试论市场经济条件下坚持烟草专卖制度

时间：2021-01-07 08:04:08　来源：柠檬阅读网本文已影响人

我国烟草管理体制自1983年确立专卖制度，至今已有23个年头了。二十多年来，由于发挥了专卖体制的优势，烟草行业的面貌发生了根本的变化：全国各省、自治区、直辖市及计划单列市自上而下建立了统一的烟草行政管理和业务经营机构，烟草经济是在专卖法律、法规严格监督管理下有序进行的；
烟叶生产也由原来的品种落后、种植分散、产量很低走上了区域化、规范化、优良化的道路；
卷烟企业经过多年来大规模的技术改造，其技术设备多数已达到或接近世界先进水平；
卷烟产品结构发生了很大变化，品质有很大提高，消费者需求基本上得到满足。尤为突出的是全行业的税利比实行专卖之前增加了二十八倍，为国家积累了巨额资金，为社会主义现代化建设做出了重大贡献。这些成就是国人有目共睹的。事实也证明了党中央、国务院当年对烟草体制确立专卖制度的决策是完全正确的，烟草实行专卖制度的目的已经实现了。现在，要不要坚持烟草专卖制度，在我们行业内大多数人已形成了共识，但是进入新的历史时期，特别是面临社会主义市场经济不断发展和对外开放进一步扩大，尤其是面临我国加入WTO和WHO的新形势，我国烟草如何继续坚持专卖制度，这是摆在我们面前需要行业内的同仁认真进行思考，并需进一步加以研究和探讨的。

　　在市场经济条件下，能否坚持专卖制度，我认为是不言而喻的。因为中国实行专卖的历史长达二千多年，从汉武帝时实行盐铁专卖、唐代实行茶盐专卖、宋代实行的酒专卖及民国时期烟酒公卖及专卖。烟草实行专卖的历史虽短，世界上从西班牙1636年实行烟草专卖的历史算起，亦有300多年了。这就说明烟草专卖在不同的社会经济形态下存在过，即在封建时代（如西班牙）、资本主义时代（如法国、意大利）、社会主义制度下（如当年保加利亚、捷克斯洛伐克、匈牙利）都存在过。所以在市场经济条件下能够存在是不言而喻的。现在的问题是在市场经济条件下如何坚持烟草专卖制度？本人想就此问题发表一点不成熟的意见作为引玉之砖，请行业内同行批评指正。

　　一、在市场经济条件下要坚持烟草专卖制度，首先必须完善专卖制度

　　前面谈到，我国烟草实行专卖制度以来取得了非凡的成就，但由于历史及其他诸多因素，我们现行专卖体制内，无论是行政管理体制、经济管理方式和经济运行机制已严重不适应市场经济新形势下发展的要求。我国是世界最大的烟草大国，但还不是烟草强国。要使烟草大国变为烟草强国，必须适应已经变化了的形势。现行的专卖制度应与时俱进，加以完善。其理由是：第一，我国确立烟草专卖制度之初，当时还处在改革开放初期，计划经济思想处于统治地位，对商品经济的本质和特征还认识不充分，也就是说当时还处在提倡发展商品经济时期，而且认为商品经济只能在鸟笼子里（即计划的框架里）得到发展，商品经济与社会主义的关系认识上还不清晰，放开发展商品经济似乎就会给社会主义制度带来冲击和危害。市场经济是党的十四大提出来的，现在我国市场经济体制已初步形成，可以说我国经济体制已发生了根本变化。因此，我们在坚持专卖制度的前提下，必须对行业的现行管理体制、管理方式以及运行机制等等要相应的加以改变，否则就难以适应今天已经发生了变化的形势。如果落后于形势的发展而不进行改变，我们现行的专卖制度就难以坚持下去。第二，国家确立烟草专卖制度，是为了对全国范围的烟草业务实行高度集中的统一管理（专卖条例规定），也就是说对全国范围的烟草行业的供、产、销，人、财、物，内、外、贸实行高度的集中统一管理，如果说把这种高度集中统一管理作为一个经济实体的话，组建之初就实施了即将是另一种局面。这可能由于当时的诸多因素而未那样做。回顾历史，我们看到，烟草组建之初，按行政区划设立行政管理机构和业务经营管理机构。行政管理机构按行政区划设置是可以的，也是必要的，这有利于行政管理和行政执法。但业务经营机构按行政区划设立从现在来看是考虑不周或者不明智的。因为业务经营完全可以打破行政区划，按商品的自然流向来设立。因为六十年代商业部推广唐山经验就是按商品自然流向组织商品流通。同时文革前商业部所属的各省一级采购供应站就是打破行政区划在主要的经济中心设立的。更值得今天反思的是烟草总公司本身在组建时没有形成经济实体，而成为单纯的业务管理机构，总公司所属各省一级公司多数也不是经济实体，也象总公司一样是一个业务管理机构，而各分公司、县公司则为经济实体，为一级法人。上下级公司之间不是以财产为纽带的母子公司关系，因此，从行业外看烟草行业因实行专卖制度似乎是一个整体，而从烟草行业内部看实际上有大大小小二千多个经济实体（近年内因取消部分县级公司
　　和烟厂法人资格经济实体减少一些），加之实行三级管理、四级核算的运行方式，这样全系统的高度集中统一管理则无从谈起。行业内的企业不规范生产经营，八、九十年代的“倒烟”、卷烟流通领域中的体外循环等等，其根源主要在我们经济体制内部。因为每一个经济核算单位都是一个利益主体，其所进行的经济活动主要都是围绕自身的利益而进行的，因此发生那些不规范经营也就不足为怪了。由此可以看出，尽管烟草专卖制度早已经确立了，但我们所确立的烟草专卖制度自身很不完善，要在今天的市场经济体制初步形成的条件下坚持烟草专卖制度，首先就要完善专卖制度，而要完善烟草专卖制度，唯一的出路在于在坚持专卖制度的前提下进行改革。

