法律体系与立法体系【立法后评估:法律体系形成后的一项重要工作】

　　摘 要：中国特色社会主义法律体系基本形成，我国立法迎来从数量型发展向质量型发展的转折，立法后评估成为提高立法质量不可或缺的重要手段。本文以对重庆市地方性法规的评估研究报告为依据，阐述立法后评估的特点、主体、对象、内容、标准等一系列理论和实践问题，并就克服当前立法后评估遇到的制度困境提出了对策建议。
　　关键词：中国特色社会主义法律体系；立法后评估；对策建议
　　中图分类号：DF01
　　文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.01.01
　　到2010年形成中国特色社会主义法律体系什么叫“中国特色社会主义法律体系”？通常的说法，是指自我国改革开放以来，享有立法权和司法解释权的国家机关，坚持在中国共产党的领导下，为保障人民民主专政的国家政权及国家、集体和公民个人的合法权利而制定并修正的宪法、法律、行政法规、司法解释和地方性法规而建立起来的法律体系的总称。我国的法律体系大体由在宪法统领下的宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个部门构成，包括法律、行政法规、地方性法规三个层次。，是1997年党的十五大提出的新时期立法工作总体目标。2010年3月召开的十一届全国人大三次会议上，吴邦国委员长代表全国人大常委会作工作报告时指出，这个目标可以“如期”实现。2010年3月9日下午，吴邦国委员长在人大常委会的工作报告中指出：在2010年的工作目标中，形成中国特色社会主义法律体系是“重中之重”，“确保如期形成”。
　　 据悉，截至2009年9月，我国生效的法律已达229部，现存有效的行政法规682件，地方性法规7000多件《法制日报》2009年09月23日报道：“229件法律682件行政法规7000余件地方性法规，中国特色社会主义法律体系基本形成。”。如此众多的法律构成了法律体系的基本骨架，中国特色社会主义法律体系的“如期形成”是确定无疑的。
　　 中国特色社会主义法律体系的形成，标志着中国的立法进入到一个新高度、新阶段。如何进一步提高立法质量，使这个法律体系更加完善？参考国内外的立法经验，其中有一种方法，叫做“立法质量评估”（Legislation Impact Analysis），亦称“立法效果评估”。在立法前进行评价或评估的，名之为“立法前评估”。与之相应，在立法完成实施一个时期后进行的评估，通常被称为“立法后评估”。在我国，“立法后评估”始于本世纪初。最初用于评估行政机关立法行为，主要用于对国务院及地方政府制定的行政法规、政府规章所进行的经济、社会评估。后来逐渐扩展至地方立法机关。一些省级地方人大常委会在立法工作完成后，也开展对地方性法规的立法质量评估工作。近年来，各级立法机关和学界对立法质量评估工作达成一种共识，更有大力推行之势。2009年和2010年，全国人大常委会法工委两次召开“规范性文件备案审查、立法后评估工作研讨会”，并已悄然启动对有关法律的立法后评估活动。
　　 2006年12月，重庆市社会科学规划办公室批准设立市哲学社会科学基金重点项目《地方人大立法后评估制度研究》课题。
　　该项目申报单位：西南政法大学人大制度与宪政研究中心；项目负责人：俞荣根；批准号：2006-FX02。2006-2009年，课题组先后对重庆市地方性法规的实施和司法适用情况进行多方面、多角度的反复调研，又组织几十名法学专家、律师对重庆市160项地方性法规进行文本质量量化评估，课题顺利结题，并出版《地方立法后评估》一书。
　　 《地方立法后评估研究》一书系俞荣根教授主撰/主编，由中国民主法制出版社2009年9月出版。在中国特色社会主义法律体系形成之后，中国将进入后法律体系立法时期，结合课题研究的体会，探讨一下“立法后评估”的理论和实践问题，对于继续做好“立、改、废”工作，进一步提高后法律体系时期的立法质量不无意义。
　　一、“立法后评估”：提高立法质量的有效手段
