行政事业单位实施预算管理一体化的策略分析
时间：2022-11-11 13:45:04 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
李 婷
（民主与法制社，北京 100086）
预算管理一体化是提升各级预算管控水平的有力举措，其核心为关联规则统一，主要载体为统一的预算管理系统，需行政事业单位嵌入统一的管理系统，以信息系统升级迭代为指向，优化配置行政事业单位的设备资源、人力资源及其他类型的资源，从而满足其预算编制、审核、资金支付以及会计核算等工作需求，还可在自动、标准和高效的状态下完成预算管理任务。预算管理一体化是行政事业单位加强管理改革的突破口之一，有关单位需要抓住薄弱环节，重视管理改革，顺应预算管理形势，强化预算功能作用。然而，有些行政事业单位存在管理要点模糊、规范落实乏力、目标不够明确、技术实力较弱以及人才不足的问题，不利于行政事业单位提升预算管理能力。鉴于此，为有效提高行政事业单位综合管理质量，探讨预算管理一体化实施的策略尤为重要。
1.1 完善预算制度，优化治理体系
预算管理一体化的载体为信息系统，需行政事业单位使用物联网、区块链等技术开展预算管理活动。因此，行政事业单位可有效使用现代技术驱动预算制度建设，实现预算现代化管理目标，继而优化国家治理体系。现阶段，预算制度建设处于改革的深水区。实践证明，行政事业单位若想进一步加强制度建设，须保证制度约束有力、规范透明以及标准科学。各级政府要做到高效衔接，维系制衡关系，使财政资金得以统筹管理。基于此，行政事业单位作为《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》的实施主体及国家预算系统中的一环，需要实施预算管理一体化，立足实际促进预算制度建设与发展，在此基础上优化国家治理体系。
1.2 利于行政事业单位应对发展挑战
在新时代，国家持续对内改革，通过实施改革政策增加财政收入，在此基础上防范重大风险、助推经济高质量发展。尽管国家经济稳步发展，但是不稳定因素依旧存在，财政维持在“紧平衡”的状态。为减轻财政压力，行政事业单位需要实施预算管理一体化，在党的领导下“过好紧日子”，加强资源统筹，注重支出管理，关注项目的综合效益，树立“科学用钱”意识，省下“不该花的钱”，通过一体化预算管理接受外部约束并加强内部控制，保障预算管理全面、规范和高效，从而集中财政力量攻克发展难关，在应对发展挑战的同时履行职责，强化公共服务综合实力。
1.3 夯实财政工作基础
①行政事业单位实施预算管理一体化有利于推动财政工作向着数字化方向发展，建成统一的数字化监管平台。②预算管理一体化可以促进各类财政数据实现在线存储、共享、加工和应用，并且可以加强集成服务，规避信息盲区，提升财政资源共享水平，在财政数据日益增多的基础上提高资源调配质量，使财政业务活动能够高效展开。③预算管理一体化还有利于财政工作精细化。财政业务配套子系统具有融合性，各级财政部门、行政事业单位与财政部门、财政内部之间的信息可共联共通，这可以减少财政工作成本，用技术代替手工，使财政工作更为精准、细致和严谨。④预算管理一体化有利于夯实“阳光型财政”建设基础，财政业务相互关联，每笔资金动态明朗，预算编制、审核、执行、控制和决算能得到在线全过程监管，财政资金在“阳光”下流转，既可维护财经法度，又可提高监管效率。⑤预算管理一体化使财政工作水平得以提升，同时优化了行政事业单位对预算数据的综合处理效果，助其更好地承担预算管理责任，继而凸显行政事业单位实施预算管理一体化的价值。
2.1 管理要点模糊
行政事业单位实施预算管理一体化需要遵循逐步升级改造管理系统的原则，有些单位存在管理要点模糊的问题，不利于聚合力量解决一体化预算管理难题，这不仅影响预算内部控制，还会出现外部约束效果欠佳的现象。只有管理要点明确，才能保障行政事业单位预算管理一体化质量不断提高。
