绩效考评在重大公共卫生项目中的应用
时间：2023-01-22 20:45:04 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
李进利，李进涛
天门市疾病预防控制中心，湖北 天门 431700
推进公共卫生体系建设现代化是国家贯彻落实新时代卫生与健康工作方针，系统重塑公共卫生体系，完善重大疫情防控体制机制，切实提高公共卫生法制化、规范化、科学化、现代化、信息化水平，全面提升防控和救治能力，有力保障人民健康的重要举措。随着国家对重大公共卫生体系建设工作的重视，中央、省对地方的重大公共卫生项目资金投入逐步加大，投入呈逐年增长态势，各级财政部门在安排公共卫生体系建设所需的基本建设、设备购置、信息化建设等经费也都能根据需要足额安排，地方公共卫生体系建设得以不断完善。但随着公共卫生体系建设不断深入，项目绩效管理问题也日益凸现，项目建设效率低、成本高、重复建设等问题也不断暴露，如何创新项目绩效管理机制，建立以提高项目资金使用效益为核心、以实现绩效管理为目标的绩效考评体系，成为当前重大公共卫生项目建设一项重要而紧迫的工作，具有较强的现实意义和实践价值。
近年来，中央、省和地方财政和业务主管部门越来越重视项目的绩效评价工作，绝大部分项目都要求进行绩效评价，而且要求评价工作贯穿于整个项目的始终。既有项目实施单位的自评，也有上级主管部门亲自组织开展的绩效评价活动，还有上级或者本级委托第三方开展的绩效评价活动，各级在开展项目绩效评价工作上都投入了大量人力、物力和财力。绩效评价工作的要求由过去的检查监督逐步过渡演变为现在以考核相关指标、产生的各项效益完成情况等，但由于各种主客观因素，重大公共卫生项目绩效评价工作本质上还是以形式为主，离真正意义上的绩效评价还有很大距离[1]。总体来看，绩效考评在理念和操作上存在很多“误区”，突出表现在以下几方面的问题。
1.1 绩效考评等同于检查监督
此类问题主要体现在上级对下级的绩效评价上，具体体现在两个方面：①地方项目建设单位在日常的项目管理上，侧重于资金使用的合法性和合规性管理，项目效益评价重视程度不够，往往认为只要上级确认资金使用符合政策和相关资金管理办法的规定，能通过每次的检查，就算完成了任务[2]。②上级项目主管部门组织的项目督导活动也带有明显的检查、审计特征，主要是审核地方项目建设进度快慢、项目资金支出行为上是否符合国家有关规定和相关项目资金管理办法等，对绩效评价内容涉及很少。上下两层绩效考评现状，造成目前项目考评工作还局限于对项目建设情况的检查审计，量化指标很少涉及绩效，对象也仅局限于项目本身，很难达到项目资金投人以结果为导向的效果。但由于上级或财政部门要求项目必须进行绩效评价，项目实施单位如果不对项目进行绩效考评，意味着项目验收不通过、项目资金不拨付，所以无论项目大小、投资多少，项目最后都会有一个绩效评价报告，绩效评价泛滥成灾，形同虚设。
1.2 未构建规范的绩效考评指标体系和机制
绩效评价必须依赖于科学的考评指标和完善的考评机制，否则，很容易流于形式。目前的评价指标设置大多呈平面化和单一性，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一完整的指标体系。同时也没有一套富有活力的考评机制或办法，不能从不同层面、不同项目性质等方面对项目进行综合、立体评价。由于缺乏科学、规范的方法和指标，影响了重大公共卫生项目资金绩效评价结果的公正性和合理性，指标设置缺陷和机制的不健全是重大公共卫生项目资金绩效评价工作发展缓慢的直接原因。
1.3 缺乏有效手段来核实评价指标完成情况
目前，无论是地方项目建设单位的自评，还是上级主管部门委托第三方进行的绩效评价，以及财政部门对项目的绩效评价，都有一个共同的短板，那就是对项目完成指标的真实性、准确性和完整性缺乏手段来考核验证，在实际工作中能便于核实的指标大多是项目财务能指标，比如资金到位率、拨付率，以及项目业务开展能直接反映的治愈率、发现率等。从近年来公共卫生项目绩效评价的要求来看，上级和本级在评价指标设计上较为齐全，考评指标基本能够满足评价工作的要求，但有很多指标却缺乏手段来核实和验证，评价工作无法精细化、准确化，评价定性指标缺乏验证手段，影响了项目整体评价效果[3]。
1.4 绩效考评结果缺乏约束力
由于项目资金绩效考评体系不健全不规范，考评结果的好坏不能与地方政府和卫生主管部门的利益和负责人政绩挂钩，最终项目绩效评价结果只能作为项目建设资料存档，不仅使绩效评价工作流于形式，而且影响了绩效评价工作的权威性，制约绩效评价工作的深人开展。只要项目实施中没有出现违规违纪问题，项目在进度、资金拨付、验收上不出大的纰漏，绩效评价的结果只能作为上级主管部门考核下级工作好坏的参考依据，而不是决定依据[4]。