　　为了提高法律、规章的严格性和质量，美国、澳大利亚、爱尔兰、新西兰、欧盟都广泛开展法律效果评估[1]。上世纪70年代，德国尝试立法后评估的制度化和程序化，2001年，联邦内政部门正式编写《立法效果评估手册》和相关的专业手册，推广立法效果的评估方法[2]。欧盟从上世纪80年代中期开始探索这一制度，到90年代启动一系列的改善立法质量的计划，立法质量评估制度得到了长足的发展。在美国，因立法质量评估工作的开展，越来越倾向于颁布“短期性”的法律。而在“短期性”法律到期之后，通过再次审议，决定该法律是续是修还是废，以此方式来提高立法质量，使法律能够发挥积极的作用[3]。1980年，被称为美国联邦政府最广泛成就的《灵活规制法》（Regulatory Flexibility Act）获得通过。该法要求联邦各部门要“对大量小企业产生重大的经济影响的”规章进行定期的评估。1992年老布什总统下令联邦部门评估其现存的所有规章，并规定新规章发布前90天的延缓期。1993年，克林顿总统发布第12866号令，规定联邦政府制定“重要”的行政法规，必须进行立法成本效益评估，要求通过对现存规章进行评估以保证规章的及时性、兼容性、有效性，以减少不必要的规制负担[4]。
　　 在国际上，立法质量评估算不上什么新鲜事，它是提高立法质量的通行做法。不过，美、欧各国的立法质量评估，有在立法后进行的，也有在立法前做的。立法前的评估主要是对立法的成本与效益作出评估，如同一个商业项目，事前对投入与产出的比例进行评估。这种立法前评估与我们在制定立法计划时对立法项目进行可行性研究的做法有点相似，只是我们的立法可行性研究大多缺乏量化指标，也不够规范。
　　我国改革开放后，法制建设重点在实施“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的“十六字方针”。立法机关的工作重心是解决无法可依的问题。中国特色社会主义法律体系形成后，立法工作到了一个拐点：从数量型立法转向质量型立法；从粗放型立法转向精细化立法；从“有法比没法好”、强调立法速度转向攻克立法难题、深度构建现代法制。简言之，是进到更加注重科学立法、精细立法、质量立法、民主立法、民生立法的阶段。中国社会正处在转型阶段，法律和法律制度必须适应这一转型而与时更新，立法任务轻松不了。例如，随着社会转型和经济社会快速发展，有些法律规定的滞后性问题日益凸显，已明显不适应社会发展的需要。又如，由于过去的立法存在一些技术性因素，有些法律规定存在前法与后法、上位法与下位法之间相互不尽一致、不够衔接的问题。再如，一些法律受制定时客观条件限制，规定过于原则，操作性不强，难以用国家强制力保证实施。还有曾广为社会诟病的“部门立法”问题，使某些法律的公正性、公平性受到一定影响，这种现象在地方立法中并不少见。因此，已出台的法律需要不断完善，需要适时加以修改和废除。2009年6~8月，全国人大常委会先后表决通过关于废止部分法律的决定和关于修改部分法律的决定，废止了8件法律，对59件法律的141个条文作出修改[5]。与此同时，各省级人大常委会也通过清理，废止和修改了一些地方性法规。
　　如重庆人大网发布的消息，2010年7月23日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过关于废止部分地方性法规和法规性决定的决定和关于修改部分地方性法规的决定，废止7件地方性法规和法规性决定，修改修正达40条。这样的清理、废止和修改、修正将是常态性的，以保证我国法律体系内部不同的法律门类之间、不同法律规范之间、不同层次法律规范之间，逻辑严谨、结构合理、和谐统一。
　　 一部法律的质量究竟如何，最终要看法律的实施效果，看它满足所调整的社会关系的程度和深度，以及守法、执法和司法适用的成本和效率。正如美国社会法学家庞德所说：“法律的生命在于它的适用和生效”[6]。立法质量好不好，归根到底还要看其适用情况，看其是否经受得住实践的考验，达到预期的目的。这些就是“立法后”的验证，换言之，“立法后”的评估更能检验立法的质量。
　　 长期以来，我国立法机关重视法律的制定，但对法规出台后的实效关注得不够，除了作为各级人大常委会监督工作内容的执法检查以外，对法律法规是否达到立法的预期，缺乏其他更多的渠道，从而也难以做到足够的了解。
