基于“工具-目标-层级”分析框架的数字经济政策文本研究
时间：2023-01-25 22:20:03 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
杜宇萌，杨中华,2，李心怡，姚诗奥
(1.武汉科技大学 恒大管理学院；
2.湖北省产业政策与管理研究中心，湖北 武汉 430065)
2015年12月，习近平总书记提出我国要推进“数字中国”建设，吹响了我国数字经济发展的号角。同年《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》的颁布使我国数字经济的发展进入推动实施阶段，之后我国数字经济政策的颁布数量逐年增加，政策涵盖范围也在逐年扩大，包括技术创新、城乡建设、农村脱贫、疫情防控、高校教育等。对数字经济政策的分析不仅有利于决策者更深层次地了解中国数字经济的政策体系，更有助于其把握未来政策制定的着重点。
张美萍[1]对20项省级层面的数字经济政策进行内容分析，发现我国在供给面、需求面、环境面政策工具的运用上有失偏颇；
杨巧云等[2]也指出我国数字经济政策文本存在政策工具和目标使用不协调的问题；
岑嵘[3]利用LDA建模，从政策领域、政策目标、政策措施、政策执行4个维度进行政策关键词的抽取，分析了长三角地区与中央在数字经济标准化建设政策的协同性；
蔡冬松等[4]基于PMC指数模型对吉林省数字经济政策进行定性和定量研究；
吴湘玲等[5]基于“政策目标-政策工具”的分析框架，发现我国数字经济政策存在供给型政策工具的驱动作用显著、环境型政策工具的保障强度和需求型政策工具的拉动力度较弱的问题。
可以发现，学者已经从政策工具和政策目标的维度对数字经济政策进行了研究，而政策力度作为评估数字经济政策实施效果的重要依据之一，却是目前数字经济政策文本研究的空白。为弥补这一空白，本文通过构建“工具-目标-层级”三维框架对我国数字经济政策进行量化分析，试图解决以下问题：我国对政策工具的使用、政策目标的实现情况如何？数字经济政策执行力度如何？数字经济政策的短板在哪里？
1.1 数据来源
政策文本的选择对研究结果的准确性至关重要，为了确保政策文本的权威性，本文根据以下3个标准对政策文本进行筛选：(1)2015年颁布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》是数字经济正式推动实施重要标志，所以本文选取2015-2021年的政策文本；
(2)选择“数字经济”“数字融合”“数字产业”“数字基础设施”等作为检索政策文本的关键词；
(3)在中国政府网、人大网、北大法宝数据库、白鹿数据库等网站进行政策文本检索，并通过百度等搜索引擎进行相应的补充，选取带有“意见”“通知”“规划”“通知”“纲要”“建议”等能够体现政府行政效能的国家级文件。最终整理出118份政策文本。
1.2 研究方法
内容分析法是一种系统、客观的定量与描述统计研究方法，其对文本的量化研究具有较高的针对性和可用性[6]，定量分析可以较为直观地反映我国数字经济政策的制定现状。本文根据政策侧重点的不同将118份政策文本进行类目细分，汇总得到780个分析单元，并以“政策编号-章节编号”的形式进行编码。然后构建“工具-目标-层级”的分析框架，将对数字经济政策文本的定性分析转换为定量分析。最后对三维框架的统计结果进行多维度归纳总结，以此揭示我国数字经济政策的特点、不足及发展趋势。
政策制定者对政策工具的使用是实现政策目标不可或缺的一步[7]。政策工具的使用有助于政策目标的最终达成，政策目标的最终实现则依赖于政策工具的支持，两者相辅相成，唯有将两者有机结合才能形成显著的执行效果[8]。政策力度作为评判政策效力的指标，同样是分析我国数字经济政策的重要依据之一，其由于颁发部门层级和发文类别的不同，而呈现出不同的执行强度[9]。基于上述分析，本文通过构建“工具(X)-目标(Y)-层级(Z)”三维框架对数字经济政策进行分析(图1)。
图1 “工具-目标-层级”三维分析框架
2.1 X维：政策工具
国家政府部门为了高效地实现发展目标，通常会使用多样化的政策工具。本文借鉴学者[10-12]的经验，根据政策对数字经济产生作用的不同，从供给面、环境面、需求面3个方面对我国数字经济政策进行文本分析。供给面政策工具是指在数字经济发展中，由政府给予相应的财政和技术支撑，本文将其分为公共服务、人才培养、政府领导、资金投入、技术支撑5个方面；
