[环境公益诉讼中个人原告资格探究] 环境公益诉讼原告资格
时间：2019-05-11 03:17:13 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘要：环境公益诉讼旨在保护环境公共利益，对我国的环境保护具有深远的意义。在环境公益受侵害或即将遭受侵害时，公民个人基于环境权理论和私人检察总长理论，结合我国现行法律法规和国内外的诉讼实践应有提起环境公益诉讼的原告主体资格。针对可能存在的问题，将重点从环境公益诉讼主体资格立法、滥诉难题破解、诉讼费用承担、证明责任倒置四个方面来建构适合我国国情的具体制度。
关键词：环境公益 个人 原告主体 诉讼 建构
自二十世纪五六十年代以来,世界环境状况不断恶化，严重影响了人类的生存和发展。我国长期将发展重心置于经济建设，环境与经济、社会的矛盾突出，环境纠纷急剧增长，环境公益严重受损，却无法得到有效维护。鉴于此，笔者认为我国需尽快建立环境公益诉讼制度，为实体法提供程序性保障，并赋予个人提起环境公益诉讼的原告主体资格。
一、个人提起环境公益诉讼的研究现状概述
环境公益诉讼的定义是“在任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。”[1]它本质上属于公益诉讼，“私益诉讼是保护个人权利的诉讼，仅特定的人才能提起，公益诉讼则是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”[2]
尽管现阶段我国在立法上并未建立环境公益诉讼制度，但学者们早已开始对该制度的研究，具体到环境公益诉讼的适格主体问题，部分学者认为应该赋予个人原告主体资格，公民个人是环境侵害行为的直接受害者，最易发现侵害行为，并采取行动去制止违法行为，和国家机关相比没有财政等限制，而且在时间方面更具有及时性。况且行政机关有滥用职权的可能，在执法中知法犯法，徇私枉法，反而成为侵害行为者的帮凶。
但另外一方面个人作为公益诉讼主体也有其缺陷，与被告方相比，公民个人作为原告主体实力较弱，在技术、资源、证据等方面都有欠缺，而环境领域专业性强，这种不平衡可能导致公民个人的败诉率高，不能有效的维护环境公益。另外公民个人在诉讼中维护的是否是公共利益有待确认，个人作为独立的个体有其自身的诉求，为了私人利益很可能滥诉。
环境公益诉讼已被纳入未来民诉法修改的范畴，个人是否拥有原告主体资格不得而知，但笔者认为需扩张环境公益诉讼的原告资格，授权私人提起诉讼，督促环境行政机关执法或揭发企业的侵权行为。
二、个人提起环境公益诉讼的可行性分析
（一）理论分析
1、私人检察总长理论
私人检察总长理论是美国公民诉讼制度确立的重要理论依据，指“根据宪法，以立法形式赋予了非公务员的个人或组织提起诉权，即赋予为防止公务员从事违反法律所赋予的权限（之范围）的行为而起诉的权利。当现实中发生争诉的时候，……联邦议会可以赋予某人开始该争讼之诉讼程序的权限，无论是否为公务员，即便这种诉讼程序的目的仅在于维护公共利益，这种手段在宪法上是允许的。接受这一授权的人，就是私人检察总长。”[3]当行政机关违法或是不愿守法时，私人能够基于维护公共利益而获得法律授权的类似于检察总长的起诉资格，这在美国的《清洁空气法》、《密歇根环境保护法案》等法律中都有体现，对英美法系的环境保护产生了巨大的影响。
2、环境权理论
环境权是基本人权，在一系列的国际性宣言及有约束力的文件中都得到承认，“环境权始终以环境作为权利媒体，要求实现人类价值观的彻底转换，是建立在人与自然和谐共处、相互尊重的基础上的新型权利。”[4]环境权被定义为“公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。”[5]环境权主要包括环境开发利用权、知情权、参与权、请求权，其中请求权是指在公民的环境利益受到侵害或是即将遭受侵害时，公民有权向有关行政、司法机关寻求保护，通过公权力的介入来维护公民的环境利益。尽管目前各国对直接在环境权意义上赋予公民请求权多持谨慎态度，但承认并赋予公民请求权是大势所趋，也是解决环境问题的必经之路。
（二）法律分析
1、宪法依据