　　 在中国，地方立法的主体不下上百个广义的地方立法不仅包括31个省级人大及其常委会制定的地方性法规，也包括拥有“半个立法权”的经济特区、较大市制定的经济法规、地方性法规，还包括民族自治区、自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，还包括31个省级政府制定的规章和规范性文件。，地方性法规和规章的数量繁多，占法律总数的90％左右。地方性法规、地方政府规章之间的“打架”现象比较突出。我国是一个单一制国家，保障国家法制的统一十分重要。对地方性法规和地方政府规章进行“立法后评估”，不仅是地方质量立法的有效途径，也是维护国家法制统一的有效措施。
　　 中国传统文化重实践理性精神，强调践行。马克思主义哲学、邓小平理论、“三个代表”、“科学发展观”为指导的社会主义立法工作，提倡和践行“实践是检验真理的标准”。这必然会通向以法律法规的实施效果来反观立法质量的思路和方法上。立法后的立法质量检验，或曰立法后的立法质量评估的哲学基础正是这个“实践标准”，且与传统文化的实践理性精神相契合。这都为“立法后评估”提供了现实的基础和理念的源泉。从这个意义上说，立法后评估也不见得如一些人说的是要刻意与国际去接轨，是向西方和尚去取回的经，应该说，它更属于我们自己的传统。只是因为过去我们法制建设重点与现在有所不同，在当下，在今后，这种必要性已愈来愈明显。
　　二、“立法后评估”的几个理论问题
　　立法后评估尚处于试水阶段，关于评估的理论研究也还处于起步阶段，从评估概念、内容、程序、方式，到评估主体、对象、方法，多是各有理解，迄无定评。主要的困难和障碍集中在两个层面，一是理论研究不足，二是制度供给缺失。这里选取几个有关立法后评估的理论性问题加以讨论。
　　（一） 关于立法后评估的特点
　　 各地立法后评估工作中总结出来的关于立法后评估的特点很多，大致包括：客观性、公开性、民主性、评估主体的多元性、评估内容的多样性、评估标准的复合性、评估方法的科学性、评估程序的规范性、评估效力的确定性等。
　　 立法后评估既然是一种评估工作，那么，必然有着与其他评估工作一样的共同性。也就是说，与时下进行的工程质量评估、教学质量评估、扶贫工作评估、科研质量评估等有着相通、相似的程序、方法。上述特点归纳尽管比较准确，亦较全面，但其所关注的角度，似乎正是立法后评估作为评估工作的共性的一面，而忽视了其评估对象是法律这一最为重要的特殊性一面。
　　 问题在于，其一，立法是国家权力机关的活动，这种权力是至高的，不允许任何个人、团体和组织挑战；其二，立法后评估的评估对象是现行有效的法律法规，它们正在以国家强制的背景和手段实施着。这两点足以说明，立法后评估不同于其他任何评估。因此，我们还应当着力关注立法后评估与其他评估的相异性特点。
　　 首先，从一切评估工作的共同性上讲，它的第一原则应当是客观真实。离开客观真实的评估只是作秀，只会劳民伤财，甚至严重伤害社会的法律信仰，有害无益。为了保证评估客观真实性，就紧接着派生出下列原则：评估主体应当中立公正、评估过程必须公开透明、评估方法应该民主参与，评诂标准应当科学合理并规范统一等等。
　　 其次，从立法后评估的特殊性上讲，立法后评估其所进行的评估，客观上会涉及到对立法主体，即某国家权力机关立法工作的评价，并形成事实上的监督，而其评估的法律法规又是正在实施的。这些都会在一定程度上关涉到立法机关和法律法规的权威，及其社会公信度。立法后评估虽不是立法，但却是为立法服务的，是立法活动的某种延续[7]。其行为主要的目的是为修改、修正乃至重新制定或废除提供切实的参考意见。正是从这样一个角度上说，它甚至可视之为立法的一部分，立法的自然延伸。因而，立法后评估同其他评估又有所不同。立法后评估的主体既要中立，又应有相当的社会信誉和权威，并拥有一定的社会资源。质言之，有个“评估权”的问题，即评估主体对某国家权力机关制定的现行有效的法律法规进行评估的权力是从哪里获得的？谁授予的？与此相应，立法后评估的方法上也会有所不同。例如，其评估的标准、主体、对象、程序等应当公开透明，便于社会监督，但评估结果的细节不见得要立即公开。这是因为立法后评估的对象都是现行法律、法规和规章，在它们修废之前仍应保证其效力。
　　 据上分析，我们把立法后评估的原则概括以下几个：
　　 （1）客观性。客观真实是立法后评估的首要原则、上帝原则。该原则要求在评估过程中应当实事求是，以真实的信息作为评估依据，克服主观臆断，克服部门利益、地方利益倾向[8]。