　　二、如何在坚持烟草专卖制度的前提下进行改革

　　现在我们之所以还要坚持烟草专卖制度，是因为当前我国还处在社会主义初级阶段，与世界上一些发达国家相比，在经济发展程度上还有相当大的差距，就是到了本世纪中叶我们达到中等发达的水平，这种差距还存在。所以社会主义初级阶段是一个漫长的历史时期，国家还需要通过烟草专卖的途径来为社会主义现代化建设积累大量的资金。我国目前烟草专卖制度如果不通过改革来自我完善，要承担为国家积累更多资金的任务是难以实现的。

　　现在我们行业通过改革自我完善烟草专卖制度的工作已经在进行，近年来已在某些领域取得初步成效。但我认为烟草自我完善专卖制度的改革中有两个重点是必须把握的。第一，改革必须以巩固国有经济作为出发点。因为我国是以公有制为基础，多种经济成份并存的经济体制，巩固和壮大国有经济，是巩固社会主义制度的经济基础。我国烟草是国有经济，烟草行业的资产是国有资产，烟草行业的利税是国家财政的重要支柱，因此在改革中要确保其国有经济地位，绝不能因为改革使国有经济地位削弱或国有财产流失。维护国家利益是烟草实行专卖制度的原则，改革中要坚定不移地维护这一原则，否则，改革将失去方向。第二，改革必须逐步朝着全国烟草成为一个经济实体的目标进行。如何把中国烟草总公司真正建成供、产、销，人、财、物，内、外、贸高度集中统一的经济实体，应该是我们烟草行业改革的奋斗目标。

　　烟草行业的改革涉及面很宽，内容很多，有些方面的改革要受到国家整个管理体制的制约，不是我们行业本身能够解决的。我想从国家赋予我们的权限范围内的管理体制、运行方式等方面的改革谈谈自己一些不大成熟的设想。例如，行政管理和行政执法机构的设置上，省一级烟草专卖局可以保留，因为现在要打破省级行政区划，由国家局直接派驻执法机构跨省区执法的条件尚不具备，但省以下的地市县级专卖局是否逐级都要保留？我认为各地可视具体情况而定，有的地方条件成熟可以由省局派驻机构，如设立稽查队或分局，打破原来的地县行政区划跨区执法。这样就可以减少一些不必要的机构和人员。再例如，在卷烟生产方面，现在各地烟厂合并重组中，有的地方已经取消烟厂法人资格而成为集团下面的一个生产单位，整个集团成为一个法人。有些集团还打破行政区划跨省兼并。这些改革方向是对的。但这些集团与总公司目前只是行政隶属关系，财产上尚未形成母子公司关系。要把这些集团公司的财产收为总公司所有目前不可能做到，那么能否考虑由总公司参股或控股，加强总公司与各工业公司的财产关系，将来逐步做到总公司成为各工业公司的法人代表。又例如，在烟叶生产和收购方面，可否考虑把中国烟叶购销公司建成一个全资公司，成为一个经济实体，然后打破行政区划，按烟叶生产区域组建若干（三、四）个烟叶生产购销分公司，负责全国烟叶的生产、收购和调拨。同时对烟叶生产布局也应作调整。重点放在西南（云贵川）、黄淮、中南三片，烟叶生产就不要满地开花，不适合生产烟叶的地方该停种烟叶。又例如，在卷烟销售方面，可否把中国卷烟销售公司由目前的业务管理机构改成为经济实体。当然，要使中国卷烟销售公司成为全国卷烟销售的经济实体在目前情况下一时无法做到，但我们改革的方向应朝这方面去努力。当前首先要健全和完善我们的网络建设，使烟厂生产出来的卷烟，通过我们的网络供应到零售户手中。反过来说全国所有零售户出售的卷烟全部来源于我们的网络提供的。如果实现了这一目标，我们网络建设的任务才算完成了。我认为这是衡量我们网络建设的重要标志，如果我们做到了，今后我国卷烟市场全部放开后，国外卷烟进入我国市场，只能通过我们的网络销售，否则寸步难行。其次，是否可以打破行政区划，按商品自然流向跨省建立经济（财产）上隶属于中国卷烟销售总公司的卷烟销售分公司，分公司下设配送中心，配送中心把卷烟送到下属网点，再供应零售户。当前要在全国范围内打破原有的行政区划设立若干卷烟销售分公司，条件尚不成熟　
　　，难度很大，一时难以办到，但银行业打破行政区划设置机构的改革可以供我们参考的。目前可否进行试点，如京津冀（河北省部分地区）可否设立一个隶属于中国卷烟销售公司的分公司，把原来北京、天津、廊坊、唐山等地的卷烟购销业务由这个分公司承担。当然，我在这里只是举个例子，具体试点选在什么地方，要看条件而定。但可以设想，如果全国的卷烟销售机构都能打破原来的行政区划，按商品自然流向设置，那么条块分割和地方封锁不言而喻就不存在了。马克思主义的理论认为，生产决定流通，但流通在一定条件下反过来也能决定生产。如果全国卷烟购销由统一的中国卷烟销售总公司来进行，那时就可以做到按市场实际需要向卷烟企业订货，工厂也就按照销售的定单来安排生产，促进工业生产向市场化发展。

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