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    农地流转过程中地方政府和农民的利益分析

    时间：2020-11-14 08:05:07　来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 柠檬阅读网手机站

       摘要：文章以十七届三中全会批准农村土地多种形式流转经营为背景，基于地方政府的土地失范行为和农民的弱竞争行为，从制度层面、农地流转的过程以及农地流转政策的贯彻3个方面对农地流转过程中地方政府与农民利益博弈行为进行分析，并提出协调地方政府和农民的利益的相关建议。
     
        关键词：土地流转；
    政府土地失范行为；
    利益博弈
     
        十七届三中全会提出允许农村土地多种形式的流转经营，这项决策的提出是由于改革开放以来，自发性农地流转不断出现并呈蔓延之势。而由于我国关于农地流转的相关制度建设滞后，到目前为止发生的农地流转，流转方式、流转目标、流转行为都存在一系列问题，特别是地方政府和农民的流转利益分配方面。主要表现在由于地方政府的权力寻租以及“以地生财”、“凸显政绩”的目的，出现政府职能错位，暗箱操作，以各种借口强行收回农民承包地搞“反租倒包”等现象。地方政府的土地失范行为导致其在行使权力的过程中出现许多违背中央精神，侵犯农民利益的现象。农地流转中这些“错位”、“越位”乃至“违法”行为，引发了地方政府与农民的利益博弈，由于农民属于弱势群体，结果通常是农民的利益被侵占。随着国家出台的一系列利农护农政策，并通过规范地方政府的行政行为，改变了土地经营的外部环境，土地流转面临着新的形势。因此，分析农地流转中地方政府和农民利益的博弈问题，探索土地流转长效机制，消除土地流转中两者的矛盾，已成为一项紧迫而重要的课题。
     
        一、农地流转相关问题研究
     
        （一）农地流转的驱动力研究
     
        目前，我国农地流转存在两大机制：内在的自发流转机制和人为加速流转机制。其中内在的自发流转机制包括城市的离心力机制、农村的梯度克服机制、“向心力”机制、环境竞争机制和区位代替机制；
    人为加速流转机制包括利益驱动机制、价格激化机制、制度诱导机制和投机分割机制，这些机制对农地流转的发生起到了驱动作用。与此同时，经济的发展和我国土地市场机制的不断完善，农村劳动力向非农产业的大量转移，农地经营潜在获利空间的存在以及国家和地方政府的政策推动，对农地流转的展开产生了经济驱动力、制度驱动力和管理驱动力。
     
        十七届三中全会批准农村土地多种形式流转经营给农地流转带来了制度上的驱动，提高了农民土地流转的积极性并保障其土地流转的利益，从而加速了当前农地流转的进程。现有的研究与实践表明：推动农地流转的关键是处理好“谁流转、怎么流转和流转收益归谁”3个问题。
     
        （二）农地流转过程中的利益博弈
     
        在农地流转过程中，农民作为土地流转的主体，完全可以自愿决定是否流转或以何种形式流转，但是由于地方政府“越俎代庖”，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转，从而产生了与农民的利益博弈。在两者的博弈中，由于地方政府拥有行政权力，而且相关法规未被公正地执行，他们在博弈过程中容易取得优势。有数据显示，在某些地区近期查处的村干部涉嫌经济违法违纪案件中，90％都发生在土地流转过程中。由于地方政府的权力没有受到法律与民众的有效制约，他们认为，土地流转离不开行政干预，让农户自愿流转会“阻碍”规模经营和农业现代化的进程，还指责农民落后、保守、不懂市场，从而致使一些地方土地流转工作的方式从“引导”变成了“逼迫”。
     
        因此，农地流转过程中农民利益受损的问题，主要是由于在农民与地方政府利益博弈的过程中，地方政府作为“代理人”所造成的。地方政府作为农地流转的推动主体，取代了农户作为土地流转主体的地位，侵害了农户的土地处分权，出现了一些“强制土地流转”和“克扣农民土地流转收益”的事情，使得农民的土地财产权在农地流转中受到侵害。
     