　　 （2）中立性。主要是对评估主体的要求。评估主体易受自身利益的左右，而具有一定局限性和主观性。因此，后评估主体制度的设计，必须贯彻中立性原则，努力消除各种先入为主或者主观偏见。后评估主体构成必须体现出全面性和代表性，既有立法机关、执法机关，也有社会公众；既有行业组织和社会团体，也有专家学者等民间力量来主导评估工作。必要时甚至可以与专业调查机构合作；而且选择机构时应当尽量选择权威、中立的机构作为后评估组织机关，防止后评估流于形式[9]。
　　 （3）公开性。指要及时公开评估信息，包括评估主体是谁、评估对象有哪些、评估标准是什么、评估程序怎么样、采取哪些评估方法，以及联系的信箱、邮箱、电话等等。诚然，鉴于现行法律法规稳定性、效力性保障，某些评价细节的公布可以有延时性和范围上的考量。
　　 （4）民主性。立法强调民主立法、开门立法，对立法后的评估天然亦应民主、开门，尤其应邀请人大代表、政协委员参与评估，广泛听取公民、法人和其他组织的意见和建议。
　　 （5）科学性。指评估内容、标准的设计要科学合理、实事求是，避免顾此失彼，不搞繁琐哲学。在立法后评估中，评价标准起到风向标的作用。标准科学合理，可以正确反映立法的效果和效益，引导立法工作的良性发展；标准设计不尽合理，则有可能误导对制度与规范的选择[7］25-26。
　　 （6）规范性。规范性调整是人类文明进步的结果[10]。立法后评估的规范性是指评估内容、标准的制定和表述要规范化，统一、准确、简明；评估程序规范，不能随意更改。
　　 （7）权威性。指评估主体和评估结果应有适当的权威性。评估主体无论多元还是一元，主体的确定方式无论是委托还是招标，均应得到立法机关，或其他国家机关，或有权机关的明确授权。评估结果应经授权机关通过一定民主决策方式形成意见或建议。地方性法规的立法后评估报告应提出法规或存或废或修改或重新制定的意见和建议，并提请人大常委会会议书面审议。立法评估的结果, 应有一定的约束力[11]。这是立法后评估与其他评估不同的一点。
　　 （二）关于立法后评估主体
　　 立法后评估主体，是指在立法后评估的决定者、主持者，负责制定和落实评估方案、组织和开展各项评估工作。从现有的信息可知，已经或正在进行的立法后评估基本上是以各种立法机关为主体的。如，国务院的行政法规后评估是由国务院出文件，国务院法制办组织实施的；各地的地方性法规后评估是由这些地方的人大常委会或人大法制委牵头进行的。严格说来，这是立法机关为提高立法质量、改进立法工作、切实遵循“立法为民”宗旨的一种主动、自觉的“自我评估”，所以不少地方也称之为“立法回头看”。对立法作自我评估完全是必要的、应当的，也是值得提倡的。立法后的自我评估与立法后评估最根本的区别是评估主体不同。立法后的自我评估的评估主体是该立法项目的立法机关，属于一种自律自为的自评自查和自我监督；立法后评估的评估主体应当是中立的第三者，带有一种制度性的测评测查和外在监督的性质。有的专家指出，是否有专职独立的立法后评估组织和职业评估人员，是立法后评估制度是否能够实行并发挥积极作用的关键所在。“目前，我国党政部门虽然设有不少政策法规的评估研究机构，但在实际运行中，却往往摆脱不了对政府的依赖性，常常受到来自上级领导的压力，无法独立、自主、客观和公正地开展工作。这使得立法后评估制度无法发挥其诊断和批判的功能，有的甚至沦落为论证政策法规可行性的傀儡，成为一些人沽名钓誉的手段。”（参见：陈振明.公共政策分析［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：292�）
　　 立法后的自我评估和立法后评估两者可能各有优长，完全可以并存共荣、相互促进，还可以相互交叉、结合。但有一条底线，立法后的自我评估不同等于立法后评估，也不能代替立法后评估。
　　 特别需要说明的是，重庆市在市人大常委会和市人大法制委员会的支持和指导下，进行了一种不同于立法后的自我评估的立法后评估探索。其主要特点是以课题组的组织方式采取课题立项的途径来对重庆市的地方立法进行立法后评估。通过立法后评估实践的探索，课题组对立法后评估的主体组建及运作方式提出了四点具体设想：
　　 第一种方式，由立法机关制定评估内容、标准、程序等规范性文件后，指定委托或招标委托中立的组织进行评估。
