国际比较产业关系治理指标体系构建*——基于利益相关者的视角

张瀛浩，张 皓

( 中国人民大学 劳动人事学院，北京 100872 )

全球化时代，产业关系治理的主体正在从单一主体（政府）向多元利益相关者转变。来自企业、国家乃至全球层面的公共规制和私有规制逐渐形成了越来越严密的规则网络：跨国公司无法逃避来自其他国家以及国际层面的约束，诸多发展中国家工厂中的剥削性工作条件促进了全世界范围内对全球层面产业关系治理体系的关注。中国作为“一带一路”倡议的提出者和践行者，在产业升级和向外转移的过程中不可避免地面临着国际产业关系治理的问题。中资企业在“走出去”的过程中必须提高自身的产业关系管理水平，熟悉并遵守其他国家的产业关系治理体系，积极对标国际劳工标准，这对于降低企业海外管理风险，助力持续推进“一带一路”倡议具有重要意义。

本研究旨在构建一个产业关系治理指标体系。这一体系致力于直观反映不同利益相关者在各国产业关系治理体系中的参与方式和参与程度，从而对不同国家和地区的产业关系治理状况进行科学、客观的比较和评估。

国内外学者和机构一直致力于开发科学有效的工具，用以衡量不同主体在产业关系治理中所发挥的作用。但现有成果主要存在两点不足：第一，部分指标体系只关注个别主体，缺乏对参与产业关系治理的各主体的系统性研究；
第二，个别指标体系存在争议和偏见，在应用过程中可能产生误导。本研究首先回顾有关产业关系治理指标体系的现有成果，提炼可供借鉴的方面，并提出本研究所依据的理论基础。

（一） 产业关系治理指标体系

学界和实务界为各国产业关系治理的比较性评估作出了很多努力，开发出了一系列的指标体系和评价标准，以衡量全世界范围内产业关系治理中公共规制和私人规制的水平，但是这些指标体系主要关注不同的治理主体或治理的不同侧面，抑或是仅测量治理的效果而非手段。

尽管其他治理手段在研究和实践中被广泛讨论，但劳动者最常见的权利保障来源仍然是国家所制定的劳动法及其相关法律法规——基于这一传统假设，许多指标体系立足于政府这一主体，尤其关注劳动法律法规在产业关系治理中的作用。比如 经合组织（OECD）制定的就业保护立法指标包括21个基本项目，分为4个主要领域：保护正式工人免受集体解雇，保护正式工人免受个人解雇，临时就业形式的规定，集体解雇的附加具体要求[1]。世界银行所制定的“雇佣工人指数”利用雇佣规则、工作时间规定和解雇规则3个方面衡量国家劳动立法中关于使用定期合同、最低工资、解雇保护、遣散费、工作时间等问题的灵活性[2]，并根据指标得分对各国进行排名。除此之外，世界经济论坛（WEF）制定的劳动力市场指数[3]、国际管理发展研究所（IMD）制定的政府效率指数中的劳动监管部分[4]，以及弗雷泽研究所制定的劳动力市场监管指数[5]，都在一定程度上对劳动力市场法规、政府治理的竞争力和效率进行了综合评估。

有的指标体系尽管超越了政府这一单一主体，但是仍然只关注国家内部的产业关系治理实践，这类指标体系通常在政府之外加入了工会这一主体的有关变量。例如阿姆斯特丹高级劳动研究所（AIAS）建立的ICTWSS数据库关注国家和工会两个主体，提供了包括经合组织和欧盟现有成员国以及有关G20国家在内的55个国家关于工会制度特征、工资设定、国家干预和社会契约等方面的数据信息，该数据库包含11组234个变量[6]。再如经合组织从“限制建立自由工会的权利”“限制罢工权”和“保护工会会员和集体谈判权”3个方面对各个国家的工会权利进行评分[7]。Kucera则建立了37条评估标准，对与结社自由和集体谈判权有关的权利进行了分类[8]。