        二、农地流转过程中地方政府和农民的行为
     
        （一）地方政府的土地失范行为
     
        政府的利益是客观存在的，包括公共利益和政府自身利益。一旦地方政府追求自身利益的行为背离了自己所扮演的公共管理角色，并突破相应制度规范时，就会出现偏离公共利益追求轨道的自我利益追求进而形成政府失范行为。地方政府的土地失范行为即是地方政府没有按照相关法律法规的原则执行其土地职能。产生土地失范行为的根本原因是：地方政府对自己的职能认识不清，在潜意识上将自己作为市场的主宰者，其他主体与政府不具有竞争性，导致其可能利用握有的政策诠释权，制定与国家农地政策不一致地方性政策法规，以保证其利益的实现。
     
        由于地方政府的土地失范行为，法律虽然规定土地归“农民集体”所有，但地方政府可以对“农民集体”的土地所有权进行超法律强制，实际成为流转的主体。还可以利用行政强制力强迫农民集中土地从事某种生产，或强行将农民土地流转给商业资本，这样的流转损害了农民的权益，并且确实带来了人们所担心的土地流转的恶果。经济学的效率以双方自愿交易为前提，由地方政府或者村集体强行代替农民作出流转决定，效率非常低。长期以来，地方政府习惯于代替农民进行决策，导致其在土地问题上的腐败，也造成了农民和地方政权之间的高度紧张。
     
        （二）农民弱竞争行为
     
        由于长期生产方式的影响，农民一直处于权力贫困阶段，导致农民的维权意识比较薄弱。同时农民的市场经济行为能力十分有限，在市场主体意识尚未形成的情况下，他们无法对这种政府干预形成有效约束，导致其在农地流转中的弱维权行为，在与地方政府利益博弈过程中往往利益被侵占。正像美国学者R.H.托尼所描述的那样，单个的小农生活在齐脖子深的水中，稍微有一个细小的波浪就会将他们淹没。
     
        虽然目前农村社会主义民主政治建设和精神文明建设不断加强，但是由于农民是一种分散化、边缘化的弱势群体，对各种法律法规及相关政策了解较少，不能通过法律武器与政府失范行为进行有效抗争进而维护自己的合法权益，在土地流转过程中不能以公平的身份参与。面对被滥用的官权，农民并没有自己的维权组织，加上农村土地在名义上属集体所有，土地流转的定价权操持在地方政府手中，这又一步放大了政府滥用行政权力的行为取向。
     
        三、地方政府和农民的利益博弈行为分析
     
        （一）基于制度层面的分析
     
        农地流转的过程中地方政府和农民的利益博弈现象的背后有着深刻的制度原因，制度安排不能制约甚至纵容了政府失范行为的发生。制度缺乏有效的约束机制，为政府失范行为的发生提供了条件，或无法产生应有的约束作用。现行制度存在政府垄断，土地收益产生和分配机制所提供的巨大的利益空间又进一步诱发和激化了地方政府追求土地收益最大化的行为取向。政府对土地供给的垄断演变成政府获取最大化土地收益的手段。另外，现行制度安排存在弱保护问题，使农民不能与地方政府进行有效抗争，在村民文化素质不高，民主法律意识不强的情况下，农民没有充分的知情权、参与权、话语权，其合法权益难以通过农民集体的行动表达出来，也难以通过个体行动来维护。
     
        在农地流转利益的再分配中，由于利益分享制度使得地方政府与农民成为了两个不同的利益集团，双方对农地流转的利益分配方案展开了博弈。农地产权利益集团格局及地方政府利益集团利益目标的错位，是目前农地流转过程中农民利益得不到保证的最大障碍。随着农地私人产权要求者利益集团的发展壮大及其经济行为能力逐步完善，其在农地产权利益博弈中的行为将更趋规范和科学。因此，为达到两者的理性博弈，要进行政治制度的创新，建立有效的政府监督与约束机制，如果能够把土地制度和我国社会政治体制的改革联系起来，土地的改革就会变成巨大的进步动力。国家有关方面也应在充分调查研究的基础上，拿出政策性、纲领性、全局性的意见、办法，广泛征求意见，认真修改后公布、颁行，只有这样才能确保土地资源优化配置的施行效率，保证新一轮农村土地流转的顺利进行。
     