　　 第二种方式，采取一体多元主体来开展立法后评估。关于立法立法机关是主要的评估主体还是唯一的评估主体, 还存在分歧意见。有的地方人大提出，评估只能由立法机关进行或者根据其授权、委托进行, 不能允许社会组织进行评估, 否则利益相关方可能利用评估对国家机关发难;也有专家认为, 应形成多元化评估机制, 对其他机构、组织或者个人进行评估的, 可不予禁止。（参见：郑文金.立法后评估探讨――全国人大常委会立法后评估研讨会观点综述［J］�楚天主人,2008(9):12�）如以立法机关为虚置主体的操作方式，即由立法机关掌握评估的主导权，但将评估内容分割发包交由多个第三方去实施，也可以由立法机关组成课题组或通过课题立项的办法委托其他组织去完成。受委托方可以是评估机构、科研院所等机构。
　　 第三种方式，立法机关自我评估与授权委托中立第三方评估同时进行，各有侧重，交叉结合。如，如法律法规的实施情况调研可以由立法机关牵头组织，吸收中立第三方人员参与，文本评价等相对独立的评估内容则完全交由中立第三方去做。
　　 第四种方式，由人民政协作为评估主体，也采取一体多元的方式进行。政治协商制度是我国的一项基本政治制度，将长期存在和发展，各级政协有很高的权威性，很强的组织性。各级政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。加上，人民政协云集大批社会精英。由人民政协来主导立法后评估，既能克服高校、研究机构、社会团体权威性不足、组织力不强、社会资源匮乏的弱点；又能因其身份超然，增强作出评估客观公正的可能性。人民政协通过立法后评估活动参与到国家和地方的民主立法，将会有力推动中国社会主义法治建设的发展，并亦将促进中国社会主义民主政治的完善和发展。
　　 以上一、二、三方案比较具有现实的实施可能性。第四种方案具有完善我国立法制度建设的目标价值，值得研究和尝试，但需要一定的制度保障。当然也不妨在一些地方先行先试，取得经验，再立制度。立法后评估是一项专业性和技术性都很强的工作，无论由谁作评估主体，包括立法机关的自我评估在内，实际上不大可能靠评估主体自身的力量来独立完成，委托专家学者和具有专业技术优势的社会中介机构参与评估、分担评估任务是不错的选择。
　　 （三）关于立法后评估内容和标准
　　 评估内容的确定是否准确，评估标准的制定是否科学系统，方法和路径的选择是否得当，关系到评估结果是否客观真实，关系到评估的优劣成败。评估内容、标准、方法三者都重要，不过三者之中，重中之重还是评估标准。
　　 首先，关于评估内容。评估内容指所确定的评估对象进入评估系统的诸因素。一些西方国家将立法后评估的内容主要限于立法的成本、效益或者效果[12]。我国的情况有很大的特殊性，不宜完全搬用外国立法后评估的概念，而应当对立法后评估的内容作较为宽泛的理解。具体地说，应当包括法律法规的立法成本、法规存在的问题及缺陷，责任主体的责任落实情况、立法时争议的焦点问题及其解决方案的公正性与可行性、法律法规的实施效果、重要制度落实情况、实施绩效等[11］12-13�。进一步细分，一种是整体评估，包括对法律法规文本质量评估、法律法规所有条款的设置和实施评估。另一种是部分评估，或重点评估，即对法律法规中的某种制度、某些条款的实施效果作评估。还有一种是法律法规的司法适用评估。大的分类，也属于部分评估的范畴。2006年国务院法制办对《艾滋病防治条例》的立法后评估，主要针对该《条例》所设置的五项具体的防治措施在执行中的实际效果进行评估[13]，属于部分评估。2007年水利部对《防洪法》的评估，是为全面修订《防洪法》对其涉及的所有内容进行评估，包括制定的评估和实施的评估，属于整体评估。
　　 整体评估和部分评估各有所长，如何选择，取决评估的目标，以及对评估的人力、物力、时间、经验等诸因素的综合考量。一般而言，尚未进行过立法后评估者，调整对象和执法主体比较单一的法律法规，法律法规实施后反馈的问题比较集中者，需要修改的内容比较明确者，时间比较紧迫而人力、物力相对有限者，宜取部分评估。
　　 需要说明的是，重庆市哲学社会科学基金项目“地方人大立法后评估制度研究”属于对“立法后评估”的学术研究，不同于“立法后评估”实践。基于研究的目的和价值趋向，课题组对重庆市截止2006年9月有效的160项地方性法规进行全面的调研和文本质量评价。其研究的成果和重视量化的评价方法等等，对“立法后评估”实践或有一定参考意义，但应注意学术研究与评估实践尚有相当的不同。
