“双碳”目标下京津冀区域大气污染协同治理分析
时间：2023-02-09 12:30:08 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
路丽（河北金融学院经济贸易学院）
2020年9月，中国明确提出力争2030年实现“碳达峰”和2060年实现“碳中和“的目标。为此党中央、国务院印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，明确指出要全面贯彻生态文明思想，使发展建立在严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。京津冀区域大气污染协同治理是实现“双碳”的必然要求[1]。
京津冀区域大气污染治理模式，经历了从属地治理模式向政府间横向协同治理模式的转变。2013年，北京市正式向PM2.5“宣战”，大气治理聚焦燃煤污染、工业污染、机动车污染、扬尘污染等“大干快上”的工程减排；
2018年开始，北京市大气治理进入“打赢蓝天保卫战”阶段，工程减排进入尾声；
2021年，北京空气质量首次实现全面达标，大气污染治理再次实现突破。河北省于2013年发布了《河北省大气污染防治行动计划实施方案》，此后进行系列攻坚行动，强化大气污染防治治理；
2018年，为实现“保底线、退后十”目标任务，河北省出台了《河北省打赢蓝天保卫战三年行动》；
2021年，河北省全面落实大气污染综合治理“十条措施”，以生态环境高水平保护促进经济高质量发展，全省环境空气质量实现显著改善。天津市为了防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，2013年制定《天津市清新空气行动方案》，出台十项措施力促空气质量改善，确保到2017年空气质量明显好转；
此后出台《天津市大气污染防治条例》，明确重点大气污染总量控制，以实现加强生态建设、保护和改善大气环境的目标；
2021年天津市把握碳排放和大气污染物排放同根同源同过程的客观规律，制定实施深入打好蓝天保卫战年度计划，空气质量改善成效取得历史性突破。
同时，京津冀三地也在积极探索大气污染协同治理。2015年以来京津冀三地在制度建设、信息共享和联防联控联治攻坚行动等方面都取得大气污染协同治理的积极进展。2015年1月，天津市在征求河北省与北京市人大方面意见的基础上，通过《天津市大气污染防治条例》将单列“区域大气污染防治协作”一章。与此同时，《河北省大气污染防治条例》首次设立“重点区域联合防治”专章，开创协同立法先河，也是河北首部与北京市、天津市开展深度协同的地方性法规。2019年北京国际大都市清洁空气行动论坛发布《京津冀区域大气污染协同治理进展、挑战及下一步措施》，指出未来京津冀区域大气污染的协同治理要强化区域联防联控。2022年6月21日，京津冀三地联合签署并审议通过《“十四五”时期京津冀生态环境联建联防联治合作框架协议》和《京津冀生态环境联建联防联治2022年工作要点》，标志三地生态环境联建联防联治常态化机制正式建立。近几年来，生态环境部大力统筹，建立多元主体联动机制，连续多年秋冬季都开展推动京津冀和周边地区联防联控联治攻坚行动，真正做到在大气污染防治中“同呼吸、共命运”。京津冀三地环保部门自2016年起，在出现恶劣天气时，开展联合监测大气环境工作，公开共享大气质量污染指数数据，共商解决方案，完善信息共享平台，确保公众能够参与大气污染协同治理[2]。
（一）协同治理利益补偿机制存在不足
京津冀三地经济发展水平之间的差异，使得三方在协同治理过程中存在主体地位差距和利益非均衡等问题，最终导致对于大气污染治理利益补偿机制未达成一致。北京市在协同治理过程中起主导作用，有利于维护自身在大气污染治理利益方面意愿的表达；
工业比重较高的河北省在京津冀大气污染协同治理中需要付出高额的治理成本和更多隐形发展及民生成本；
天津虽然面临“两高”企业的治理问题，但其经济发展水平远高于河北，且不需要承担河北省面临的较大的工业化发展压力和扶贫压力。由此，京津冀对大气环境的需求意愿和投入能力不尽相同，协同治理的成本和代价存在显著的不均衡[3]。而京津冀协同治理利益补偿机制的缺失，使得大气污染协同治理意愿的持续性和协同过程常态化无法保证，进而三地的协同发展将受到影响。
（二）协同治理法律法规需进一步完善
“双碳”目标提出以来，围绕实现“双碳”目标我国出台的相关法律和政策，主要涉及能源开发利用、清洁生产、碳排放权交易等领域，但因缺乏法律的强制性致使实施过程中存在诸多问题。2021年9月天津市人大审议全国首部以实现“双碳”目标为立法主旨的省级地方性法规《天津市碳达峰碳中和促进条例》，为实现天津市“双碳”目标提供坚强法治保障。但京津冀三地政府还缺乏协同治理的法律，各自分别制定的相关条例仅仅局限于预警重污染天气等应急事件，缺乏对于三方在大气污染协同治理中的权限、方式、途径和奖惩制度等方面的明确规定，还存在各扫门前雪的现实情况，这不仅影响大气污染治理效率，长期来看也不利于京津冀区域“双碳”目标的实现。
（三）协同治理主体参与形式有待多样