环境面的政策工具是指政府为数字经济的发展环境提供高质量的保证，本文将其分为税收政策、安全保障、法规管制、目标制定4个方面；
需求面政策工具是国家为鼓励各社会阶层参与数字经济建设而采取的方法，本文将其分为海外交流、政府采购、技术标准、试点示范4个方面(表1)。
表1 政策工具分类
2.2 Y维：政策目标
政策文件是基于某一特定的目标而制定的，政策目标往往因研究对象的不同而具有多样性。本文将我国数字经济发展的政策目标分为4点：(1)推动企业数字化转型。在本文检索到的118份政策文本中，许多都提到要大力培育数字经济新业态，推进企业数字化建设。(2)促进全产业数字融合。目前我国数字化领域范围较广，在促进传统产业数字化发展的同时，我国也非常重视互联网、人工智能、大数据、物联网等新兴产业的发展，并将数字技术灵活运用到新兴领域中去。(3)提升数字治理水平。数字治理是数字经济稳定发展的前提，而数字治理水平是我国数字经济发展环境的重要指标。(4)开拓市场，扩大就业。市场的开拓为我国数字经济提供更广泛的发展平台，而扩大就业不仅可以实现全民数字技能的提高，还能激发全体公众的创新意识。
2.3 Z维：政策层级
政策力度的大小是由国家行政权力结构与政策类型共同决定的。借鉴彭纪生等[9]学者的研究结论，根据政策发文主体级别和政策发文类别，为4个层级赋予“4-3-2-1”的分值，以此反映我国数字经济的政策力度(表2)。
表2 政策层级分类标准
3.1 数字经济政策文本统计分析
对118份数字经济政策文本的发文年度、颁布主体的分析，可以反映我国数字经济政策颁布数量的增幅、数字经济的管理范围和协同合作力度。
(1)发文年度。2015-2021年，我国数字经济政策发文数量虽然有所波动，但总体趋势仍为稳定增长，这足以说明我国对数字经济发展的重视程度也在逐年增加。“十四五”规划提出要加速数字经济转型，表明数字经济的发展不仅是我国经济实现高速发展的重要推动力，而且还将会为我国各行业实现数字化转型提供强有力的技术保障。
图2 我国数字经济政策年度发文数量
(2)发文主体。通过对政策文本的发文主体进行统计发现：发文单位共有16个，其中：国务院办公厅、工业和信息部、发改委是主要的发文主体，它们共出台81份政策文件，占样本总体的68.64%；
在118项数字经济政策文本中，82项为独立发文，36项为国家多部门联合颁布(表3)。
表3 我国数字经济政策发文主体
3.2 政策文本分析单元内容编码
为厘清我国数字经济政策的工具类型、目标类别以及政策力度，本文对118份数字经济政策内容按照“政策编号-章节编号”的方式进行内容编码，编码过程中遵循统一性和独立性的原则，最终得到780个分析单元，数字经济政策分析单元编码如表4所示。
表4 部分政策分析
本文以“工具-目标-层级”三维分析框架作为分类基础，对筛选出的780个分析单元进行分类汇总，为了使数据的呈现更加简洁直观，政策工具使用“A，B，C”进行标注，政策层级使用“1，2，3，4”进行标注(表5)。
4.1 数字经济政策文本的“政策工具”维度分析
利用三维分析框架，将政策工具维度进一步细分，并对政策工具的二级目录进行统计。由表6可知，供给面政策工具的使用次数为469，居于首位，评分占比57.44%，其次是环境面政策工具，共使用188次，评分占比27.12%，而需求面政策工具的使用次数最少，评分占比仅为15.44%。可见我国较为重视供给面的推动作用和环境面的保障作用，而对需求面的拉动作用重视不够。
不仅如此，政策工具的具体实施方法也存在显著差异。对于供给面政策工具的应用，“公共服务”出现次数最多(占比33.48%)，“技术支撑”次之(占18.98%)，而在“政府领导”“人才培养”“资金投入”3个方面的使用次数较少，占比不足20%；
对于环境面政策工具的使用，“法规管制”的使用次数最多，占比44.41%，其次是“目标制定”(32.46%)，而“税收政策”和“安全保障”的使用次数较少；
在需求面政策工具中，“技术标准”占比较多(45.53%)，而“政府采购”“海外交流”“试点示范”3个方面的使用次数较少。
表5 基于三维框架的我国数字经济政策文本量化统计结果
表6 政策工具(X)维度量化统计结果
4.2 数字经济政策的“政策目标”维度分析