　　 其次，关于评估标准。立法后评估本质上是立法质量评估，因此，立法后评估的标准实质上就是立法质量的标准。提供科学、客观的尺度和标准，不但是评估取得实效的有力保证，还可以对日常立法工作起到引导作用。前面说过，立法后评估的标准在决定评估的优劣成败中起着关键作用，其制定难度也最大。目前，我国尚未形成比较被认可的统一评估标准，正处于积极的探索和研究阶段。
　　 评估标准的制定应考虑两方面的因素，一是要能客观反映法律法规实施效果和成本的基本评价；二是要能客观反映法律法规中设定的各项制度的合法性、合理性、可操作性、协调性，以及立法技术等方面基本评价。
　　 综合各方面情况，制定立法后评估标准主要有以下5个基本方面：
　　 （1）合法性标准。合法性评价是指在后评估过程中, 评估主体对立法的原则、精神和规范所做的合乎法律性的衡量和判断, 从而发现立法的整体或部分规范可能存在的违法性因素[14]。如法规的各项规定是否与上位法一致，没有上位法的，是否符合立法精神和原则，从而保障国家法制的统一性。
　　 （2）合理性标准。“立法内容的合理性主要表现为合规律性和合利益性。”[15]如法律法规是否适应经济社会发展需要，在相关社会关系调整中是否必需；各项规定是否符合公平、公正原则，是否符合立法目的，所规定的措施和手段是否适当、必要；可以采用多种方式实现立法目的的，是否采用对当事人权益损害最小的方式；有关法律责任设定是否适当。
　　 （3）协调性标准。本法与同阶位的立法是否存在冲突，本法规定的制度之间是否衔接，配套规定是否完备。如上海市人大常委会在对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（2003年1月1日实施）的评估中就特别注意其中有关条款的协调性问题。“在2005年的上海市人代会上,一些市人大代表陆续就修改完善《条例》提出了议案和书面意见。一些职能部门和市民群众也通过各种方式反映法规在实施过程中遇到的问题,提出修改完善的意见和建议。”[16]“由于在3年多前立法欠考虑,导致当前在操作过程中,规划局、房地局、文管委三家职能部门管理职能交叉,互相衔接性不够,对登记不可移动文物和优秀历史建筑的认定程序和法律责任不能协调统一,执法中出现了诸多矛盾。”[17]
　　 （4）实效性标准。法规规定的执法体制、机制、措施是否明确、具体、高效、便捷，是否具有可操作性；法规是否得到普遍遵守和执行，是否实现立法预期的效果；法规的实施成本大小，以及是否达到预期的立法效益和社会效益。
　　 （5）技术性标准。主要从狭义的立法技术角度考察法规的协调性、完备性和可操作性。如立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，文字表述是否准确。
　　 上述五个方面仅仅是制定评估标准的目标定位，尚未具体化，更未作量化。评估主体完全可以根据评估内容，选择其中几项或者全部并制定更具体的可操作的评估标准，还可以根据实际情况确定其他标准。经验证明，评估标准的制定要力求简明扼要、可操作、可量化，切忌繁多、含糊、重定性不重定量。
　　三、立法后评估的制度困境及对策建议
　　（一）关于立法后评估的制度定位
　　 若从立法后评估具有立法活动的延伸价值的角度看，一定意义上相当于“二次立法”。传统的立法观念认为，法律、法规一经公布实施，该项立法工作即告结束。这种观念，导致立法机关不重视对已实施的法律法规质量的跟踪监督，即便有的法律法规经过实践检验不符合实际情况，或不适应形势发展的需要，也不能及时发现和修改或废止。立法后评估是整个法治建设过程中的一个极其重要的环节，建立立法后评估制度，通过对已有法律法规的效力作出客观评价，有利于及时、准确地修改或废止，从而提高立法质量，减少制定成本高、实施成本高、监督成本高和社会效益差的“劣法”，减少形象工程式的“宣示性立法”、“观赏性立法”。
　　 鉴于立法后评估制度的牵涉面广，难以短期内构建完成，建议各级各类立法机关先行建立立法后的自我评估制度，立法机关在制定立法规划和年度立法计划时，将“立法后评估/自我评估项目”纳入规划和计划范畴。
　　 （二）立法后评估与法律法规的清理与改废