还有部分指标体系关注跨国层面的单一主体。随着领导企业在全球供应链治理中发挥越来越重要的作用，OECD出台了《企业行为守则：对其内容的扩展审查》报告，根据从经合组织国家收集的233个企业行为守则清单,从其所涉及的范围和守则执行程序两个方面对企业行为守则的内容进行了比较分析[9]。而作为国际工会组织和跨国企业进行产业关系协同治理的重要工具，国际框架协议（International Framework Agreement，简称IFA）也成为相关研究所关注的一个重要治理工具。为了确定IFA的良好实践模式，Hadwiger对54个IFA的内容进行了分析，并尝试应用IFA进行案例研究，以评估它们在供应商、分包商和跨国公司子公司中的适用范围与实施过程[10]18-56。需要说明的是，这类评价体系并不以国家治理体系为分析单位，仅就私有规制的不同工具进行具体分析。

国际 劳工组织（ILO）在参与国际产业关系治理中发挥了重要的作用，同时长期致力于综合性地评价各国的产业关系治理状况。ILO所颁布的“体面劳动指标”关注就业机会、充足的收入和生产性工作、体面的工作时间等11个要素[11]27-206。除此之外，ILO还对各国劳工权利保护的进步程度进行了比较分析，其所基于的数据主要是ILO监督委员会的报告，尤其是政府批准一项公约后的专家委员会的报告[12]。但是这些指标和评估体系并不直接测量ILO或者其他行为主体参与产业关系治理的水平和能力，而是关注一个国家产业关系治理所取得的实际成就。

相较于政府、工会、跨国企业和国际组织，非政府组织（NGO）在产业关系治理中虽然发挥重要作用，但是在指标体系的相关研究中受到的关注较少。首先，可能是由于NGO的异质性很强，即使是同样致力于劳工权利保护的NGO在具体的实践层面也存在巨大的差别；
其次，观测、衡量、评判其工作也存在一定的难度。Beer等人提出了一些有关NGO的治理角色的关键问题，确定了3种模式的非政府组织活动，包括宣传、服务提供和监管[13]。美国科学促进协会（AAAS）和国际劳工权利基金（ILRF）于2004年联合组织编写了《Monitoring Labor Rights: A Resource Manual for NGOs》，致力于为非政府组织提供“最佳实践”指南[14]1。这些研究虽然没有提供完整的测量工具或者进行比较分析，但是为本研究开发有关NGO的相关指标提供了有意义的借鉴。

总体来说，学界和实务界针对全球产业关系治理中各主体所发挥的作用都进行了一定的讨论并取得了可观的成果，其中部分指标业已被许多研究广泛应用。但上述指标体系存在两个问题：一是只关注了部分主体，缺乏全面地评估各国产业关系系统总体治理水平的指标体系。因此，在对各国进行横向比较时，往往无法得到最系统的评估指数和排名。二是一些指标也存在着诸多争议。例如，对于世界银行提出的“雇佣工人指数”，有学者指出其设计和理论基础存在偏见：这一指标认为劳动机构和法规会降低企业效率和竞争力，却不承认劳动法规可以促进社会福祉以及对雇主有一定的潜在好处，而这一概念性偏见可能会发出误导性的政策信号[15]。本研究致力于在相关成果的基础上，应用已有的理论框架，制定出结构相对完整、科学、客观、可用于国际比较的综合性产业关系治理评价指标，以填补现存有关评价体系的不足。

（二）基于利益相关者的理论视角

本研究依托全球生产网络理论和传统的产业关系系统理论，突破了既有理论在研究边界上的局限性，对传统的产业关系系统论进行了全球化的升级，进而提出了一个基于利益相关者的比较产业关系分析框架。

在过去的几十年里，中国的产业关系学者主要关注国内的产业关系制度以及治理情况，在这一领域取得了可观的成果，但国外乃至全球层面的产业关系治理这一领域仍存在很大的空白。20世纪80年代以来，产业关系治理的格局已经在多个方面发生了显著的变化。随着工会和集体谈判等国家正式制度在全球范围内的式微，劳、资、政三方和国家层面的正式制度无法实现对许多产业关系现实问题的有效治理。学者们尝试打破目前的研究边界与分析框架，对已有的理论进行创新，其中具有代表性的包括次国家产业关系系统视角、资本主义多样性理论、工会复兴主义视角，以及全球价值链理论。这些理论研究从不同角度对系统理论进行了升级，使之能够更好地适应现实产业关系的发展与变化，但都仅部分地解决了系统理论在全球化时代所遭遇的挑战，未能全面升级比较产业关系研究的分析框架[16]。

