瓦森纳安排管制清单分析及启示

冯 洁，王 健，郭 明，李 慧，丁 捷

（1.科技部科技评估中心，北京 100081；
2.上海核工程研究设计院有限公司，上海 200233）

2019 年瓦森纳安排（Wassenaar Arrangement,WA）颁布最新修改的管制清单后，成员国随即着手对相关法律和规则进行修订。2021 年3 月美国商务部工业与安全局更新和修订后的《商务部控制清单》（Commerce Control List,CCL）和《出口管理条例》（Export Administration Regulation,EAR）正式生效［1］，2021 年9 月欧盟更新后的《欧盟两用物项出口管制条例》（EU dual use regulation）正式生效［2］，作为美等西方国家修改本国出口管制条例和实体清单等政策文件的重要依据［3］，瓦森纳安排再次进入公众视野，日益受到中国政府、科技界和产业界等多方关注。

本文系统梳理了瓦森纳安排的发展历程、管制清单特征及对中国科技产业造成的影响，以期为中国科技管理部门和相关产业部门，有针对性地主动应对、有效应对，从而消除不利因素、对冲不利影响等，提供有价值的参考。

瓦森纳安排，全称为《关于常规武器和军民两用物品和技术出口管制的瓦森纳安排》（The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies），由美国、日本、英国、德国等33 个国家于1995 年年底确定［4］，并于1996 年7 月在奥地利维也纳最终批准成立，同年召开了成立大会和第一次全体会议［5］。

瓦森纳安排的前身是巴黎统筹委员会（Coordinating Committee for Export to Communist Countries,COCOM，简称“巴统”），即多边出口管制协调委员会［6］，是1949 年冷战初期由美国及北约等国（冰岛除外），为对苏联等社会主义国家进行贸易封锁和出口管制而成立的非官方国际机构，总部设在巴黎［7］。冷战结束后，由于管制对象和世界格局发生变化，原有的贸易管制体系不再合乎时宜［8］，成员国内部出现分歧［9］，巴统的目的和管控手段受到质疑，成为了一个越发有争议的组织［10］。在1993 年11 月海牙举行的高层会议上，巴统成员国代表同意终止巴统并建立一个新的多边安排，暂称为“新论坛”（New Forum），其为巴统和瓦森纳安排的过渡，随后1994 年3 月29～30 日在荷兰瓦森纳地区举行的高层会议上由各国确认后，巴统正式不复存在［11］。

瓦森纳安排目前共有42 个成员国。在33 个发起国中，美国、澳大利亚等17 个巴统成员国及奥地利等6 个巴统合作国全部在列，基本是巴统的延续；
2004—2017 年，又有墨西哥、印度等9 个国家相继加入；
目前还有几个国家在申请审核中。虽速度有所放慢，瓦森纳安排仍处于扩张期，过去几年参与其外联活动的定期合作伙伴已多达46 个［12］。

瓦森纳安排的管理组织架构主要由全体会议（Plenary）、工作组（General Working Group,GWG）、专家组（Expert Group,EG）、和许可证审批及执行官员会议（Licensing &Enforcement Officers Meeting,LEOM）等组成，总部设在维也纳，同时在该处设立秘书处和各国驻维也纳联络处（The Vienna Points of Contact,VPoCs），形成了一套“决策-行政与技术支持-协调沟通”相互衔接的组织模式［13］，如图1 所示。

图1 瓦森纳安排的内设组织

瓦森纳安排的管制清单自1996 年11 月1 日起实施，逐年进行更新，至今共计27 个版本，其中2001 年和2004 年各更新了2 个版本，仅有2020 年因新冠疫情影响未召开相关会议而继续沿用2019 年版本。

管制清单的定期更新审查工作由专家组具体负责，在每年2 月底前接收了各国提交的管制清单修改提案后，专家组会分别组织召开两次正式会议（春季会议、秋季会议）和一次非正式会议（闭会期间讨论会），每次会期两周，半数至全部的成员国代表参会，每次会上分不同技术组，充分讨论各国提交的修改提案，在闭会期间专家们也会开展不间断而密集的内部讨论。最终专家组在12 月前形成管制清单的临时修改决议，列出与修改内容相关的政治事项，并将两者一并提交全体会议来正式讨论。最终在每年12 月的全体会议全部成员国都正式通过后的新版管制清单，秘书处会在次年年初更新管制清单汇编并发布在瓦森纳官网上进行公示。而后各国参考新修订后的管制清单，酌情对本国相关法律法规进行修改，如图2 所示。