2.2 规范落实乏力
行政事业单位实施预算管理一体化离不开配套规范的指引。然而，当前有些单位存在规范落实乏力的问题，造成该问题的原因有以下几个：一是专职人员对规范实施的目的、方法等方面还不够了解，亟须培训；
二是机制建设低效，导致行政事业单位缺乏推行规范的抓手；
三是管理考核力度较弱，未能鞭策单位落实规范。
2.3 目标不够明确
预算管理一体化需要各级财政部门及预算单位积极参与，其目的是建成互联互通的财政管理网络。因此，在“全国一盘棋”的发展背景下，处于不同预算环节的单位需明确预算目标，为一体化管理奠定基础。但是，部分单位存在未能明确管理目标的问题，影响预算一体化成效，并且其单机操作、网上协同和在线办理的能力有待提升，这不利于财政业务标准统一，也降低了预算管理一体化质量。
3.1 紧抓管理要点
第一，细化预算编制。行政事业单位在年初需确保预算能精确到各个项目，在预算产生、确定预算业务范围和汇编国家预算的过程中横向对比编制方案，依托网络加强“两上两下”，使单位预算信息能汇总于中央，同时中央政策能在单位落实，通过细化和优化编制提高预算管理一体化的协调性与统一性。第二，加强项目库管理。行政事业单位要将预算项目按照预算支出的用途和性质分为人员、运转和特定目标3 类项目，做到先有项目再安排资金。预算项目需从项目库内选取，同时需要明确项目实施的需求、实施期和绩效目标，继而为本单位预算一体化管理提供着力点。第三，全部回收结转两年以上的存量资金。行政事业单位应提高项目执行率，并完善相应的辅助核算科目，将第二年仍未用完的财政资金作为结余资金进行管理，经批复后自动收回。在内部控制、外部约束的条件下实施预算管理一体化，通过抓住管理要点，提高行政事业单位预算一体化管理效率。
3.2 依据规范管理
行政事业单位需要在充分理解预算管理一体化规范的基础上制订周密的计划，夯实一体化管理基础，抓住管理重点，完成一体化预算任务，使预算管理一体化能够实现点、线、面联动，按照国家制定的区域性预算改革要求加大执行力度，进一步做好信息系统建设、升级、运维和管控等工作，确保相关规范的实施能事半功倍。为了达到依据规范高效管理的目的，行政事业单位需推行如下机制：一是项目库管理机制，即对项目进行统一与分类管理。有关单位需结合自身发展规划赋予项目研究谋划的前置性，确保项目的常态化申报和审评更加高效，同时提高项目储备的成熟度，达到财政资金“紧跟项目走”的目的。二是年度安排机制。有关单位需要依托项目全生命周期如实填报支出总额，并以年为单位解构支出及项目活动，且测算需精细、到位，将延续性项目、经常性项目和当年未被安排的项目纳入下一年预算，继而提高预算编制管理的质量。三是动态预算机制。有关单位需要依托网络加强信息实时反馈，将预算项目视为基本单元，预算编制、控制、执行以及考核等管理工作均需深入项目，在一体化系统内自动汇总生成预算数据，进而满足行政事业单位预算一体化管理需求。
3.3 明确管理目标
在“全国一盘棋”的大背景下，各级预算单位均须按照标准、规范和要求加强预算管理一体化，使用数字技术建成预算衔接系统，在夯实财政工作现代化发展基础的过程中明确以下5 个管理目标：第一，实现全国预算一体化管理目标，动态反映行政事业单位预算安排、执行等实际情况，加大支付资金转移追踪力度，关注财政资金分配、拨付和利用现状，提升有关单位资金调配能力及国家财政资金统一调度水平；
第二，实现部门一体化预算管理目标，把行政事业单位合法取得的收入全部并入部门预算，在此基础上实施统一管理制度，使部门资金的综合利用效率得以提高；