本研究指标体系的构建主要基于利益相关者的比较产业关系分析框架[17]64-72。这一框架不仅关注国内层面的产业关系治理主体，同时也囊括了国际层面的各行动主体。此外，在治理机制运行上，这一理论框架在保留了对传统的正式制度关注的同时，也将新的治理手段和方式纳入分析框架（如图1所示）。基于此理论框架，本研究致力于克服已有指标体系的局限性，构建一个系统性更强、更全面的指标体系。

依据图1中投入和产出两个维度的不同变化范围，笔者构建了一个分类法，并将产业关系治理中不同的利益相关者及其治理手段纳入其中。如表1所示，作为生产网络中的行动者，本国政府、外国政府、本国工会、全球工会（包括活跃在国际层面上的多个工会联合会组织）、领导企业、国际劳工组织和非政府组织等在内的多元利益相关者，通过投入政治权威、经济杠杆和公众动员其中的一项或多项力量，在全球生产网络进行斗争、谈判、合作，最终产出了不同形式的劳动力市场价格和劳动关系治理规则，进而塑造了一个国家的产业关系治理形态。本研究在这一分类体系的基础之上继续构建具体的一级、二级评价指标。

图1 基于利益相关者的产业关系系统模型

表1 投入—产出视角下的利益相关者分类体系

（一）指标体系构建方法

在指标体系构建过程中，本研究主要采用了层次分析法。在指标选取上，首先依托基于利益相关者视角的比较产业关系理论框架[17]64-72，设计了包含本国政府、外国政府、本国工会、全球工会、国际劳工组织、领导企业和非政府组织7个主体在内的一级指标。针对每一个主体的治理水平和程度，研究寻找合适的工具变量来进行测量。为了力求客观，研究将每个主体对产业关系治理的影响因素具体化，用不同的指标代表产业关系治理的不同构成因素。在借鉴国际劳工组织、欧盟等组织制定的有关评价指标和衡量标准的基础上，兼顾数据的可获得性，同时综合各方专家的意见和建议，分别设立了19个二级指标和70个三级指标。

在对各指标进行权重赋予时，研究首先构造了一个判断矩阵，对隶属于同一个上层指标的元素进行重要程度的两两比较。在比较过程中，研究征求了所属项目组9名国际比较产业关系领域权威专家的意见，按照重要程度的不同采取1—9的标度法进行打分，以平均值作为指标在矩阵中的数值。然后通过规划求解对各层指标先进行层次单排序计算及检验，在此基础上，进行层次总排序得出各项指标相对于总指标的权重。将计算出的权重应用于本研究所属课题“‘一带一路’国家劳动与雇佣管制研究”中各子课题的实证研究中，经过反复的验证与调整，确定最终指标体系，如表2所示。

表2 产业关系治理指标体系

续表2 产业关系治理指标体系

续表2 产业关系治理指标体系

（二）指标说明

1.本国政府

依据上述原则和方法，本研究确定了评价本国政府参与产业关系治理的2个二级指标和14个三级指标。

根据已有的理论框架，本国政府主要通过两种工具对产业关系进行治理，分别是法律法规和工资标准。劳动法律法规在劳动力市场的运行中起着至关重要的作用。考察一国劳动法规所发挥的实际作用，不仅要关注法律本身的差异，更要关注法律的执行情况。因此本研究从就业机会、充足的收入和生产性工作等11个方面衡量一国劳动力市场法律法规的完善以及严格程度[11]27-206，既考虑了每个国家或地区的法律约束条件，也考虑到了相关法规的具体执行程度。

在工资标准上，政府通过直接或间接参与工资协商，影响本国市场中的劳动力价格。本研究用协调类型、协调程度以及政府在工资谈判中作用3项指标来衡量政府在工资标准方面发挥的协调与干预作用。“协调类型”衡量的是政府在工资谈判中扮演的角色，强调了政府参与工资谈判的方式或机制，包括政府直接制定工资标准、政府主持工资标准谈判、由工会和雇主协会进行谈判等。“协调程度”指的是在工资增长机制或最低工资标准的制定上，政府在与工会、雇主协会的关系中的干预程度。“政府在工资谈判中作用”这一指标则具体考察政府在工资谈判中的参与程度，包括：政府直接干预私营部门的工资协议，对谈判结果设置上限或暂停谈判；
政府直接参与工资谈判；
政府通过税收措施、设定最低工资标准等方式间接影响工资谈判结果。