2.1 找准管理“盲点”，创新绩效考评理念
重大公共卫生项目资金支出随意现象比较普遍，究其原因，主要是项目建设缺乏绩效考评体系，没有一套能够反映项目绩效的评估体系。在绩效管理制度上，一个部门或单位使用项目资金的效益是需要通过一系列客观指标来评估的，而不是由各单位自己说了算。但由于重大公共卫生项目资金范围广，支出效益公益性强的表现特点，长期以来，卫生主管部门无法采取一套相对科学合理的办法，来对项目绩效进行衡量和考评。绩效评价相对简单。而这一“盲点”正是提高项目资金使用效益、保证资金安全运行的关键环节[5]。在项目建设管理机制中融人“绩效考评”管理理念，以项目投资成本最小化、社会效益最大化为考评核心，对政府、财政和项目建设单位的公共支出行为进行内控，从而达到建立以效益为导向的评价机制，不失为将“不能衡量”“不好考评”“无法评价”等绩效考评问题变为有标准衡量、科学考评、多层次评估的有效途径。
2.2 明确绩效终极目标，界定项目绩效责任
目前中央、省对各县市重大公共卫生项目的考评手段主要还是依靠年度专项检查或督导，检查的重点也是主要放在地方项目建设进度的快慢管理制度是否完善配套资金是否到位、有无挪用截留资金现象等指标上，对项目资金的“投入产出比”考评涉及很少，考评既没有终极目标，也没有套完整科学的绩效评价体系，项目建设出现问题，各部门也是互相推诿，责任无法界定。为确保项目产生最大的社会效益，应以考评项目资金社会效益最大化为核心，对项目的效益进行多层次全方位的考评[6]。由此可以明确这样一个理念，即重大公共卫生项目绩效的终极目标就是考评项目或资金在最小成本下是否创造了最大的社会公益性价值，依据所实施项目的性质，考评其成本和创造的效益，同时细化各部门或单位的绩效责任。按照现行政府项目主管部门和财政在项目申报、审批、设计、实施等环节上的地位和职能，政府作为项目投资的决策层，在听取卫生主管部门和疾控中心的建议后，对项目是否可行、能否立项负责，也就是必须负“决策绩效”责任；
财政对资金进行分配和管理，并对资金使用全过程实行监督检查，主要是确保资金在分配、拨付使用等过程中安全运行对“资金运行绩效”负责；
卫生主管部门及项目建设单位负责组织实施项目建设，在保证项目质量符合国家标准的基础上努力控制项目建设成本，对“成本绩效”负责[7]。各自绩效的考评，各级人大委员会可以委托相关中介机构或设立专门的考评机构，利用完善的绩效考评指标体系和机制，对项目的效益进行考评。
2.3 建立科学合理的指标体系和考评机制，为绩效评价体系建设奠定基础
2.3.1 以“决策、运行、成本”为关键词，建立完善的绩效考评指标体系 绩效考评与传统的专项检查和审计不同之处在于，关注的重点不是资金的使用过程，而是最后的结果，不是项目建设的钱怎么花，而是资金创造的社会效益落脚点是最终得到了什么。因此绩效的衡量是提高项目管理水平的基础，而量化指标是绩效衡量的核心。绩效管理的基础是拥有一个完整的绩效管理指标体系，大多包含4个相互关联的指标体系：目标分解指标体系、目标责任指标体系、结果测量指标体系、结果运用指标体系，其核心就是要求绩效考评要立足于多层次、全方位，考评重心放在任务分解、结果评估和结果运用等方面。重大公共卫生项目同样也需要绩效目标的考评、支出的考评、成本的考评和结果运用的考评等[8]。为此，可以设计一套科学合理的指标体系，在兼顾局部利益与整体利益、当前利益与长远利益、直接利益与间接利益的前提下，按照“政府决策、资金运行、成本控制”3个领域分别设立综合的绩效评价指标，细化考评内容，将重大公共卫生项目社会价值最大化落在实处。政府决策绩效评价指标用来衡量项目的立项是否符合国家政策和地方实际需要，钱是否投人在最需要的地方，指标设置围绕决策的效益来设置；
资金运行绩效指标用来衡量财政在分配、拨付资金过程中是否严格按政策规定执行，能否保证资金运行安全有效，指标根据资金安全运行所需的条件和标准来设置；
成本控制绩效指标用来衡量卫生部门以及项目建设单位在实施项目建设过程中项目成本控制的情况，评价其成本绩效水平，指标按照相关行业主管部门的技术标准来设置[9]。同时，在各级人大的监督下，3个领域的考评结果还必须与部门利益和负责人政绩考核挂钩，奖优罚劣，确保考评机制公平、公正、公开，具备竞争激励性。