　　 无论是立法后评估还是立法后的自我评估，都有一个实效问题。如果评估的结果不与启动法律法规和规章的清理程序挂钩，如果评估的结果不能通过法律法规的修改修正和废止的立法活动体现出来，那么，高成本的立法后评估活动就难以促进立法质量的提高，同样会走入与“观赏性立法”一样“为评估而评估”的“观赏性评估”的形象工程歧途，那将是法治建设事业的又一个悲哀。因此，立法后评估/自我评估要么不搞，要搞就一定要与法律法规或规章的清理、改废结合起来，使之成为立法活动的延伸，成为同一法律/法规/规章两次立法―即制定与修改之间的桥梁和纽带。[18]
　　 （三）关于立法后评估与执法检查
　　 执法检查是有关国家机关对法律法规的实施情况进行检查监督的制度。执法检查与立法后评估有一定的联系，全面、系统的执法检查也会涉及到该法律法规的实施效果、实施成本，以及所规定的制度、程序的合理性、正当性等方面。但两者的区别还是十分明显的。
　　 首先是主体不同。立法后评估的主体中或多或少有中立的第三者存在，执法检查的主体只能是各级国家权力机关。其次是目的有区别。立法后评估的目的是改进立法工作，提高立法质量；执法检查的目的是监督执行，提高执法水平，加大执法力度，完善执法条件等。第三是任务和工作着力点不大一样。立法后评估关注的是法律法规的制度设计是否合理、立法内容是否恰当、条款的针对性强不强、可操作性怎样、实施效果好不好，实施成本大不大等。通过对这些问题的评估，能够比较全面、准确地把握法律法规的实际运行状况，为法律法规进行必要的修改、补充或废止，提供客观依据。执法检查主要是检查监督法律法规实施主管机关的执法工作，着重于法律法规执行情况，对法律法规本身评价、原因分析以及对法规需要修改、补充、解释的建议等则不是其法定的任务。最后是工作方式方法不同。执法检查是各级人大及其常委会对执法机关的工作监督，一般采取听取和审议专题报告、实地视察、专题调研等方式。立法后评估既要做好实效调查和分析，还要做好法律法规立法质量上全面系统的比较研究和分析。
　　 明确立法后评估与执法检查的不同，在实践中要避免以执法检查取代立法后评估，或把立法后评估做成执法检查。但两者又是同向的、有密切联系的，也是相互促进的。在立法后评估时把执法检查结合进去做，可以通过执法检查有力地推进立法后评估，同时，执法检查也会做得更深更扎实，可收相得益彰之效。
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　　Evaluation after Legislation: An Important �Task after the Formation of the Legal System�
　　YU Rong�gen
　　 (Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China)
　　Abstract:Socialist legal system with Chinese characteristics has basically taken shape. The development of legislation is in transition from quantity to quality�oriented. Evaluation after Legislation became an indispensable means to improve the quality of legislation. This article is based on research by local laws and regulations of Chongqing, elaborating the characteristics, subject, object, content, standards of the evaluation after legislation, and proposing some policy recommendations to overcome the current difficulties.
　　Key Words:socialist legal system with Chinese characteristics; evaluation after legislation; strategies and recommendations
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