2.外国政府

在衡量外国政府对本国的产业关系治理所施加的影响方面，本研究设置了3个二级指标，分别是包含劳工条款的协议所占比率、劳工条款或与劳工有关的规定的性质和范围，以及带有劳工条款的贸易协定对工人权利的影响。

外国政府的影响力主要通过双边或多边贸易谈判达成的贸易协定来实现。一直以来，国家之间的贸易被认为是单纯的经济行为，但随着经济活动步伐的加快，工人遭受不公正待遇的情况越来越引起公众的关注。关注劳工权利的学者们通常认为，国家之间的贸易关系应该具备一定的道德基础，从而改善每个参与贸易的国家的人民生活水平，而不应该助长不公正的现象。

在国际和国内压力下，在贸易协定中设置相关的社会和劳工条款成为各国政府解决这一问题的重要举措。1994 年《北美自由贸易协定》首次纳入劳工标准，截至 2019 年，全球范围内已有85个自由贸易协定纳入劳工标准，实现国际贸易与劳工标准挂钩已经成为构建区域劳工规则的一个重要方式[18]。“包含劳工条款的协议所占比率”一定程度上反映一个国家被置于贸易协定框架内的商品以及受劳动条款保护的劳动者的范围；
“劳工条款或与劳工有关的规定的性质和范围”这一指标根据劳工条款或与劳工有关的规定的性质、范围、深度和强度对区域贸易协定进行了分类[19-20]；
在衡量“带有劳工条款的贸易协定对工人权利的影响”时，考虑到国际劳工组织公约作为工人权利的替代品的局限性，本研究使用来自人权数据项目（Cingranelli-Richards，简称CIRI）的数据在更实际的水平上评估带有劳工条款的特惠贸易协定对工人权利的影响[21]。

3.本国工会

本国工会参与产业关系治理主要通过集体谈判的形式实现，而在工会发挥作用的过程中，工会自身的权利对于其发挥作用也有一定的影响。因此在衡量工会这一行动主体时，研究从工会在产业关系治理中的活动和权利以及多层级谈判两个方面设置了“工会权利”和“多层级谈判的集中度和组织方式”2个二级指标，并进一步分解成13个三级指标[6]。

国际社会广泛认可的“劳动三权”是指劳动者应该享有的自由结社权、集体行动权和集体谈判权3项基本权利，是国际劳工组织相关公约中所确定的重要权利。特别是自由结社权，在国际劳工标准中具有核心地位，国际劳工组织于1948年通过的《自由结社和保障组织权利公约》（第87号公约）中第2条对这一权利进行了解释，即凡工人和雇主，均应没有任何区别地有权建立他们自己选择的组织，以及仅依有关组织的章程加入他们自己选择的组织，而无须事前得到批准。集体行动权和集体谈判权就是自由结社权附带的衍生权，工人和雇主建立独立组织的权利是集体谈判和集体行动的基本先决条件[22]。

雇主与工人之间的集体合同是产生劳动权利的重要来源，集体合同中包含了雇主与工会之间的承诺，集体谈判则是达成集体合同的方式。“多层级谈判的集中度和组织方式”一组指标旨在衡量确定核心工资和工作时间标准的谈判层级（即通常意义上的谈判结构的概念），最典型的包括国家和行业级谈判、企业谈判两种。通常情况下，谈判层级越高，集体合同的影响力越大。而在国家和行业谈判之外，如果还能达成较低层级的企业谈判，对行业集体合同进行有效的补充和拓展，那么其所产生的治理和协同效应会更强。这些情况都应被视为治理程度更高。除此之外，企业谈判的独立性、合同标准对法定标准的减损、低层级集体合同的优惠性和行业级集体合同中的工资设定都可能进一步影响既有谈判结构的实际治理能力。其中，“企业谈判的独立性”指的是企业级工资谈判受企业外部工会的约束或控制的程度；
“对法定标准的减损”指的是集体合同偏离法定规范的可能性，在部分情况下，与法律中所规定的标准相比，集体合同设定的标准有可能更加不利于劳动者，这种情况通常是应当在治理体系中被禁止的；
“低层级集体合同的优惠性”指的是与更高层级的集体合同相比，较低层级的集体合同是否只允许设定对劳动者更有利的条款；
“行业级集体合同中的工资设定”指的是行业级集体合同给企业级集体合同留下的谈判空间，不同的规定意味着不同程度的权力下放，包括为企业级集体合同设定最低标准而将实际工资和工作条件的决定权留给企业级集体合同，为企业级集体合同设定最低和最高标准，以及行业级集体合同直接设定最低工资水平和实际工资水平等情形[6]。

