林权纠纷频发
时间：2020-11-04 09:18:05 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
林权纠纷频发、信访不断之原因及对策建议
——以顺昌县为例
崔云霞 江金娟 李金宇
顺昌县林权纠纷概况
福建省顺昌县是重点林区县，林地面积164.3万亩,其中：国有林地14.8万亩，集体林地149.5万亩。集体林地中农民自留山40余万亩，林地宗地数达40余万宗，林界交差，错综复杂，林地权属类型及经营方式多样化。自07年集体林权制度改革启动以来，至今年主体改革确权发证工作基本结束，共发生大小林权纠纷1134件，每个乡镇平均达42件，涉及争议林地面积近万亩，至目前为止，已调处1074件，尚遗留60件，正在调解之中，其中40余件出现了信访情况。为何林权纠纷频频发生？为何林权纠纷信访不断？当以何对策措施应对处置？作如下解析探讨。
林权纠纷频发的三大原因
（一）政策原因。集体林权制度改革的实施，特别是明晰产权、确权发证工作的开展，提高了群众对林权价值的认识和自我权利保护意识，更加注重了林权利益格局的划分调整和林权面积、四至界址的确定，一些林业两制前后或历史遗留的纠纷隐患便因林改而激发，出现全面爆发状态。
(二)历史方面。一是1981年林业"两制"工作时，由于时间紧、任务重、人力不足，实地踏查分山划界工作粗放，以指山划界或将山林权属证书、表格发给村委会、村民小组在室内填写，闭门造车，导致工作上出现了漏洞，埋下了一山两证、重复填证、交叉填证、面积不符、四至界线表述模?糊不清等纠纷隐患。二是林业两制距今已近三十年之久，如今的林相、林况，甚至地理环境和一些林界参照物都已发生了较大变化，给此次林改现场勘界带来困难，而当初参与林业两制的当事人有的死亡，有的年老体衰，记忆模糊，有的碍于情面，难以对一些纠纷作出正确、准确、明确的证实，从而引发纠纷。
(三)人为方面。一是由于长期的生产经营活动，界标自然毁损，山界一时难以确定，因为过失越界经营而产生争执；二是一些人以蓄意侵占对方山林为目的，预谋故意毁坏界碑，造成山林界址难以确定而发生纠纷；三是以种种借口推翻原有协议，或伪造证据、故意侵占他人山林，或拒不执行政府裁决、法院判决而引发纠纷，如大干镇的一曾姓村民，对十多年前就已二审终审的林权诉讼不服，长期上访，屡劝不止;四是部份群众不正视林权的历史变革，始终坚持以土地改革为准，拿出50年代初的土地证为依据，要求确权，而其要求确权的林地经历了四固定和林业两制两次确权，其权属早已产生变化，因此，认为其林权被侵占，产生纠纷；五是人均占有林地资源不平衡，群众生活困难，心理不平衡，引发纠纷。八十年代初，执行“谁造谁有”大政策，凡是集体林地，谁造谁有。人口多，劳力壮的农户造林面积宽，如今占有林地林木资源多，通过林改，将会拥有更大发展空间和增值基础。而人口少或劳力弱的农户造林面积小，甚至本户的责任山也被他人造林，如今占有林地林木资源较少，生活出现困难。如：大历镇下店村部分群众认为现行林地资源占有方式不合理，多的太多，少的太少，要求打乱重新分配，引发纠纷，引起上访。大历镇白沟村六社一叶姓群众因当时人口少劳力弱，八十年代末责任山被他人造林，04年实施采伐时引发纠纷。七是法制观念淡薄，越权处置林权，引发林权纠纷。如全家迁出的农户，在迁出时不按规定处置林权，未经村社许可，与他人私立合同协议，擅自转让、变卖自已的自留山和承包山（责任山）的林权，导致受让方的权利得不到保证，引发纠纷。有的村社干部，不经群众会议，优亲厚友，擅自将“五保”户或全迁户的林权处置给亲朋好友，时间一长，既成事实，引起群众不满，形成矛盾纠纷。
(四)利益调整方面。随着林权制度改革的不断深入，林地流转逐渐规范，林地大幅度升值等引起的利益冲突不断增多。加之，近年来，国家重点项目的启动建设涉及征占用林的利益调整失衡引发矛盾纠纷。如高速公路建设、竹产业发展、工业原料林基地建设、电站建设等引起一系列的矛盾纠纷。个别村、社干部和村民为了本村本组或本人的利益，达到扩大山林面积获得高额赔偿目的，蓄意侵占他人或集体林地引发矛盾纠纷。
林权纠纷不断上访的诱因