图2 瓦森纳清单及成员国政策修改流程（以美国为例）

瓦森纳安排的管制清单，分为两用物项和技术清单（list of dual-use goods and technologies）及军品清单（munitions list）两大类，如表1 所示。通过对历年的瓦森纳安排管制清单分析，发现有如下特征。

表1 瓦森纳安排不同管制清单物项选取标准

4.1 涉及领域广

两用物项和技术清单按照领域方向分为9 类，分别为：特殊材料和相关设备、材料加工、电子产品、计算机、电信和信息安全、传感器和激光器、导航和航空电子设备、船舶、航空和航天推进设备。每个方向中按产品和技术形态分为5 个子类，分别为：A 系统、装备和配件；
B 试验、检测和制造设备；
C 材料；
D 软件；
E 技术。两用物项和技术清单按照敏感级别分为普通两用物项清单（dual use）、敏感清单（sensitive list，SL）、极度敏感清单（very sensitive list，VSL）三类，普通两用物项清单涉及1 000 多个条目，敏感清单涉及170 多个条目，极度敏感清单涉及80 多个条目。

军品清单涉及22 个类别近300 个条目，涵盖所有类型的常规武器（主战坦克、装甲车、大口径火炮、军用飞机/军用无人机、武装直升机、战舰、导弹及导弹系统、小型武器和轻武器）以及弹药、零部件、相关生产设备、技术和软件，大部分来自联合国常规武器登记册。

4.2 分层级管制

就管制程度而言，军品清单管制程度最高，然后两用物项和技术清单按敏感程度依次降低，不同敏感度级别的管制清单物项有不同的选取标准，成员国进行分类操作处理。如各成员国在进行特定信息交换上，敏感度级别越高的清单物项受管制的程度越高，特定交换信息时要求交换的内容越多，在交换频率和时间限定上要求越严格，如普通两用物项和技术清单每年交换两次，敏感清单和极度敏感清单则需要30 天内交换［13］。

4.3 强时效性和针对性

瓦森纳安排注重与最新技术、市场趋势、国际安全形势保持同步，不断追踪国际技术变革步伐，跟踪最新的领域以及技术转移扩散途径，其管制清单基本做到了逐年更新。

在领域方向上，近年来新加入了数字调查取证设备、密码学和入侵软件、通讯拦截、无人机（UAV）干扰、增材制造（3D 打印）、航天器和航天发射平台、高端集成电路基板生产技术、混合机床等诸多新兴技术领域的管制内容，如2019 年两用物项清单中新增的第5.A.4.b 条“数字调查取证工具”、第5.D.1.e条“合法通信监控软件”、第9.A.4.h 条“亚轨道飞行器”，以及军品清单中新增的第21.b.5.条“网络战软件”等。

在技术标准上，不断进行最新的迭代升级，如分析第3.B.1.f 条“光刻设备”使用光学或X 射线方法进行晶圆加工的重复(对晶圆进行的直接工序)或步进扫描(扫描仪)对准和曝光设备的“光源波长”特征，可以看出，随着时间推移和技术发展，管制内容显示出对“光源波长”的要求不断变化，如表2 所示，从最初的小于400 nm 不断变更缩小至小于350 nm、小于245 nm 和最新的小于193 nm，时刻保持在技术革新的最前沿。

表2 瓦森纳安排清单中对光刻设备的管制情况

为扩大瓦森纳安排的影响力，迅速响应全球政治、经济和科技形势的发展变化，瓦森纳安排通过定期召开会议、信息交流等方式来保障管制清单的顺利执行。

5.1 定期召开会议

定期召开会议是瓦森纳安排基本工作模式，会议包含全体会议、工作组会议、专家组会议、许可证审批及执行官员会议、外联会、全体会议闭会期间信息交流会及其他会议等，确保了瓦森纳安排能够实现有效运转，如表3 所示。