我国《宪法》第2条第3款：“人民依照法律规定，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是宪法对公益诉讼中个人的原告主体资格的确认，因为环境问题属于社会事务，所以公民个人可以通过各种途径和方式管理环境。“公民作为环境公益诉讼的起诉主体有明确的宪法依据，符合人民主权的原则。”[6]
2、环境法依据
《环境保护法》第6条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏单位和个人进行检举和控告。”此条规定明确规定一切单位和个人有权检举与控告，而且范围并未加以限制，并未局限于与环境侵害有直接利害关系的单位和个人，由此可以推出环境公益诉讼也应包含在内，环境基本法中的这条原则性规定为接下来的环境立法指明了方向。
（三）实践分析
1、司法机关的实践
司法机关在司法实践中出现了许多环境公益诉讼案例，例如2007年贵阳市“两湖一库”管理局诉天峰化工公司红枫湖污染案、2009年海珠区检察院诉洗衣厂水污染案、2009年中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司污染案，2010年昆明市环保局诉两养猪企业污染引用水源案，环境公益诉讼在不断推进。另外部分地区还设立了专门的环保法庭审理环境案件，司法机关基于能动司法的理念，“中国法院主张的能动司法，强调人民法院要积极主动的为大局服务、为人民司法”[8]，各地法院通过设立专门审判机构、开展环境公益诉讼的“试验诉讼”、法律解释的方式来发挥法院的能动作用，推进环境公益诉讼的司法实践。
在2005年北大师生诉“松花江污染案”中，北京大学法学院三位教授和三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物作为共同原告的环境民事公益诉讼，请求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理资金，但是黑龙江省高级人民法院立案庭以口头方式告知原告“本案与你们无关，目前本案不属于人民法院的受案范围以及一切听从国务院决定”，拒绝受理此案。此案暴露了我国法院现在遇到的主要难题是立案难和案件少，司法机关的功能发挥受到限制，急需破解此困局。
2、其他国家的实践
美国实行公民诉讼制度，公民可以为维护环境公共利益提起诉讼，公民诉讼的原告可以是任何个人、任何公民或任何公众团体。美国于20世纪70年代产生公民诉讼制度，在1970年的《清洁空气法》中加入公民诉讼的内容，在第304条a款中规定：“任何公民都可以以直接或间接受影响者的名义，甚至以‘保护公众利益’的名义，对包括公司和个人在内的民事主体提起诉讼；任何公民都可以对污染源不遵守排放标准和联邦环保局不履行职责的行为向法院提起诉讼。”此后大部分的联邦环境法律法规都有公民诉讼的条款，例如《海洋倾废法》、《濒危物种法》等。在案例方面，塞拉俱乐部诉莫顿案是讨论美国环境公益诉讼原告主体资格的起点，此案明确承认特定的环境利益由多数人而非少数人享有的事实，并不会使环境利益更不值得通过司法程序加以保护。
针对环境公益诉讼，大陆法系国家确定了公诉制度，英美法系国家确定了公诉制度和私诉制度。同时加拿大、荷兰、印度、葡萄牙等国中也规定了公民诉讼制度。例如英国由检察总长提起环境公益诉讼，私人不能提起诉讼，但现实中“任何有责任感的公民，在他认为法律没有得到应有的执行时，都有充分的理由要求法院审理他起诉的案件。”[9]
三、个人提起环境公益诉讼原告资格的建构
（一）主体资格立法
依据《环境保护法》第41条规定，对于环境侵害，当事人既可以请求有关行政机关处理，对处理不服可再提起行政诉讼，也可直接向人民法院起诉。现在人民法院按照《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定审理，前者原告为“与本案有直接利害关系的公民、个人和其他组织”，后者原告是“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织。”现行诉讼体制内公诉只能由检察机关提起刑事案件的诉讼，其他主体被排除在外，立案难使许多环境纠纷无法通过诉讼途径解决。“法律发展的基本动力是内在的，即来自国家和社会的需要，并由自己的人民和政府的长期努力而实现。”[10]我国迫切需要构建环境公益诉讼制度，在立法上确定公民环境权，赋予公民提起环境公益诉讼的主体资格。