京津冀大气污染协同治理机制中，政府作为主体在保障协同治理机制长效运转，在提升治理污染工作效率方面起到了重要作用，但缺少区域内部行业之间应对大气污染治理的横向联合，缺少各责任主体所在省市的企业、民间组织等组成的应对大气污染治理的联合组织。这直接导致公众缺乏更好渠道参与到大气污染治理中，即使公众具有环保意识或者国家层面也认识到公众对于大气污染治理的重要性，但参与渠道不畅、参与方式不明等现实困难都容易抑制公众参与大气污染治理工作的积极性和热情[4]。因此，激发公众参与热情，提升多元主体之间的合作方式，完善地方政府与企业及社会民众之间的沟通机制，实现协同治理主体参与形式有待多样化，还有待进一步探讨。
（四）被动式协同治理结构形态有待完善
京津冀大气污染协同治理结构，主要依赖京津冀及周边地区大气污染防治协作小组实现。2018年将其调整为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，成员从由“六省区七部委”增加到“七大省区八大部委”。但作为治理小组核心成员的京津冀三地，在协同利益上存在着一定非均衡性。在利益协同机制缺位的情况下，三地在中央层面压力式推动下进行了多次协同实践，其治理结构形态是为回应中央层面压力进行的“被动式协同”[5]，并非三地政府主观推动展开，因而京津冀三地难以形成常态化的主动式协同关系，无法保障协同机制运行效果。
（五）京津冀区域间产业结构差异明显
京津冀三地间产业定位与产业分工日益明晰，地区之间产业结构差异明显。普查数据显示，2018年北京市地区生产总值中三次产业比例为0.4%、16.5%和83.1%，产业结构呈现第二、三产业主导的格局。2020年北京市第一、二、三产业增加值分别为111.3亿元、7268.6亿元、32889.6亿元，三次产业构成为0.3%、18.0%和81.7%，二三产业增加值占比合计达到99.7%。北京市的产业定位集中在科技创新、金融文化服务等方面。按照核算数据，2020年天津市第一、二、三产业增加值分别为210.18亿元、4804.08亿元、9069.47亿元，三次产业结构为1.5%、34.1%和64.4%。天津市的产业定位主要是先进制造、金融创新、国际贸易等方面。河北省2020年第一、二、三产业增加值分别为4030.3亿元、16364.2亿元、19996.7亿元，三次产业比例为10.0%、40.5%和49.5%。京津冀区域产业发展趋势来看，地区之间产业结构符合各自功能定位但差异明显。产业结构的差异性使得京津冀三地同步处理经济发展和大气污染治理问题还有一定困难，部分减弱了区域大气污染治理效果。
（一）推进京津冀地区经济社会协同发展，完善大气污染协同治理环境
“双碳”目标的提出，要求推进京津冀区域经济低碳增长。而经济发展阶段、产业结构、技术水平、生活方式等都是影响经济低碳增长的主要因素。在新发展格局下，京津冀应推动产业转型升级，针对京津冀产业链锻长补短，统筹推进京津冀产业链布局。北京应加快产业集群优化发展，加快推进产业绿色转型升级，以绿色技术创新高地和绿色技术创新引领工程推动构建绿色产业链。天津应推进绿色低碳发展，加快绿色制造体系建设，开展重点行业碳排放达峰行动。河北应实施重点行业减污降碳行动，实施重大节能低碳技术改造示范工程，打造一批碳达峰碳中和示范园区。如此，可推进京津冀地区经济社会协同发展，完善大气污染协同治理环境。
（二）深化京津冀政府间统筹协调机制，突出大气污染协同治理特色
京津冀地方政府之间的发展目标不一致、利益相互冲突，若坚持政府治理模式强调以权责为导向的治理机制，即地方政府只对其行政区域内大气污染治理负责，则京津冀政府间统筹协调机制作用受限。因此，可借鉴长三角区域大气污染联防联控强调中央政府主导下以事项为导向的协作机制，突出跨区域地方政府协作治理模式“集中力量办大事”的协作治理优势，深化京津冀政府间统筹协调机制。
（三）完善京津冀区域利益补偿长效机制，提高大气污染协同治理效率
京津冀三地经济发展水平以及产业结构的差异，决定了三地的利益诉求不同，所以应确立责任轻、利益大、经济好的区域承担补偿责任的原则，完善京津冀区域利益补偿长效机制。北京和天津经济发展水平相对于河北省较好，在京津冀大气污染协同治理实践中，应按上述原则对河北省作出合理的利益补偿。从成本分摊、区域生态补偿、利益平衡等方面完善京津冀区域利益补偿长效机制，注重厘清补偿主体责任、确定生态补偿标准、促进补偿来源与形式多元化。
（四）提高社会力量参与协同治理，强化大气污染协同治理整体功能
政府、企业和公众等多元化的主体参与，是强化京津冀区域大气污染协同治理整体功能的保证。应创新以政府层面为主导、企业为主体、公众参与的协同治理机制。政府层面立足顶层设计，制定大气污染协同治理的规划和方案，准确地收集与大气污染有关的信息，并通过多渠道向公众主动公开，倾听公众的建议，不断拓宽参与渠道。建立公众问责机制，鼓励公众对机关、企业、个人进行监督，强化大气污染协同治理整体功能。
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