引导和规范第三方机构参与预算绩效管理工作的相关思考
时间：2023-02-28 14:20:06 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
●吴 蓉
全面实施预算绩效管理的背景下，第三方机构参与预算绩效管理行业的时间并不长，存在市场成熟度不足、行业标准和要求不明确以及预算绩效管理工作质量有待提升等诸多问题。本文结合相关政策背景，以问题为导向，从准入管理、标准化体系建设、从业人员素质和能力提升以及信息服务平台搭建等角度对第三方机构参与预算绩效管理工作进行思考，并尝试提出对应建议。
预算绩效管理作为一种全流程的闭环管理，充分体现了全过程的特征，其工作开展具有专业性、长期性和系统性，需要多部门、多主体协同推进，共同完成。第三方机构凭借自身专业性、独立性参与预算绩效管理工作，优势显著，作用独特，具有不可忽略的重要意义。
（一）体现了全面实施预算绩效管理的本质要求
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求搭建的“三全”预算绩效管理体系，涵盖领域广、牵扯工作多、专业要求高，对第三方机构参与存在客观需求。对于第三方机构参与预算绩效管理的作用，目前已经得到国家层面的充分关注和认可，其重要性不言而喻。
（二）有助于提升预算绩效管理的公信力
不同于一般社会性资金，财政预算资金来源特殊、功能特殊，需确保“取之于民、用之于民”，其分配和使用对规范性、安全性和有效性要求高。对满足社会发展、民众需要而必须提供的公共服务、公共产品，政府不能缺位。因此，财政预算资金用途涉及范围广泛、门类众多，涉及部门和单位情况千差万别，利益关系错综复杂。第三方机构独立于政府系统之外，不隶属于任何预算部门和单位，基于独立身份和专业优势参与预算绩效管理工作，在很大程度上可以保证预算绩效管理的客观性、可信度，更有助于提升预算绩效管理的公信力和受认可度。
（三）体现推进国家治理体系和治理能力现代化的需要
全面实施预算绩效管理关系国家治理体系和治理能力的现代化。第三方机构属于社会组织的一部分，以参与方式介入预算绩效管理工作，是加强社会监督和扩大公众参与的重要体现。同时，全面实施预算绩效管理需要加强信息化建设，以数字化赋能财政预算绩效管理工作。对此，第三方机构具有专业优势和资源优势。全面实施预算绩效管理需要第三方机构发挥自身优势，整合多方资源，以推动提升政府预算绩效管理的广度和深度，提升国家治理体系和治理能力现代化水平。
财政部《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6号）（下文简称《意见》）界定了委托第三方机构开展预算绩效管理的内容界限、委托方式和选定标准，明确了聚焦方向和范围，并在实际工作中对项目的选择提出了要求。同时，文件明确了不得委托第三方机构承担的事项。
（一）限定工作参与范围
《意见》对于第三方机构承担参与的事项进行了区分，主要可以归纳为“一个聚焦”“四个包括”“一个禁止”和“一个限制”。具体来说，“一个聚焦”是指聚焦于“贯彻落实党中央、国务院重大决策部署和本部门或单位主体职责的政策和项目”，“四个包括”是指委托范围包括“事前绩效评估和绩效目标审核”“绩效评价或评价结果复核”“绩效指标和标准体系制定”“预算绩效管理相关课题研究”，“一个禁止”是指“禁止预算部门或单位委托第三方机构对自身绩效管理工作开展评价”，“一个限制”是指明确将预算部门或单位强化内部管理的事项排除在外，如绩效目标设定、绩效运行监控、绩效自评。
（二）明确工作委托方式
