论比例原则在公安行政执法过程中的适用

王圆圆

随着国家法治进程的不断加快，人民群众的法治意识不断崛起，法律素养不断提高，给公安行政执法过程的合法性与合理性、道德与法治之间的关系带来了全新挑战。公安机关兼具行政与司法属性，更容易因滥用权力而引发各类社会问题。在法治理念不断深入的背景下，公安行政执法面临社会转型所带来的法理、现实等多重困境，比例原则作为中国行政法中的一项基本原则，不仅契合中国社会主义法治建设对实质正义的要求，而且也符合建设和谐社会的内在要求，更是合理分配公共利益与个人利益的保证。当前公安行政执法过程中因自由裁量权过大而难以将公民利益与行政执法有效均衡，不仅造成社会群体事件频发以及人民群众对公安行政执法信任度降低的问题，而且导致相关法律的权威受到质疑。鉴于此，需要研究比例原则在公安行政执法过程中的适用，以发挥比例原则的规范功能，促进公安行政执法争议的实质化解。

（一）比例原则的内涵

比例原则最早出现于19 世纪的德国警察法学，其核心观点在于公安权力的行使非必要不得限制人的基本权利。在现代社会，比例原则通常是指具有行政执法权限的主体在实施行政行为过程中所运用的手段同执法目的之间应具有合理的比例关系，以防止对相对人相关权益造成影响。[1]比例原则包含适当性原则、必要性原则以及法益均衡三项子原则。

适当性原则是指行政主体在实施行政行为时，所选择的手段需能达到执法目的，且需符合法律规范要求。要想判断行政行为是否符合适当性原则，一方面便需要判断该行政行为的目的是否符合宪法及法律的规定；
另一方面则需判断行政行为的目的是否明确且具体，如果行政目的过于抽象，则行政主体不可避免会受到主观意志的影响，可能会导致行政手段过于主观化。必要性原则即最小侵害原则，指行政主体在通过行政手段实现相应目的时，应尽可能选择对私人权益或社会公共利益损害最小、影响最轻微的行政手段。必要性原则作为比例原则中的核心原则，其认定过程也存在两方面问题：一方面，需要考虑行政手段与行政目的是否具有适当性的问题，不能脱离行政目的而一味追求侵害最小的手段；
另一方面，在对行政手段按照最小侵害原则加以取舍时，需要明确哪种侵害属于最小侵害，即最小侵害的界定问题。由于在实践执法领域中案件情况的差异，最小侵害没有准确的定义，需要根据个案情况进行具体分析。一般而言，指导性行政行为对公民的影响小于强制性行政行为，所以当两种手段均能实现行政目的时，应当选择指导性行政行为。[2]法益均衡原则即狭义比例原则，是指行政主体在实施行政行为时应具有成本意识，所产生的不利益应小于所追求行政目标能带来的利益。法益均衡原则相当于天平，一端代表行政行为能带来的利益增量，另一端则代表行政行为对行政相对人与社会的利益损耗，若两者不均衡，则不符合法益均衡原则。[3]

（二）公安行政执法的内涵

公安机关作为中国人民民主专政的重要工具，其不仅担负着维护国家治安秩序、政治安全、社会稳定等日常管理工作，而且负有处置各类突发事件、打击刑事案件以及参与抢险救灾义务，其社会管理职能呈现复杂性、专业性、多样性。公安机关在行政执法时，首先，将以暴力为核心的强制力作为执法保障，其在执法过程中可以使用警械、武器、羁押等工具及手段。其次，其可以实施包括行政拘留、驱逐出境、强制扣留等人身自由罚的强制措施。再次，其兼具行政管理权以及刑事司法权，可以采取逮捕、拘传、拘留等刑事强制措施。最后，公安机关的行政执法权具有服务性以及法律规定的特定职能。[4]就目前来看，公安行政执法主要是指公安机关在法定职权以及程序范围内，通过采取具体行政行为来对行政相对人的权利和义务产生影响的过程。依据法律规定内容的不同来划分，公安行政执法实体法层面的法律依据主要包括《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国人民警察法》等，程序法层面包括《中华人民共和国行政处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等。