        （二）基于农地流转过程的分析
     
        在农地流转的整个过程中，首先，流转的前提是土地承包经营权关系的明晰化，以及与之相配套的产权制度的改革，这是健全土地承包经营权流转市场的基础性工作。农地流转的权利归农民自己所有，就意味着有了一定的与市场上地方政府博弈的权利。因此，要以规范的土地管理制度为基础，进行地籍调查、土地登记、统计和评价工作，搞好农村土地的确权、登记、颁证工作，从而让农民的土地承包经营权进一步得到强化。
     
        其次，还要通过制度约束将权利落实到具体的单个权利主体，最为重要的是赋予农民个体对其土地使用权如何处置享有更多的“决定权”，保证农民是土地流转的市场主体和权利的稳定性。田传浩等通过对苏、浙、鲁地区的调查进行实证分析，结果显示农户对地权稳定性的预期显著地影响其农地行为。有些学者利用计量方法发现土地承包经营权证书发放可以明显地增加土地流转的可能性。同时农民要有自己的合作社组织以维护自身利益，该组织要坚持“自愿、自主、民办、民主”的原则，特别要建立公平、有序的进入和退出机制，使农民能够进出自由；
    还可以通过建立农村土地使用权流转中心或信托公司，对土地使用权流转进行公司化运作，农民将自己不愿耕种的土地的使用权交给中心（公司）来统一对外招租或寻找受让方，成交后中心（公司）收取一定的费用或赚取差价。此办法能充分发挥专业中心（公司）信息广、渠道多的优势，避免农村土地流转中“暗箱操作”、“借地渔利”，从而实现承包者利益最大化及土地资源的有效利用。
     
        （三）基于贯彻农地流转政策的分析
     
        在贯彻土地流转政策时地方政府应公开、透明地落实其市场化用地政策，要充分相信农民的政治理性和经济理性，让农民组织有序表达其利益需求，关于土地流转的讨论和决策也必须以此为前提。
     
        一方面要依靠法律来约束政府行为、保障农民的土地权益，通过政策的制定强化农民对土地的权利，以增强农民抗衡任何其他人和机构的能力，包括抗衡其他人、公司以及村集体和地方政府。同时，还要创造有利于土地承包经营权流转的政策环境，加快建立土地承包经营权流转市场服务体系，可以因地制宜地采取多种扶持措施，促进土地规范流转。地方政府还可通过各种形式的农地流转信息服务来疏导市场信息以保证市场信息畅通、减少信息欺瞒的作用，还可减少农地流转过程中不必要的市场摩擦，从而加快农地流转的速度，形成服务诱致力。在此基础上，农业基础设施建设、技术推广、农产品营销、金融服务等方面的优惠政策也要向他们倾斜。
     
        四、结束语
     
        综上所述，农地流转过程中地方政府与农民利益博弈行为的研究必须走到土地以外，把土地改革和相关制度改革联系起来，通过明确农村土地的功能范围，明晰农地权利体系及农地权利的组织与配置形式，设计农地流转的制度体系，构设农地流转的监督与服务机构，从而建立一套适合我国国情的农地流转机制，这既符合农民的利益，也符合我国政治社会发展的大趋势。
     
        参考文献：
     
        1、戴中亮.农村土地使用权流转原因的新制度经济学分析[J].农村经济,2005(1).
        2、张安录.城乡生态交错区农地城市流转机制与制度创新[J].中国农村经济,1999(7).
        3、王景新.中国农村土地制度的世纪变革[M].中国经济出版社,2001.
        4、张红宇.中国农地调整与使用权流转的几点评论[J].管理世界,2002(5).
        5、亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].华夏出版社,1989.
        6、李龙浩.土地问题的制度分析:以政府行为为研究视角[M].地质出版社,2007.
        7、车裕斌.中国农地流转机制研究[M].中国农业出版社，2004.
        8、田传浩,贾生华.农地制度、地权稳定性与农地使用权市场发育:理论与来自苏浙鲁的经验[J].经济研究,2004(1).
        9、Songqing Jin, Klaus Deininger.Land rental markets in 
     the process of rural structural transformation:Productivity 
     and equity impacts from China[M].World Bank Research Department,2006.  
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