为发挥好第三方机构的作用，《意见》要求基于委托方式界定第三方机构在预算绩效管理工作中的定位和责任。按照委托事项的性质不同，委托方式可分为“全权委托或部分委托”“单独委托或多家委托”等方式。在工作实践中，第三方机构参与财政预算绩效管理的方式主要有“整体承接”“部分承接”“专业咨询”等。不同参与方式的适用性具有差异，其中整体承接普遍适用于事前绩效评估与事后绩效评价；
部分承接倾向于预算绩效管理工作中相对独立且完整的模块和内容，如开展预算绩效管理工作相关社会问卷调查等；
专业咨询多为预算绩效管理提供政策性咨询服务。
（三）强化市场培育导向
为推动预算绩效管理第三方机构服务市场的发展，《意见》要求委托方应当严格按照政府采购、政府购买服务的程序和要求，选取专业能力突出、机构管理规范、执业信誉较好的第三方机构参与绩效管理工作。此外，为了鼓励培育更为优秀的第三方机构，还要求委托方应当遵循“谁委托、谁付费”的原则，综合考虑委托业务的难易程度和工作量、时间与人员资质要求以及第三方机构工作成本等因素，合理确定委托费用并按协议支付，且所需经费原则上由委托方通过项目支出或公用经费解决。
（一）第三方从业机构管理偏粗放，行业监管整体偏弱
第三方机构主体类型①涵盖范围广泛，不同类型的第三方机构优势不同，存在的短板也不同。从行业整体来看，预算绩效管理在我国兴起的时间还不长，市场中的第三方机构参与预算绩效管理还处在规范过程中，目前政府对第三方机构的管理还比较粗放，监管还有不少不到位的地方，致使各家机构资质有高有低、有实有虚，专业服务能力参差不齐，服务成果质量相差较大。纵观上海地区参与预算绩效管理的约150家第三方机构，完成成果质量较高的不到15%（约有20家）。
（二）规范和标准理解水平存在差异，服务质量难控
虽然从2011年起，财政部和上海市层面均先后出台了系列管理办法②，但第三方机构参与预算绩效管理面临的情况千差万别，不同机构、不同参与人员对预算绩效管理规范和标准的理解各有不同，对规范和标准的适从、适配亦不同，各家机构和参与人员开展预算绩效管理的实施路径和标准执行差异较大。受“评价和管理手势不一致”影响，预算绩效管理成果报告中的指标选择、标准制定具有一定主观性和随意性，致使服务质量在某种程度上难控。
（三）业务涉及专业领域广泛，面临专业人才紧缺问题
优秀的预算绩效管理从业者需要掌握覆盖财政、行业、绩效等领域庞大、扎实的知识体系，具备丰富的项目实践经验，目前拥有上述素质的复合型人才还很紧缺。行业发展缺少全国性的引领性组织，也直接影响了培训体系、行业规范和标准的建设。此外，对于从事预算绩效管理相关工作的人员来说，行业发展的不健全，会在一定程度上影响从业人员职业发展规划的明确性，降低绩效行业对优秀人才的吸引力。
（四）采集绩效信息存在局限性，工作成果质量受影响
第三方机构参与预算绩效管理不能闭门造车，需要与相关财政部门、预算部门（单位）等进行协调、积极沟通，通过获取充分的数据资料和信息资源，保障和促进工作的有效、顺利开展。此外，全面实施预算绩效管理涉及的部门（单位）和层级主体越来越多，涉及的管理流程越来越复杂，覆盖的范围越来越广泛，信息采集颗粒度越来越小，工作难度越来越大。
在实践中，涉及的不同部门和单位对绩效管理理念的认知程度、重视程度、参与程度等各有差异，有些部门或单位出于自身利益的考量甚至会站在对立立场，采用消极、逃避甚至抵制的态度对待预算绩效管理，不主动提供或隐瞒相关信息甚至提供虚假信息。不少部门（单位）开展预算绩效管理的基础相对薄弱，可提供的数据资料比较有限。加之当前绩效数据采集、复核和共享方式仍较为传统，主要依赖人力，完整、准确的数据的获取难度进一步加大。上述因素带来的关键绩效信息缺失问题导致第三方机构参与人员难以深入了解具体情况，从而影响第三方机构参与预算绩效管理的工作成果质量。
（一）推进建立动态化调整机制，加强第三方机构从业管理