4.全球工会

在衡量全球工会在产业关系治理中发挥的作用时，研究共设置了相关的5个二级指标和9个三级指标。

经济全球化所带来的生产碎片化使得全球供应链的重要性日益增加，面对公众对供应商和分包商工作条件的批评，作为领导企业的跨国公司试图通过企业社会责任实践来维护声誉。然而，管理层推动的企业社会责任项目缺乏工人的全面参与，其核心推动力仍然是企业的利润追求，而非发展可持续的劳动关系的动机。在这种情况下，全球工会常常致力于与跨国公司签订全球框架协议，通过将社会责任项目中的“软法”转化为契约上的实际劳动权利来强化治理能力。

20世纪90年代以来，IFA已经逐渐成为全球工会的主要政策工具。这些协议的内容根据所涉及的公司和工会的不同要求、特征以及双方之间劳资关系的传统而有所不同。但它们基本都包括了国际劳工组织核心公约中所规定的“工作中的四项基本原则和权利”，即结社自由和承认集体谈判权、消除一切形式的强迫或强制劳动、有效废除童工、消除就业与职业歧视，同时参考国际劳工组织的其他重要劳工标准和规定。大多数框架协议都规定了有关整个供应链的相关内容，公司通常承诺将协议告知所有子公司、供应商、承包商和分包商。如果发现子公司或关联企业不遵守全球协议，则可以与跨国总部接洽，后者将通过对话寻求解决方案。监督机制也是IFA发挥作用的一个重要举措，大多数框架协议都包括涉及工会参与的后续机制。这些机制包括由管理层和工人代表采取的具体行动，例如在公司范围内传播协议或制定联合培训计划。一些协议规定由本国工会和全球工会联合会联合执行任务，以便对协议的执行情况进行现场监督。协议中的部分还包括全球工会联合会在公司违反协议条款的情况下提起诉讼的机制[10]15-28[23]。

5.国际劳工组织

本研究在衡量国际劳工组织在产业关系治理中发挥的作用时，从公约批准情况和公约实施情况两个方面进行评价，共涉及2个二级指标和3个三级指标。

作为国际层面产业关系治理的一个重要主体，国际劳工组织自1919年成立以来便致力于在全球范围内推行劳动标准，增进各国劳动者的福祉。在非正规就业劳动者数量不断增长的当下，国际劳工标准也尝试将非正规就业形式下的劳动者和特定情形下没有建立劳动关系的劳动者纳入保护范围[24]。国际劳工标准以公约和建议书为主要呈现形式，在国际劳工组织成员国内促进其批准和实施并监督其实施。如上所述，国际劳工组织理事会确定了8项核心公约，涵盖了被认为是工作中的基本原则和权利的主题。此外，国际劳工组织还将另外4项有关劳动监察、三方协商和就业政策的公约指定为治理（优先）公约，鼓励成员国优先批准。批准之后的国际劳工组织公约被转化为国内法，在一国内部获得实际的法律地位，从而产生治理效力。

一国对于公约的批准情况一定程度上可以反映ILO在产业关系治理中的作用，但除了对于公约的批准，保证公约的落实也是需要关注的内容。为了监督成员国在实施国际劳工标准方面的进展，国际劳工组织建立了监督机制。适用公约和建议书专家委员会是由国际劳工组织最高权力机构——国际劳工大会设立的一个独立机构，其成员由国际劳工组织理事会任命。它由法律专家组成，负责审查成员国对ILO公约和建议书的适用情况。《国际劳工组织宪章》第22条规定：“每个会员国均同意向国际劳工局提交年度报告，说明为实施其所加入的公约的规定所采取的措施。这些报告应以管理机构可能要求的形式提出，并应载有理事会要求的细节。”[25]