（一）公安行政执法存在权力滥用问题

公安机关承担着重要的社会治理责任，不仅要维护国家政治安全、社会治安秩序等工作，还肩负处置各类突发事件、打击刑事犯罪以及参与抢险救灾义务，其社会管理职能呈现复杂性、专业性、多样性。鉴于其社会日常活动具有丰富性以及个别性，法律层面来讲难以全面概述所有事项。为保证国家政治安全以及社会秩序的有序运行，法律便在一定程度上赋予公安执法人员一定的空间，允许其在一定范围内自由裁量，即公安行政执法机关拥有一定的自由裁量权。但在具体执法实践中，因个人主观意志的差异，公安行政执法在拥有自由裁量权的同时，易产生权力滥用问题。例如，执法者在执法时基于行政相对人与自己具有某种联系而提供相应的便利或进行报复。在2018 年春节某县交警大队例行夜检时，执法者在道路口发现有人涉嫌酒驾，后经查明该人为某局长亲属，对其原地放行而未做出任何处理措施；
同样在当天，若发现普通人酒驾，则采取严格措施，依法依规进行拘留处理。同一天发生的两个相同性质但处理结果不同的案件就体现了公安行政执法的权力滥用问题。此外，公安机关在对违法行为进行治安管理处罚时也存在未考虑违法行为相关因素而随意滥用权力的问题。例如，在查摩托车无牌无证驾驶问题时，存在摩托车车主躲避查处情况，交警便会开车去追赶，最终导致交通事故的发生。交警开车追赶摩托车的行为在执法手段与执法目的上存在出入，也属于权力滥用行为。[5]上述滥用权力的行为不仅严重影响了公安作为国家权力机关的公信力，而且制约了行政执法效率的提升。

（二）公安行政执法存在功利性问题

公安行政执法过程中存在功利性问题，导致行政执法出现信任危机。功利性体现了部分执法者的浮燥性，是对比例原则的违背。例如，部分公安机关在治理“黑车”时，为了尽快实现对“黑车”市场的打击，采取钓鱼执法手段，故意引诱行政相对人进行“黑车”运营。公安机关打击治理“黑车”的目的在于保证交通运输环境的良性运作，但通过钓鱼执法手段来实现治理“黑车”目的，不仅导致公安在行政执法过程中过于追逐利益，使得没收罚款成为部门创收的工具，而且该种手段也使得行政相对人处于被钓鱼的恐惧中，进而影响人们对公安队伍的信任度。[6]公安所具有的行政执法权作为法律赋予其执行国家意志、履行国家职能、管理社会公共事务的一种强制力量，应具有一定的谦抑性。如果执法者的执法目的与经济利益挂钩，基于人的逐利属性，其很可能会运用手中的权力来获取相应利益，违背公权机关为人民服务的根本宗旨，也违背法律赋予公权机关行政执法权的初衷。

（三）公安行政执法存在尺度不一问题

法律赋予公安一定范围内自由裁量权，除了使其能更好应对日常管理、提升行政管理效能之外，还要求其对事实、性质、结果、影响等相类似的事件所做出的处理基本相同，使行政相对人能正确评估自身行为所引发的法律后果，进而建立起对相关法律以及公安执法机关的信任。[7]然而在实践执法过程中，有时却存在对相同行为执法尺度不一的问题。例如，在某地区曾发生一起治安案件，王某与刘某是一栋楼的上下楼邻居，某日王某与朋友在家里举办聚会时因声音过大对刘某休息产生影响，刘某便将王某家电闸拉断，王某得知后去找刘某理论，遂两人发生肢体冲突，刘某的妻子被王某打成轻伤，报警后，公安机关对刘某作出行政拘留10天的决定，而对王某作出罚款100元的决定，理由为事情争端由刘某首先拉电闸引起。在公安机关作出行政处罚后，刘某不服处罚结果，便向人民法院提起诉讼，后人民法院作出变更处罚结果的判决。上述案例也显示出公安在执法过程中存在尺度不一的问题，造成结果显失公平，容易引发人们对公安行政执法机关的信任危机。

在依法治国理念下，公安机关通过行使行政执法权不仅维护了国家的长治久安，而且保证了民众的人身安全。但同时也应认识到，行政执法权在对公民权益加以维护的同时，也可能带来一定的损害，如果放任其无限扩大，可能会对社会秩序产生影响。而将比例原则运用于公安行政执法过程中，不仅能有效提升公安行政执法效能，而且能预防行政执法权的扩张，还能强化司法权对公安行政执法权的监督。

（一）能提升公安行政执法的效能

公安行政执法效能的提升对于增强其执行力与公信力具有重要作用。针对当前公安行政执法过程中存在的权力滥用、功利性以及尺度不一的问题，将比例原则运用其中，能有效实现对公安行政执法的规范。尤其是社会领域各类违法行为具有多样性，在公安警力资源有效的条件下，为保证快速处理违法行为，赋予其自由裁量权能调动执法主体的主观能动性，有效提升对各类违法事件的应对能力。但自由裁量权的行使应具有一定的限度，否则同样会给公民权益造成侵害。引入比例原则，将适当性、必要性以及法益均衡三项子原则作为指导理念贯彻在公安行政执法过程中，能有效预防对自由裁量权的滥用，使执法主体将静态的法条动态应用于执法活动中，在处理个案过程时选择恰当的行为手段，以保证行政执法实质正义，切实提升公安行政执法效能。