从时间上看，各类会议主要内容和时间相互衔接，形成了以年为周期的循环迭代。3～5 月，工作组、专家组分别召开春季会议，按职责进行文件、清单的研究起草等；
6 月，专家组进行技术讨论，同期举行许可证审批及执行官员会议、技术简报会议，提供各国经验与意见建议，促进信息交流等；
9～10 月，工作组、专家组分别召开秋季会议，为全体会议最终决策做好支撑准备；
12 月，召开全体会议听取年度简报并审议做出清单修改等重大决策，会后召开简报会议进行管制清单等相关问题的解说；
此外，全年还时刻举办其他各种交流会。

表3 瓦森纳安排主要会议情况

5.2 定期信息交流

信息交换是瓦森纳安排发挥作用时最主要的途径，信息交换包含一般信息交换和特定信息交换［14］，此外各成员国也通过瓦森纳专用安全网络（WAIS）进行全天候不间断的信息交换，促进了各国的沟通交流，确保了管制清单的顺利执行。

一般信息交换一年至少3 次，类似集体风险评估，重点涉及可疑的收购/经营活动、出口政策、关注的项目/计划以及恐怖主义等其他事项4 类内容。特定信息包括两用物项和技术的转让/拒绝出口情况、向瓦森纳安排以外国家的武器转让情况、其他事项等3 类内容［15］，如表4 所示。

表4 瓦森纳安排信息交换机制

5.3 其他保障

定期举办和参与外联活动，包括：召开外联会、出席国际会议和活动、与其他非政府组织对接、访问非成员国等，就瓦森纳安排的组织架构、管制清单等内容进行介绍和沟通，不断扩大瓦森纳安排的影响力；
同时瓦森纳安排与其他多国防扩散出口管制机制均建立了全体会议主席级别的联系，保证管制清单内容的协调性。

定期开展评估，每隔四年对整体运作情况开展评估审查工作，重点评估国际市场的供需变化和最新的技术发展情况等内容，提高瓦森纳安排的运作效率和管制清单的有效性。

瓦森纳安排的核心即是通过各成员国制定、更新和执行管制清单，在一定程度上精准遏制武器和军民两用物项及相关技术向非参与国的扩散。瓦森纳安排成员国涵盖了全球主要发达国家等，美国通过为瓦森纳安排提供资金、技术、情报［16］，为美方利益影响管制清单修改方向和内容［17］，并对瓦森纳安排的各成员国的出口、管制行为进行干预和施压［18］，从战略上阻碍发展中国家进步，即便没法直接阻止也可以延缓其科技进步的脚步［19］，瓦森纳安排成为了美西方保持对发展中国家的技术、产业先发优势的重要多边机制之一。

6.1 关键核心技术产品获取难度日益增加

虽然瓦森纳安排不具备强制执行功能［20］，管制清单只供各国参考，但主要成员国间基本达成共识，在美国主导和干涉下，很大程度上限制了中国相关领域关键设备、关键技术、关键材料、关键软件的引进，使得部分最新技术、材料和设备的获取困难，不光“卡脖子”、更是“卡脑子”。中国原始创新能力仍有不足，关键核心技术受制于人的局面尚未完全改善，许多领域的人才引进和交流合作难度也大幅增加，在此形势下，瓦森纳安排客观上增加了攻关成本与难度，阻滞了中国在战略前沿领域和高新技术产业上的升级发展。如，在管制清单中电子产品方面，从芯片生产中必备的半导体基板衬底材料（硅片、锗片、碳化硅片、III-V 族的镓和铟材料以及晶锭、晶棒等）到193 nm 用光刻胶，从光源波长小于193 nm、能够产生“最小可分辨特征尺寸”(MRF)小于等于45 nm 图形的光刻设备，到半导体核心光刻工艺研发至关重要的计算机光刻软件和浮点运算计算技术，瓦森纳安排对于高端芯片生产所涉及的方方面面进行了管制，阻碍了中国相关技术产品的获取。另外2004 年捷克ERA 公司试图向中国出售“维拉-E”（VERA-E）无源雷达时，美方认为VERA-E 被动监视系统（PSS）能够探测美国F-117 夜鹰战斗机和B-2 隐身战略轰炸机等隐身飞机等原因，向捷克施加压力阻止了转让［21］；
2006 年与意大利阿卡泰尔阿莱尼亚航天公司的卫星技术收购也因美国施压而以失败告终［22］。