建议加强第三方机构准入和动态管理。可依据第三方机构资质、核心人员层级和以往服务质量等情况综合评价实施分级管理和专长领域管理，委托单位根据项目性质、资金规模和专业需求等匹配相对应的第三方机构，并积极引导第三方机构将专业人员资质与项目合理匹配，充分发挥其专业领域优势。与此同时，依据第三方机构等级和专长领域，推进建立动态化调整机制，引入质量管控，开展准入管理，促使第三方机构关注服务质量、重视服务质量。
（二）强化标准化体系延伸建设与引导，注重提升行业共识
对于第三方机构参与预算绩效管理对规范和标准认知不同，致使服务质量难控的问题，可从以下几方面着力推进：
一是继续深入开展行业绩效指标和标准建设，并定期予以公布、共享，为第三方机构参与预算绩效管理提供标准参考，从根源上提升第三方机构参与预算绩效管理的科学性，增强预算绩效管理结果横向可比性，强化结果运用。
二是尽快完善以质量为导向的行业服务定价机制，分类、分层、分级建设与不同的执业和成果交付标准相匹配的行业收费标准体系，促进预算绩效管理市场健康发展。评价内容、评价方式、评价成果质量的要求不同，收费标准也应差异化，坚持“优质优价，低质淘汰”。
三是逐步完善第三方机构参与市场竞争的职业操守和行为规范，建立相关的行为准则，加强行业自律和监管，提高第三方机构公平竞争、以质取胜的良好意识，避免“劣币驱逐良币”。
（三）多举措协同发力，促进第三方机构提高从业者素质和能力
针对预算绩效管理业务涉及诸多专业领域，第三方机构面临人才挑战和认知局限方面的问题，建议多举措协同发力，促进第三方机构提高从业者素质和能力。
一是推动委托单位内部人员提高预算绩效管理工作责任意识，通过建立健全预算绩效管理培训体系，切实提升专业能力，提升对第三方机构参与预算绩效管理工作成果的质量把控能力。质量问题能及时发现、及时管控，确保第三方机构完成的工作成果质量真正可控。
二是严控第三方机构人员执业资格管理。依托行业协会等建立执业资格认证体系的方式，促进第三方机构提高从业者素质和能力。同时，将执业资格认证管理与继续教育相结合，引导第三方机构逐步完善从业人员培养体系，为从业人员提供更好的职业规划，以吸引高端人才的加入。
三是借助政府以及行业协会的力量，吸收来自高等院校、科研机构、企业等熟悉相关领域政策或实操经验丰富的专家队伍，建立健全专家库、监督指导库，进一步强化专家效能，充分发挥专家智囊作用，加强专家对于第三方机构参与预算绩效管理全过程指导和关键环节质量成果的审核。
（四）改进数据获取方式和评价方法，促进绩效信息积累、共享和应用
当前，我国推进预算管理一体化系统建设已取得初步成效，打通绩效管理、预算管理和项目管理的数据通道已具备基础，初步实现参与全主体覆盖、流程全智能监控、数据全在线管理。
上海市之前预算绩效信息化取得的进展中，也积累了丰富的绩效信息，除已建立覆盖市区镇三级的预算绩效管理系统外，还将第三方机构纳入平台管理。对第三方机构而言，平台一方面实现了预算绩效管理各环节在线操作，有利于工作效率的提升；
另一方面，借助平台这一通道，也有助于数据的后续共享和应用。■
注释：
①第三方机构主体类型主要有专业咨询机构、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、科研院所、高等院校等诸多类型。
②财政部主要有《财政支出绩效评价管理暂行办法》《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》《预算绩效评价共性指标体系框架》《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》；
上海市主要有《上海市财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理暂行办法》《上海市第三方机构财政支出绩效评价工作质量评估办法（试行）》。