（二）能预防公安行政执法权的扩张

在现代社会中，行使行政权力的目的在于为民众提供便利与服务，政府的权力来源于公民权利的让渡，所以其天然具有有限性。比例原则作为行政法领域的基本原则，其适当性、必要性以及法益均衡三项子原则中蕴含着公平、正义以及均衡的理论内涵，能有效解决公权力与私权益之间的对抗关系，能最大程度促进行政机关依法行政以及实现法治政府、法治社会目标。公安行政执法权作为行政权的重要组成，基于其职权范围涵盖领域广泛性，法律难以完全概括所有事项，基于自身所拥有的自由裁量权，容易出现职权滥用问题。例如刘女士因不满业主大会不作为，在微信群中吐槽社区书记为“草包支书”，后该女士被行政拘留3 天。该案件中所作出的处罚决定明显属于滥用职权范围，也不符合比例原则的要求。在今后出现类似案件时，行政执法者在采取行政措施时可以将比例原则运用于其中，以有效防止权力的滥用与扩张。[8]

（三）能强化司法权对公安行政执法权的监督

将比例原则运用于公安行政执法过程中，能强化司法权对公安行政执法权的监督。司法权与行政权作为相互独立且相互制约的权力，当相关公安行政执法案件进入司法领域时，司法机关作为独立的审判机关，应在尊重事实、尊重法律的基础上作出公正判决，不受其他外力干涉。但从中国司法现状来看，司法审判者在审理相关公安行政执法权案件时，由于缺乏详细法律规范的指引，对案件的审理多依赖于法官自身经验以及主观判断，导致作出的判决不完全相同，这可能导致行政相对人对法院判决产生质疑，最终对基层社会治理工作造成影响。[9]因此，将比例原则纳入司法对公安行政执法的审查层面，使判决结果在合理合法的基础上尽量保持稳定性，以保证司法权威，使其更好地实现对公安行政执法权的监督。例如在货车司机诉交通部门强行扣车致货物损失案中，货车司机因未缴纳养路费而被交通部门扣押车辆，但交通部门并未考虑货车内的货物，导致车上的15头生猪因暴晒而死亡，法院在判决时便利用了比例原则，主张交通部门执法成本与所追求的执法目的并不相符，其对相对人造成的损害远超过所保护的社会公共利益，违背了比例原则，所以判决其应对货车的货损予以赔偿，在该案件中也体现出了司法权对公安行政执法的监督。

（一）立法层面：利用比例原则对自由裁量权加以细化

比例原则基于其所体现的控权理念能实现对公安行政执法权的控制，在具体适用时，首先需要利用比例原则对自由裁量权加以细化。在制定公安行政执法律规范时，应将比例原则作为行政立法的基本原则。比例原则下属的三个子原则具有明确的含义且较高的实用程度，公安机关在行政执法过程中能在多种手段、不同处罚幅度中选择最适当的方式，以防止对公民权利的侵害。由于法律具有相对稳定性，为了细化自由裁量原则，同时也为了及时应对不断变化、发展的社会，需要加强立法解释，在立法解释过程中融入比例原则的价值衡量方式，并对法律规范加以细化，根据同一行为的主观状态、情节以及社会危害程度的不同来划分处罚档次，以减少公安机关对行政执法权的滥用。此外，为了进一步规范公安机关的行政自由裁量权，还需要在立法层面明确赋予该自由裁量权的目的以及原则，以避免在执法过程中出现模糊或歧义。即法律赋予公安机关行政执法自由裁量权的目的在于更快速处理社会纠纷，保障公民人身以及财产安全，而非凌驾于人民之上。在立法层面将比例原则的三项子原则加以融入贯通，提高行政立法的科学性，遏制公安对行政自由裁量权的滥用。