6.2 部分高新技术产业发展受到遏制

中国工程院制造业产业链安全性评估结果显示，光刻机（集成电路产业）、高端芯片（通信装备产业）、轴承和运行控制系统（轨道交通装备产业）、燃气轮机热部件（电力装备产业）、设计和仿真软件（飞机、汽车等行业）对外依赖程度极高，相关领域科技企业进货渠道单一。美国等国通过更新瓦森纳安排管控清单或对成员国施加压力，从源头上限制核心技术与产品供应，切断产品供应链，致使产业链断裂，进而影响中国包含半导体在内的多个高新技术产业发展，对产业安全造成了极大影响。

同时通过不断更新管制清单内容、调控物项和技术参数等内容，从而达到遏制自主创新、打压高新技术产业。每当通过自力更生、自主创新，攻关掌握相关关键核心技术、培育出相关高新技术企业时，就“及时”放开相关管控，或将技术参数提高至最新一代，而后美国等成员国通过市场竞争方式打压中国相关产业，使国内相关企业难以获得迭代升级、降低成本、占领市场、扩大规模的发展机会。如在管制清单中光刻设备方面，随着中国自主创新能力的不断提升，管制清单也随之不断调整放宽，使用光学或X 射线方法进行晶圆加工的重复（对晶圆进行的直接工序）或步进扫描（扫描仪）对准和曝光设备的“能够产生图形的最小可分辨特征尺寸”，逐步发生从小于等于“0.7 µm”至“0.5 µm”至“0.35µm”至“180 nm”至“95 nm”至“45 nm”的变化，始终管控着相关领域的最新技术。

当今面对百年未有之大变局，党中央明确坚持创新在中国现代化建设全局中的核心地位，确定到2035 年进入创新型国家前列的目标。习近平总书记深刻指出，关键核心技术是买不来、要不来、讨不来的，必须从科技、出口管制等多方面共同发力，破解和消除瓦森纳安排的不利影响。

7.1 加强科技自立自强

（1）加强跟踪监测和风险研判。瓦森纳安排管制清单具有明确的战略性和强时效性的特点，归入其中受管制的技术产品均为多方经多轮商讨后达成的共识，是相关领域内世界前沿性技术和产业关键核心技术产品的集合，同时每轮瓦森纳安排管制清单的修改都会引发新一轮的各成员国相关法规的修订。因此中国应高度重视，明确科技主管部门、有关部门和智库机构职责任务，密切监测跟踪国际科技前沿发展动向态势、瓦森纳安排清单修改动向以及其对于全球两用物项出口规定的变化，梳理相关管制物项出口、中间服务、技术援助、过境等方面的合规风险，同时研判清单变更对中国安全、产业发展和竞争力的潜在影响，建立风险评级和预警制度机制，做好对重点行业领域、重点企业的安全防护。

（2）加快关键核心技术攻关。现阶段我国关键技术对外依存度超过50%，而美、日等国仅为5%［23］，许多关键核心技术突破的关键是技术背后的核心问题，而核心问题的解决依赖于基础研究，2021 年我国基础研究投入占研发投入的5%左右，远低于主要创新国家［24］，而美国该指标为12%［25］。因此更应加强自主创新，针对重点领域产业链、供应链上的关键薄弱环节，加大面向产业需求的基础性研究投入，将管理清单各项内容作为我国科技研发的导向，以体系化、集群化的方式进行前瞻性、战略性的项目部署，在中央和地方面向2035 年的科技项目计划中予以系统分解部署、优先支持安排，提高我国关键核心技术自给率。