第三，实现项目一体化预算管理目标，关注预算项目的生命周期，在项目推进各环节设定预算基本单元，为预算支出一体化管理提供支点，加强预算项目库一体化管理，达到提高项目生命周期预算管理质量的目的；
第四，实现预算一体化全过程管理目标，在线关注各类财政业务，助推绩效管理和预算管理紧密融合，打造管理闭环，消除管理阻力，提升预算一体化管理水平；
第五，实现数据一体化管理目标，在预算信息系统内自动生成、存储以及共享各类财政数据，由专职部门负责解决资金管理和会计核算等方面的问题，加大行政事业单位预算管理的外部约束力度，鞭策有关单位动态反映预算现状并共享预算数据，继而提升预算管理一体化水平。
3.4 提升技术水平
行政事业单位实施预算管理一体化离不开数字技术赋能，需要构建现代信息技术条件下的“制度+技术”管理机制。自推行预算管理一体化规范起，数字化建设就已经成为一体化预算的关键一环。基于此，行政事业单位需积极应用数字技术，一方面统一技术标准，便于信息系统嵌入；
另一方面，加强预算内部控制，通过内部信息化预算水平提升的方式“以点带线”，提高预算一体化管理质量。
3.5 培育优秀人才
在“加快推进预算管理一体化建设”政策的指引下，行政事业单位需组织工作人员学习预算管理一体化规范，使其对规范的内涵、总体思路以及改革目的等方面能做到心中有数，并能在日常工作中严格按照规范和一体化预算管理技术标准行事。同时，行政事业单位要在全员发力的基础上压缩预算管理一体化成熟周期，基于“成熟一个、嵌入一个”的原则，加快融入全国一体化预算管理系统的步伐。此外，有关单位需根据自身预算管理系统发展需求与实况，积极组织专职人员学习信息技术，如数据分析处理技术、区块链技术等。通过培育优秀的人才解决预算内控、外部约束以及全生命周期标准化管控等方面的预算管理难题，继而达到行政事业单位有效实施预算管理一体化的目的。
3.6 其他措施
3.6.1 端正一体化预算管理态度
行政事业单位需在国家总体布局预算管理发展战略的基础上树立一体化预算管理意识，认识到一体化预算管理的迫切性，将嵌入国家统一的预算管理系统视为自身使命与责任，向上级事业单位的行动看齐，进而确保各级事业单位步调统一、思想一致，积极完成试点工作。此外，行政事业单位需要在党的领导下发现预算管理一体化实施的薄弱环节，将具体问题视为进一步驱动一体化预算管理的动力，“吃透”规范、升级技术、更新系统并组建优质预算工作队伍，进而端正一体化预算管理态度，逐步提升预算一体化管理能力。
3.6.2 为行政事业单位实施预算管理一体化提供保障
第一，软硬件保障。行政事业单位需在嵌入国家统一预算系统的过程中不断升级软硬件，并根据技术标准及嵌入要求改进内部预算体系，从而疏通各预算单位数据共享渠道，缩短预算干预周期，及时发现单位的预算问题，依托一体化预算管理防范财政资金风险。第二，顶层设计保障。行政事业单位对外需了解区域性一体化预算系统建设进度，对内需了解自身融入该系统的优势与劣势，在此基础上进行顶层设计，制定周期性预算管理系统发展战略。该战略须与国家预算管理改革战略目标一致，同时解决行政事业单位预算管理现实问题，如预算制度不完善、项目库建设乏力等。第三，组建领导小组，专门负责预算管理一体化发展有关事宜，除需要对行政事业单位预算方法、流程以及标准等方面予以说明之外，还需做好预算解释、考核等工作，进而达到不断提高预算管理一体化有效性的目的。
行政事业单位实施预算管理一体化具有完善预算制度、应对发展挑战、夯实财政工作基础的必要性。基于此，行政事业单位需要做到紧抓管理要点、依据规范管理、明确管理目标、提升技术水平以及培育优秀人才。同时，行政事业单位应端正预算管理态度、提供基础性保障，继而实现单位预算管理一体化目标。
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