（二）执法层面：保证公安行政执法行为的适当、必要以及均衡

在公安行政执法过程中，为了避免自由裁量权的滥用对行政相对人造成侵害，防止出现损害公安机关“执政为民”形象的行为，便需要在执法层面融入比例原则。

首先，保证公安行政执法行为的适当。即公安机关在具体行政执法过程中，当存在几种可供选择的执法方式时，应注意行为方式的适当性，选择最适合的方法，防止“暴力执法”事件的产生。例如，在处理因邻居间纠纷产生的社会案件时，公安机关应尽量使用温和的方式进行劝阻，将教育与处罚相结合来办案，而非使用辣椒水、警棍等暴力方式来达到执法目的。如此不仅忽视了执法的社会效果，激化了双方当事人之间的矛盾，而且容易引起人民群众对公安机关的不满，进而通过司法路径或者上访途径寻求救济，难以实现维护社会治安秩序的执法目的。其次，保证公安行政执法行为的必要性。公安行政执法行为的必要性指的是公安机关在具体行政执法的过程中，应在法律规定范围内尽可能减少对相对人的损害，以避免“杀鸡用牛刀”情况的发生。在中国行政立法层面已经存在以减小对相对人侵害为要求的执法方式必要性要求。例如，《中华人民共和国人民警察使用器械和武器条例》第四条规定，人民警察在使用器械和武器时，应当以制止违法犯罪，尽量减少人员伤亡以及财产损失为原则。[10]必要性原则还意味着在选择行政执法手段时需要按顺序加以选择，即从温和式执法手段与强制式执法手段中选择。通常来看，由于温和执法手段给相对人造成的损害要小于强制式执法手段，一般应先采用温和式执法手段，当难以达到执法目的时，才考虑选择具有强制性的行政执法手段。最后，保证公安行政执法行为法益均衡。均衡原则要求公安机关在做出具体行政执法行为时应考虑多种因素，均衡多重利益，对相对人的损害要小于所追求的社会公共利益，以实现法益相称，避免“杀鸡取卵”现象的产生。例如，公安机关在依法扣押交通违章车辆时，如果该车辆载有货物且货物不易储存，公安机关并未考虑相关情况而强制采取扣押措施，最终造成货物的毁坏，给行政相对人带来严重的财产损失。上述行政执法行为明显存在执法成本与所追求的行政目的不对称的问题，违背了比例原则中的法益相称要求。

（三）司法层面：适行比例原则规制下的公安裁量基准制度

自由裁量基准制度作为规制公安行政执法权合理合法行使、防止权力肆意以及滥用的重要制度，[11]通常是指行政执法主体在法律规定的行政自由裁量权范围内，综合考虑案件实际情况以及当地经济发展水平，将自由裁量权的范围细化为若干档次，每个档次对应相应的裁量标准。在具体执法过程中，应根据违法行为的性质、情节等因素来选择不同的裁量标准，并在该档次范围内的选择处罚种类。在具体制定公安裁量基准制度时，需要具体明确具体标准，而比例原则中所蕴含的三项子原则便可以为公安裁量基准的制定提供依据。此外，还需要结合当地经济发展状况以及社会治安实际状况，进行科学论证并理性分割，确保违法行为事实、情节、主观状态以及社会危险性等与划分的处罚种类以及量罚幅度相当，以保证类似案件处罚幅度的相对平衡，使公安行政执法具有相对稳定性。但同时也须注意的是，由于我国中西部、南北部以及同一省份内不同市之间的经济水平以及社会治安均存在较大差异，所以在制定公安裁量基准制度时，需要根据区域间不同的环境来予以制定，以避免全国统一化现象的出现。

全面依法治国，对公安行政执法工作提出了更高要求。其除了需要符合相应法律规定之外，还需要符合实质正义要求。当前在公安行政执法领域存在的暴力执法、过度执法以及钓鱼执法现象，不仅使人民群众对公安行政执法信任度降低，还导致相关法律的权威受到质疑。而比例原则源于对正义的追求，不仅契合我国社会主义法治建设对实质正义的要求，而且也是建设和谐社会的内在要求，所以在公安行政执法过程中适用比例原则具有必要性及可行性，不仅能有效提升公安行政执法效能，还能预防公安行政执法权的扩张，并有利于强化司法权对公安行政执法权的监督。

注释：

[1]刘权：《比例原则适用的争议与反思》，《比较法研究》2021年第5期。

[2]胡天琦：《论比例原则在行政执法中的适用》，辽宁大学硕士论文，2020年。

[3]李荣珍、王进：《论行政比例原则》，《法治论坛》2007年第3期。

[4]林海：《公安行政执法面临的问题及对策研究》，南京师范大学硕士论文，2016年。

[5]赵鹏启：《治安行政处罚裁量权滥用法律规制研究》，吉林大学硕士论文，2017年。

[6]杨登峰：《合理、诚信抑或比例原则：目的正当性归属之辩》，《中外法学》2021年第4期。

[7]郭斐：《论我国行政自由裁量权的滥用及其控制》，山东大学硕士论文，2016年。

[8]胥大杰：《论以比例原则规范警察权》，中国政法大学硕士论文，2009年。

[9]蒋涛：《比例原则在治安管理处罚中的适用问题研究》，安徽财经大学硕士论文，2020年。

[10]彭杨：《浅谈公安行政执法时如何遵循比例原则》，《北京警察学院学报》2018年第1期。

[11]赵贵龙：《规则创制:以比例原则司法审查标准为视角》，《法律适用》2021年第7期。

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