（一）力量不足，调处不及时导致上访。集体林改启动后，林权纠纷爆发，乡镇工作多、任务重、责任大，经费缺乏，精力不足，又缺乏专职和专业的纠纷调处人员，调处纠纷力度和质量一时难以跟上，导致一些纠纷未得到及时解决。县林改办要承担全县140万亩集体林地林权改革的业务指导、表册审验、证件签章、成果验收等工作，其工作本就应接不暇，难以抽出更多精力指导和协助乡镇调解纠纷。
（二）怕当被告，回避责任，拖拉、推诿，不及时调处，导致上访。根据相关法律规定，个人与个人之间和个人与集体之间的林权纠纷达不成调解协议的由乡（镇）人民政府作出行政处理决定，当事人对处理决定不服的，向县人民政府提出复议，县政府维持乡镇处理决定的，当事人可对乡镇人民政府提起诉讼，进入司法程序。而乡镇因出现行政诉讼的，除社会负面影响外，还要纳入年度考评，追究相关责任。因此，怕当被告，怕承担责任，怕造成影响，一是使用“拖“字诀，对一些多番调解未果的“疑难”纠纷一拖再拖，迟迟不作出处理决定。二是使用“推”字诀，往县级部门推，由于调解在基层，处理在乡镇，县级部门只能作解释工作，当事人来回跑，产生较大意见。
（三）调解方法不得当，程序不合理，激化矛盾，造成上访。个别基层调解人员，特别是个别村社干部，在调解纠纷时不注意方式方法，也不按程序操作，方法简单，态度生硬，既不到现场，又不给群众充分发言的机会和辩解质证的时间，也不注重疏通当事人双方关系，缓解双方情绪，掌控调解局势，只是敷衍塞责，调解不成，就推到乡镇或县上。有的甚至当场激化矛盾，扩大事态，导致信访。
（四）极少数群众性格固执，思想偏执，不尊重历史，不相信政策，重复上访。极个别少数群众个性偏执，听不进政策宣传，听不进反对意见，也不尊重历史，固执地认为自己有道理，甚至对已产生法律效力的处理决定、复议决定和法院终审判决也不执行，不听劝解，就同一问题，重复上访，越级上访。
（五）调解或处理均不具备条件，纠纷一时难以解决，导致上访。在一方当事人或重要证人不在家、关键证人死亡、重要证据灭失、证人证言相互矛盾，取证非常困难，事实难以查清的情况下，调解缺乏说服力，处理缺乏法律依据，纠纷确实难以一时解决，而一方当事人提出诉求较长时间得不到解决，导致上访。
调处林权纠纷的对策及建议
(一)要建立健全机制。首先，建立排查机制。村级调解组织要充分发挥综治信息员的职能作用，真正做到林权纠纷的早发现、早控制、快报告。其次，建立部门联动机制，加强林权纠纷调解力量，抽调信访法制局、司法、国土、民政、.林业、档案等有关部门人员，分组分片对一些重大疑难纠纷、复合型纠纷、跨界纠纷进行集中调处，切实处理好群体性突发事件的预防和处置工作。再次，建立运作机制。一是建立纠纷排查调处工作例会制度。各乡镇实行每半月组织乡、村调解组负责人召开一次工作例会，对前半个月的纠纷调处情况进行总结，对近期各村可能出现的各种不安定因素进行分析排查，研究重大纠纷案件的调处方案。二是实行包案调处制度。将每起纠纷具体落实到每个调解员身上，做到"四定"、"三包"。即定牵头领导、定责任单位、定责任人员、定办结时限，包调处、包跟踪、包反馈。第四，建立奖惩机制。要把山林权属纠纷调处工作的开展情况与责任人的晋职、晋级和奖惩等紧密挂钩。对工作得力、成绩突出的，根据实际情况设立调处山林纠纷"攻关奖"，同时在晋职、晋级时给予优先考虑:对工作开展不力、纠纷调处不及时，导致矛盾激化、酿成重大治安问题或群体性事件，造成严重后果的，要坚决执行社会治安综合治理一票否决制度，对有关领导和责任人要追究责任，严肃处理。另外，还要建立健全保障制度。由于林权纠纷调解必须要深入林区，爬山涉水，亲临纠纷现场，工作较为艰辛，一是要保障相关工作经费；二是保障公务用车；三要发放避暑防虫、防寒保暖的药品、用品，保障纠纷调解人员身体健康。