（3）构建市场经济条件下新型举国体制。充分发挥中国特色社会主义能够集中力量办大事的体制优势，积极发挥有为政府、有效市场两方面作用，集中优势资源力量，完善加强投入多元化、资源集约化、力量规模化的“大兵团作战”模式，探索健全“揭榜挂帅”“赛马制”等攻关机制、“军令状”等责任机制、“年薪制”等激励机制、“任务式指挥”“项目经理”“里程碑”等管理考核机制，突出企业创新主体地位，健全支持企业开展创新的市场机制，推动政产学研用金的有机协调协同，实现人才、技术、资金等资源的跨部门、跨区域有序流动。

7.2 坚持开放创新

（1）积极融入全球创新网络。把握全球科技发展态势，做到心中有数的同时，加强对外开放和国际科研合作，积极参与全球科技创新治理，推动建立全球科技创新共同体。保持5G 等前沿领域产业和应用的先发优势和领先地位，在数控机床、航空航天等重点领域加快核心技术突破。增强对国际规则体系的适应性和影响，以高水平开放带动高水平创新，加速培育中国品牌，鼓励中国企业“走出去”，提高国际影响力。充分发挥京津冀、长三角、粤港澳大湾区等3 个国家技术创新中心作用，集聚全球创新力量，建立多样性人才池，吸引全球高层次人才，提高人才国际化水平。

（2）针对不同国家分类施策。瓦森纳安排没有直接的禁运国家名单［26］，其管制清单对于各成员国而言并非强制要求执行，也未制定互不损害政策［27］，内部不同成员国对华立场不同，如成员国中美国对中国的出口管制最为严格，利用域外制裁施压欧盟站队，但两者利益不完全一致，俄罗斯同为成员国但也受美国和欧盟的出口管制限制等，可有针对性地分类开展深化合作。中国是欧盟高技术贸易的第二大出口市场，对于成员国中的欧盟国家，依据不同国家对中国的经济依赖程度，充分利用好国内大市场的优势，在重点领域开展部分合作，如加强与德、法、荷兰等两用技术主要出口国贸易关系，同时继续与俄罗斯保持战略合作，最大程度引进和利用国际资源，实现互利共赢。

（3）持续接触瓦森纳安排。要充分尊重和利用好相关国际规则，统筹国内国际两个大局，前期中国已与瓦森纳安排开展了5 轮对话，应继续保持与瓦森纳安排的接触沟通，发挥中国国际影响力，努力克服国际形势等不利影响，在坚决维护国家利益的同时增进理解与互信，积极观察和谋求加入多边合作机制。

7.3 完善出口管制体系

（1）完善出口管制体系。瓦森纳安排等多边防扩散出口管制机制都建立了完善的出口管制体系，美国、欧盟等国也都建立了自身的出口管制法律，与之相比，中国虽在2020年和2021年分别颁布了《中华人民共和国出口管制法》和《中国的出口管制》白皮书，但出口管制体系仍不完善，下一步应继续清晰界定管制对象，推动出口管制法配套政策文件立法，在充分考虑重大决策、统筹协调、组织实施、监督评估等要素的基础上，完善符合中国优势技术的管控机制，加强出口管制国际协调合作。

（2）建立统一的出口管制清单。瓦森纳安排聚焦管制定位，建立了一套敏捷高效、迭代更新的管制清单更新模式，以管制清单为核心抓手，统一基本框架、编码细分领域、明确具体内容和指标要求等，并结合全球形势态势，坚持以年为周期进行持续迭代更新，不断加强对新兴技术领域和前沿科技的管制。因此应考虑建立一个适合中国国情的统一的出口管制清单，并不断地进行更新迭代，与出口管制法形成配套。

（3）打造先发优势。建立严格的、符合出口管制体系的产业系列标准，涵盖原材料、工艺技术、装备配件等各项内容，以规范、先进的标准倒逼产业升级。推动技术、产品的国产化，提升国产技术、产品的替代能力，增强国产设备、材料的普及率和使用率。对已形成核心技术突破的企业进行重点扶持，加速成果应用和产业化，形成产业规模，提高整体产业能力，突出中国优势领域。努力提升中国企业的国际竞争力和适应性，支持有条件的企业境外上市，同时通过《中华人民共和国反外国制裁法》等法律制度，制定反制裁的阻断性措施和反制性措施，提高谈判筹码。

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