基于政策工具的维度，将政策目标引入到三维空间的研究框架中，以此创建“政策工具-政策目标”的二维结构分析表，通过频数和评分统计得到表7。由表7可知，旨在促进全产业数字融合的政策文本分析单元的数量最多(33.33%)，然而其政策力度评分却并非最高(31.50%)，政策力度评分最高的是“提升数字化治理水平”的政策文本(32.18%)，可见“促进全产业数字融合”和“提升数字化治理水平”是我国当前数字经济政策的重点着力点。
以推动“推动企业数字化转型”为目标的政策文本单元，虽然在数量(29.10%)和力度评分(27.86%)方面都稍微弱于前两者，但是差距不大，依然是我国数字经济政策的的重要目标。旨在开拓市场扩大就业的政策文本分析单元的数量最少(7.82%)，政策力度评分占比也不足10%，表明当前的数据经济政策在开拓市场扩大就业方面重视度明显不足。
综合分析发现：我国数字经济政策目标主要集中在数字融合、数字治理、数字转型3个方面，而对市场开拓以及促进就业方面的重视度不够。
表7 政策目标(Y)维度量化统计结果
此外，由表还发现不同的政策目标对于政策工具的使用具有趋同性，不论是从频数还是得分方面来看，供给型政策工具的使用均居于首位，表明我国数字经济的发展主要依靠供给型政策工具的推动力。
4.3 数字经济政策的“政策层级”维度分析
在780个政策文本分析单元中，有325个分析单元出自于意见、通知类政策文本，但得分却最低，仅占20.07%，其次是部委和国务院办公厅出台的纲要、决定等，分别有186和154个分析单元对数字经济的发展提供了政策支持，但国务院办公厅颁布政策的得分要高于前者，相比之下，全国人大和中共中央颁布的法规、纲要、决议类政策文本较少，但得分占比却高达28.41%。
由此可见，通知、意见虽然是我国各部门颁布政策的主要类型，但它不仅具有较低的政策力度，而且执行时间也较短。发展数字经济必然离不开政策的权威指导，但如果政策力度较弱，我国数字经济政策可能就会面临“执行力度弱、实施强度低”的双重威胁，这极大可能会导致各行业在发展数字经济的过程中产生懈怠心理，使我国数字经济无法高效深入到各个领域。
5.1 研究结论
本文通过对数字经济政策文本分析，得出以下结论：
(1)我国对政策工具的使用不平衡。从政策工具维度上来看，目前我国主要依靠供给型政策工具来推动数字经济发展，而且对供给型政策工具的实施方法主要集中在公共服务和技术支撑上，在政府领导、资金投入和人才培养方面的投入尚有欠缺。相比之下，环境型保障作用和需求型拉动作用相对较弱。
(2)我国对政策目标的实现程度不同。从政策目标维度可以看出，促进全产业数字融合的政策较多，且较为重视服务业、制造业、交通运输业等的数字化建设，对文化教育业的数字化建设不够深入。相比之下，开拓市场扩大就业的政策占比最少。
(3)我国数字经济政策可能面临“执行力度弱、实施强度低”的双重威胁。通知、意见作为我国各部门颁布政策的主要类型，虽然在所有政策文本中数量最多，但其不仅具有较低的政策力度，且执行时间也较短。
5.2 政策建议
(1)提高颁布政策的力度，推进各部门间的协同配合。为了提高我国数字经济政策的执行力度，政策制定者应该加大纲要、要点、细则、条例类政策文本的颁发力度。除此之外，在数字经济发展的基础上，我国应建立健全政策协同制定体制，加强各部门之间的合作。
(2)重视政策工具的均衡，拓展数字经济的市场需求。在现有的数字经济政策中，供给面政策工具起着中流砥柱的作用。我国政府在制定数字经济相关政策时，需要进一步完善政策工具使用体系，均衡使用各类政策工具。政府要积极鼓励全社会共同推进数字经济的发展，通过政府采购、试点示范等一系列方法拓展数字经济的市场需求。
(3)全方位普及数字技术，推动落后区域经济发展。我国政府要加强各地区间数字经济合作，提高落后地区的经济水平和数字技术，并通过城乡建设、扶农脱贫、电子商务进农村、数字乡村建设等方式，缩小“数字鸿沟”。
(4)重视公众数字素养的提升，加快文化教育行业数字化转型。近年来，我国较为重视制造行业、服务行业、运输行业等的数字化建设，在一定程度上忽视了文化教育产业的数字化建设。基于此，我国政府要重视公众数字素养的提升，与此同时也要注重数字化人才的培养，协调数字人才的区域流动。
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