6.领导企业

本研究设置了3个二级指标和22个三级指标来考察领导企业在产业关系治理方面所发挥的作用。

20世纪90年代中期开始，许多工厂面对全球贸易中的成本压力，为了保持自身的优势和利润率，无限度地降低工人的劳动条件，对工人进行剥削，这种情况在发展中国家尤为严重。而领导企业作为整个供应链中的核心，也成了消费者运动的主要目标。企业行为守则作为领导企业回应社会抗议的方式，致力于维护企业形象，改善与供应商的关系，同时降低企业面对消费者诉讼和政府规制的风险。但在现实情况中，企业行为守则往往难以发挥期望中的作用。例如，一些行为守则在规定劳动条件时，省略了重要的劳工标准，可能提供的保护甚至少于国家法律，不仅无法为工人提供足够的保护，还有可能破坏对已经存在的劳工权利定义的共识。此外，在早期的企业行为守则中，公司试图保持对有关其守则的任何调查或报告的完全控制。例如，Levi Strauss是第一家建立全面的《全球采购与运营守则》的跨国公司，并根据其行为守则对工厂进行了审核。在公共报告中，定期宣布决定与其终止业务的承包商名单，作为对于这些商业伙伴未能遵守其商业行为守则的惩罚[26]。但是，没有任何独立的第三方组织可以验证领导企业这些做法的真实性和有效性。近年来，这一问题随着独立的第三方组织在企业行为守则项目中越来越广泛的参与而得到了缓解。

一国企业被其所嵌入的全球供应链上的行为守则所覆盖的比率，是衡量领导企业在本国产业关系治理实践中影响力的重要指标。另外，相关的企业行为守则可包含诸多内容，其中对于劳动标准的规定也是衡量治理水平的关键内容。与此同时，为了将行为守则付诸实践，企业需要采取一定的行动，这标志着企业对于真实推动这些劳动标准落地实施的总体承诺水平[27]。

7.非政府组织

二战以后，非政府组织已逐渐成为国家、国际和跨国等各级行动的重要参与者，在调解社会冲突、制定商业标准等领域发挥着不可忽视的作用，也越来越多地参与到劳工权利的提倡与监督中。由于非政府组织的异质性很强且其工作成果难以量化，结合已有的研究成果，本研究使用国际知名非政府组织评价机构NGO Advisor根据影响力、创新性和可持续性3个标准对全球范围内的非政府组织进行的排名，以及非政府组织所致力于监管的内容两个方面来衡量其在产业关系治理中发挥的作用，包括2个二级指标和9个三级指标[14]33-114。

二战后至20世纪70年代，产业关系治理实践主要发生在一个国家内部，即政府通过法律法规、劳动力市场机构以及与雇主和工人组织之间的互动来实现有效的产业关系规制。过去的半个世纪见证了全球市场一体化的加快、各国非典型就业劳动者的大量增加和市场化进程中频发的劳资争议等重要变迁，它们深刻影响着产业关系相关法律规制的有效性。面对国家、跨国和国际层面的产业关系治理压力，产业关系治理的格局发生了显著的变化，越来越多的利益相关者直接或间接参与到了各国的治理实践当中，治理手段和模式不断创新。

目前国内对影响产业关系治理指标的研究较少，大多聚焦于单个行为主体或治理因素的影响，缺乏全面系统的研究。本研究构建了一个综合性的产业关系治理指标体系，将产业关系治理的参与主体拓展到了国家、工会和雇主协会之外的多元利益相关者，量化评估包含法律法规、贸易协定条款、企业行为守则、国际劳工组织公约等多种规则在内的公共规制和私有规制手段所产生的实际治理水平和能力。笔者希望所提供的指标体系作为一个测量国家乃至区域产业关系治理水平的重要工具，为研究者提供一个实用的参考，以便在国际和国内层面开展更多实证研究，考察其前因和后果变量，丰富对于国际比较产业关系领域的认知。

本研究也存在一些不足之处。鉴于数据收集、计算以及年度更新的工作量较大，本研究未能实现对于治理指数的计算。另外，也正是出于降低工作量的实际考量，研究在确定二、三级指标的过程中，优先采取现有的、经过验证的指标指数。但由于数据和信息的限制，目前现存的部分指数主要是针对OECD成员国所建立的，欠缺对不同国家，特别是发展中国家的特殊性的考察，期待未来的研究者在这些方面对本指标体系进行改进。

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