（二）滥诉难题破解
针对个人提起环境公益诉讼，部分学者认为这会导致原告滥用环境公益诉讼制度，非但不能实现保护环境的目的，反而浪费国家司法资源，扰乱法院正常的审判秩序。这种担忧有其道理，但是提起诉讼需要付出成本，因此在起诉前原告会进行利益衡量。另外还可设置前置程序，在原告提起环境公益诉讼前应履行诉前通知义务，自通知之日起规定期限内不得提起环境公益诉讼，以此防止公民个人滥诉，也能将一些环境问题及时处理过滤掉不必要的诉讼。其次还可要求公民在提起公益诉讼前穷尽行政救济手段，环境行政机关负有环境保护职责，专业性程度高，处理问题效率高，而且司法机关的权力扩张也应控制在一定范围内，所以公民个人应首先寻求行政机关的救济。最后为了保护被告的权益，在公民提起环境公益诉讼时还可以要求他提供担保，当其行为并非合理诉讼时要赔偿被告损失，并可建立相关的处罚机制，追究滥诉行为人的责任。
（三）诉讼费用承担
通常诉讼费由败诉方承担，但是现实中多由原告方先行支付，其他费用如律师费、鉴定费、申请费等由原被告各自承担，对于私益诉讼来说这是合理可行的，但是却成为了环境公益诉讼推进的障碍。环境公益诉讼的目的具有公益性，而且其诉讼标的一般较大，原告并不一定有能力承担诉讼费，如果不考虑其特殊性势必降低公民的积极性。为了解决诉讼费用的难题，国家可以适当降低环境公益诉讼的收费标准，并可迟交或缓交，降低诉讼原告的经济负担，另外建立专门的基金会，以财政支出、案件罚金、社会捐款等为资金来源，现在已有由中国法律援助基金会设立的“生态环境保护法律援助专项基金”。在制度构建中还可考虑建立激励机制，在罚金中或是从专门基金会中提取部分金额作为奖金。
（四）证明责任倒置
证明责任是指“诉讼当事人在审判中向法庭提供证据证明其主张之案件事实的责任，具体包括提供证据的行为责任、说服事实裁判者的行为责任和承担不利后果的责任三层含义。”[11]我国《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”但是对于未引起环境污染但有侵害环境公益可能的案件的证明责任未做明确规定。环境公益诉讼中待证事实复杂且专业度高，而公民个人能力有限，在人力、物力、财力等各个方面都无法与被告相抗衡，有些证据被被告掌握无法获取，结合环境纠纷的特殊性，适用谁主张谁举证的证明责任将有失公平。所以在环境公益诉讼中要适用证明责任倒置，降低原告关于损害事实的证明负担，并灵活有效的运用因果关系推定的方法，另外需成立中立性的第三方鉴定机构解决诉讼中的技术问题，并实行信息公开制度，保障公民的知情权和参与权，应对因信息不对称带来的证明困难问题。
四、结语
环境是人类生存与发展的基础，环境公益诉讼对于环境保护治理具有里程碑意义，它在我国的真正实现是一个循序渐进的过程。这需要我们每一个公民去保护环境公共利益，纵观全文，公民个人参与环境公益诉讼具有充分的依据，现行法虽未赋予公民个人原告主体资格，但通过完善的制度构建必将在不久的将来成为现实。
参考文献：
[1]吕忠梅、吴勇：“环境公益实现之诉讼制度构想”，载别涛：《环境公益诉讼》[M]，法律出版社2007年版，第23页。
[2]周相：《罗马法原论》[M]，商务印书馆1996年版，第887页。
[3]刘俊杰：“环境公益诉讼在美国” [J]，载于《环境保护》2011年第9期。
[4]吕忠梅、高利红、余耀军：《环境资源法学》[M]，科学出版社2004年版，第74页。
[5]吕忠梅、高利红、余耀军：《环境资源法学》[M]，科学出版社2004年版，第77页。
[6]田凯：“论环境公益诉讼的启动主体”[J]，载于《理论与改革》2009年第5期。
[7]叶勇飞：“论环境民事公益诉讼”，载别涛：《环境公益诉讼》[M]，法律出版社2007年版，第59页。
[8]江必新：“能动司法：依据、空间和限度” [N]，载于《光明日报》2010年2月4日。
[9]龚祥瑞：《西方国家司法制度》[M]，北京大学出版社1993年版，第120页。
[10]张文显：《法理学》[M]，高等教育出版社，北京大学出版社1999年版，第156页。
[11]何家弘、刘品新：《证据法学》[M]，法律出版社2008年版，第289页。
