论，提出核定违法行为，确认产品属性，明确违法所得，理清办案思路[2]，落实行政指导的办案思考，为规范饲料添加剂生产企业生产经营，提升农业综合执法水平提供我们的执法思考[3]。
2021 年3 月5 日，XX 县农业执法机构执法人员在对XX 生物技术有限公司进行专项检查，并向当事人出示《中华人民共和国行政执法证》，检查发现该公司仓库内存放饲料添加剂产品有益抗-新10 箱、肠益生5 箱、祛感康10 瓶、荆防解毒散36 袋和《产品销售明细表》 1 份，库存产品和已售产品总货值26608.4 元。上述产品生产过程中均未进行饲料添加剂产品留样，且未制作填写产品生产记录和产品留样观察记录。经批准立案后，执法人员对涉案产品、生产车间、设备、仓库、留样室等物品和场所进行拍照，制作《现场检查（勘验）笔录》，对公司负责人李某进行询问，制作《询问笔录》，同时，对该公司《营业执照》 《饲料添加剂生产许可证》、法定代表人身份证、部分产品销售发票等票证进行复印固定。按照《饲料和饲料添加剂管理条例》 第四十一条第一款，对该公司处以责令改正违法行为，并处16000 元罚款。
3 月5 日，执法人员制作《行政处罚立案审批表》，报请办案机构负责人和执法机关负责人批准。3月8 日，执法人员制作并向当事人送达《责令改正通知书》，责令其立即改正违法行为；
3 月16 日，当事人已向农业执法机关上报整改报告。3 月18 日，农业执法机构组织召开内部案件集体讨论会，形成《案件集体讨论笔录》。3 月19 日，制作《案件处理意见书》和《行政处罚事先告知书》，对当事人拟作出罚款16000 元的处理意见，同日送达了《行政处罚事先告知书》，当事人3 日内未提出陈述和申辩，视为放弃陈述申辩的权利；
3 月26 日，执法机关完成行政处罚审批，制作《行政处罚告知书》，并于当日送达当事人，当事人于3 月29 日向银行缴纳罚款完毕，已结案。
3.1 核实违法行为，进行案件定性
本案的案由定性为一起不依照《饲料和饲料添加剂管理条例》 规定实行生产记录制度和产品留样观察制度案，执法人员现场从生产许可、原料采购、生产加工、质量检测、经营销售等环节对该公司进行认真检查，核查该公司具有饲料添加剂生产资质，但未发现与生产相关的投料、混合、清洗和包装等生产记录，产品留样室摆放留样柜2 个，柜中无产品留样样品，该企业在规定时间内未能提供产品生产记录和产品留样观察记录。在对企业负责人询时，确定该公司新成立，管理不够完善，没有做产品留样，也未填写产品生产记录和留样记录。上述两种违法行为同时违反了《饲料和饲料添加剂管理条例》 第18 条规定，应按《饲料和饲料添加剂管理条例》 第41 条处罚，故案件定性准确。
3.2 确定产品类型，明确法律适用
涉案饲料添加剂产品有4 种，其中肠益生产品标签标注的功能为保护肠道黏膜，提高肠道免疫力，提高机体抗病能力等内容；
荆防解毒散产品标签标注的功能为辛温解表、疏风祛温、凉血消斑、开窍提神、消肿利水作用。部分执法人员认为上述2 种饲料添加剂产品有兽药功效宣传，应当将其定性为假兽药；
依据《兽药管理条例》 第72 条第1 款“兽药，是指用于预防、治疗、诊断动物疾病或者有目的地调节动物生理机能的物质（含药物饲料添加剂）…”，经集体讨论，认为上述2 种饲料添加剂产品标签上印有饲料添加剂生产许可证号，且未标注有兽药成分，不属于药物饲料添加剂范畴；
虽有兽药功效的模糊表述，但不符合《兽药管理条例》 对兽药的定义，不足于定性为兽药，应按产品标签不符合规定，依据《饲料和饲料添加剂管理条例》 第41 条责令改正。
3.3 定性违法所得，对照听证条件
《农业行政处罚程序规定》（2020 版）第59 条“农业行政处罚机关依照《中华人民共和国行政处罚法》 的规定，在作出责令停产停业、吊销许可证件、较大数额罚款、没收较大数额财物等重大行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举报听证的权利。…”。《河南省行政机关执法条例》 实施办法第20 条“有下列情形之一的罚款为较大数额罚款…对无违法所得的经营性违法行为实施罚款一次达到或者超过10000 元的；
对有违法所得的经营性违法行为实施罚款一次达到或者超过30000 元的。” 本案对当事人罚款16000元，是否属于较大数额罚款，争议较大。部分执法人员认为虽然当事人生产过程中未进行产品留样，未做生产记录和留样记录，但是对所产品质量并未造成影响，其销售金额应视为“无违法所得” 情形，符合听证条件。经集体讨论，依据《饲料和饲料添加剂管理条例》 第41 条“饲料、饲料添加剂生产企业不依照本条例规定实行采购、生产、销售记录制度或者产品留样观察制度的，由县级以上地方人民政府饲料管理部门责令改正，处1 万元以上2 万元以下罚款；
拒不改正的，没收违法所得、违法生产的产品。” 可以证明当事人在违法行为发生期间生产销售的产品所得属于违法所得，且本案罚款金额未超过30000 元，未达到听证所需条件。
3.4 组织集体讨论，提高办案质量
《农业行政处罚程序规定》（2020 版）第55 条“下列行政处罚案件，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定：①符合本规定第五十九条所规定的听证条件，且申请人申请听证的案件；
②案情复杂或者有重大社会影响的案件；
③有重大违法行为需要给予较重行政处罚的案件；
④农业行政处罚机关负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。” 该饲料添加剂案虽未达到集体讨论前3 项条件，实际办案中，坚持一般案件都应进行集体讨论原则，通常由执法机构领导和农业综合执法骨干进行集体讨论（并非农业行政处罚机关负责人集体讨论）。通过集体讨论，在坚持案件主办人制度的前提下，依据法律法规，对执法程序、案件定性、证据收集、法律适用等进行共同讨论，有效避免办案人考虑不周等问题，保护当事人合法权益，切实增强办案的合法性、客观性、公正性。
3.5 转变执法理念，推进服务型执法
行政处罚不是目的，要通过行政处罚让当事人醒悟，懂得守法经营的重要性，规范生产经营行为。《中华人民共和国行政处罚法》（1996 版）第5 条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”执法人员转变执法理念，推进服务型行政执法，对该案件当事人进行行政指导，针对违法倾向及时进行劝告、提醒等，避免相关违法行为发生。着重宣讲《饲料和饲料添加剂管理条例》 《饲料添加剂安全使用规范》 《饲料标签》（国家标准）等法律法规，帮助当事人建立规范的原料采购、产品生产、留样、检测、销售等相关记录，提升企业管理水平；
依法及时消除行政处罚对企业声誉影响，让行政执法变得有温度，得到企业广泛好评。