2.3.2 以综合运用考评结果为核心，建立科学合理的绩效评价机制 考评是手段，结果应用才是目的，只有真正将绩效考评结果加以应用的机制，才是科学合理的绩效考评机制。所以，在完善的绩效考评指标体系上，从综合、立体考评的角度出发，绩效管理长效机制的建立必须以结果应用的程度为标杆。在实际操作中应在3个方面把握：①按资金运行的流向，从立项分配、拨付、使用、验收等多个环节，从上而下，逐层建立以结果应用为中心内容的考评机制。政府决策绩效从资金最终取得的效益指标可以判断自身决策行为是否最优，并且根据财政、卫生、审计等部门的考评结果，适时进行调整，保证自己的决策绩效最大化；
财政针对卫生主管部门考评结果，对成本控制不能达标的部门，应及时停止资金的拨付，要求项目单位重新进行论证，并将考评结果与下年资金申报安排挂钩；
卫生主管部门将结果应用考评工作在系统内形成经常化制度化的格局，通过上级对下级的考评形式，及时发现地方项目建设单位在成本控制中的问题，严控项目资金使用成本，并对效益指标达标的单位建立奖励机制。②要重视审计绩效评价和社会评价的结果[10]。为保证绩效考评结果的公正公平、公开，对财政和卫生部门的资金管理绩效情况，政府可以委托审计机构或中介机构对资金的安全性、效率性进行绩效评价，保证考评的真实、准确，确保资金充分发挥效益；
社会评价则是多途径地提倡社会民众或媒体针对社会普遍关注、群众反映强烈的事件进行举报、采访或揭露，达到使结果必须得到社会认可的目的，深化重大公共卫生项目绩效管理的层次[11]。③绩效考评结果应用要遵循层次清晰、重点突出、真实全面的原则，同时还要注意尽量减少考评工作量，降低考评成本，让机制具备科学合理性，便于实施和操作[12]。
2.4 绩效评价工作引入大数据分析比对
在开展公共卫生体系建设绩效评价时，可根据评价工作的实际情况，运用大数据对部分现场无法核实的指标进行评价，确保绩效评价结果真实、准确、完整。①上级主管们要建立公共卫生大数据中心，依托中心强大的数据来核实验证项目绩效指标完成情况；
②开发建设绩效评价软件平台，在开展绩效评价工作上做好线上与线下深度融合；
③分阶段实施。在实际操作中，上级主管部门、财政部门可先通过委托大数据分析公司等第三方有资质的机构来分析比对，验证指标完成的真实性、准确性、可靠性[13]。然后再逐步建立公共卫生项目建设大数据中心，统一开发软件平台，最后全面铺开推进大数据分析比对工作，最大限度提高绩效评价的整体效果。
按照现行的重大公共卫生项目运行模式和近年重大公共卫生项目管理实际情况来看，实行重大公共卫生项目绩效管理，在实际操作上还存在很多难点。
3.1 绩效考评指标设置存在技术上的“瓶颈”
由于重大公共卫生项目资金投人的领域主要是社会公益性领域，服务的对象主要是广大结核病患者，项目很难产生直接的经济效益，结果的不确定性很高，在考评指标设置上很难做到像企业直接采用成本效益分析来操作[14]。重大公共卫生项目的广泛性和复杂性决定了绩效考评的多样性，重大公共卫生项目更多是需要评估社会效益，从而造成考评指标设置在技术上存在较大难度。但绩效考评指标设计是否合理，又直接关系到绩效考评的有效性，为此，政府或上级卫生部门还是应该想办法，在项目考评指标设置上创新，制定出一套完整的绩效考评指标。应在设计和选择指标时，遵循“相关性、效益性、可比性、重要性”原则，设置和选择最具有代表性、最能反映绩效考评要求的指标，在开展绩效考评工作时，尽可能确保科学、准确、全面、客观。
3.2 绩效考评管理机制和现行重大公共卫生项目资金很难融合
目前县市重大公共卫生项目资金的分配流向主要还是由上而下，项目资金在很大程度上要通过积极向上争取，从而造成许多县市将主要精力放在项目资金申报立项中，无形弱化了对资金绩效的考评和考评结果的运用。而开展绩效考评，其核心就是必须将绩效结果和地方政府或财政利益挂钩，重心放在资金使用结果上，目的是改变地方政府“重投人轻效益”的现象[15]。这就要求现行的各级重大公共卫生项目资金分配体制必须纳人绩效考评内容，把考评结果作为资金分配的重要依据，绩效考评工作才具备开展的先决条件。
3.3 建立统一的绩效考评制度
重大公共卫生项目绩效评价是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，无论是考评工作的组织实施，还是考评结果的具体应用都必须遵循规范的制度。能否成功推行重大公共卫生项目绩效考评，其基础是要求各级政府或卫生主管部门制定好规范的制度。制定和执行统一规范的《重大公共卫生项目绩效评价办法》《重大公共卫生项目资金绩效评价工作程序》《重大公共卫生项目绩效评价指标体系》等一系列制度，明确重大公共卫生项目绩效评价工作规则、程序、组织方式及结果应用，并对相关行为主体的权利和义务进行界定。
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