(二)要慎用行政裁决。在调处纠纷中，查明原因、找准关键、综合具体情况，正确处理不同类型的案件至关重要，要把握好几个原则。一是把握好重事实、重证据的原则。山林权证、协议、合同等是确认权属的基础资料，也是证据的组成部分。离开证据，协商、调解、裁决都无从谈起，重视证据的收集是一项极为细致的工作；二是注重调解原则。这一原则要贯穿于林权纠纷调处过程的始终。调处解决林权纠纷的具体表现是当事人自 愿签订的协议，是当事人执行的基础。即使调解不能达成协议，也能有效防止案件恶化，为执行裁决打下良好的基础；三是兼顾双方利益的原则。这个原则特别适用于双方证据充足的情况，轻易决定给哪一方，都将损害另一方当事人的利益，应兼顾双方利益，使纠纷得以公平合理的解决；四是有利于生产和管理的原则。这个原则主要适用于双方证据都不完整或者双方都无证据的情况，在这种情况下不仅要兼顾双方当事人的利益，同时也要考虑有利于林业生产，有利保护、培育和合理利用林业资源。
(三)要用好优势证据。调处山林权属纠纷"疑案"时，应使用优势证据证明标准进行裁定。这里所说的"疑案"是争议双方当事人不能提 供硝凿证据，而处理纠纷调解组也无法收集证据材料的纠纷案件。这类纠纷案件应采取优势证据证明标准进行调处。优势证据证明标准，即在双方当事人所举的证据都不足，而林业管理机关也无法收集在关证据的情况下，通过比较双方所举证据的优势，由处理机关采用有优势的一方当事人所举的证据认定案件事实并作出决定的一种方法。建立优势证据证明标准方法的理由有三：第一是客观实际的需要；第二是解决"疑案"问题的需要；第三是防止徇私舞弊和裁定任意性的需要。如一些纠纷证据由于历史等原因，在档案馆是没有存档的，在双方当事人达不成协议的情况下，可以视纠纷具体情况采用优势证据证明标准来调处林权纠纷。
(四)要注重工作方法。一是"举证定论"调解纠纷。即对有历史依据的林权纠纷，在历史依据的基础上，通过工作组走访林业"两制" 的参与者等证人，形成调查笔录后，再组织争议双方当事人对有争议的地块、界线进行会议讨论，立足证据，耐心细致地做好当事双方的思想工作，让当事双方认定，形成纠纷调解会议记录，双方签字认可。二是"群众自主"劝解纠纷。即对无历史依据的户与户之间的林权纠纷，邀请村社中德高望重老人、老村社干部、老党员、老教师、致富能手等，组建"村林权纠纷调解组"让群众直接参进行调解，发挥群众的智慧，采取"邻里劝解、亲情教化、友情感化"的方法，促使当事人思想转化，形成强有力的矛盾纠纷化解合力，让当事双方心悦诚服，真正使调解工作成为维护社会稳定的第一道防线。三是"先易后难"缓解纠纷。为确保林改工作任务的顺利完成，在纠纷的调解中，要先调解简单的纠纷，然后再集中力量解决难度大的纠纷。如，绝大部分省际、县际、乡际间的山林纠纷调解都是比较耗时、耗力的，待条件成熟时，再予以解决。四是"分级负责"做好调解。按照纠纷数量和面积大小从乡镇党委书记、乡镇长、副书记、副乡镇长、村委会班子成员及小组组长依次分包，责任到人，限期办结，一级抓一级、一级对一级负责。做到纠纷发生时能及时制止和协调解决，没有纠纷时能够防患于未然。五是"乡土办法"便于调解。在调解过程中，工作队员带着感情、带着伙食费走村串户，与群众同吃、同住、同劳动，亲近群众，亲近纠纷双方农户,融洽感情，以情动人，以理服从，缓和情绪，疏通关系。最终达成调解协议。六是“跟踪维护”。每一件纠纷调处后，在一定时间（三个月或半年之内）内办案人员经常联系当事人，做好双方劝导工作，做到胜者不炫耀，输者不懊恼，不因言语不当再度激化矛盾，产生新的纠纷。以此巩固调处成果，避免重复信访或引发新的纠纷。
(五)要熟悉相关法规。在林改过程中，一些乡镇在着手调处纠纷前的准备不充分，主观臆断、仓促上阵，从而导致纠纷的人为复杂化，这不仅降低了政府干部的自身威信，也影响了政府干部与广大群众的鱼水亲情。出现上述情况，原因是多方面的，但归根到底，承担调处工作任务的基层干部运用相关林业政策和法规不恰当。有的断章取义，有的粗枝大叶,有的片面割裂法律条文之间的因果联系。因此我们的每位调解员首先要熟练掌握《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国森林法》、《林权纠纷调处办法》以 及《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革意见》等法律法规政策，在稳定林地所有权的基础上，认真做好集体、个人对森林、林木的所有权或使用权的确认，为今后避免发生林木、林地所有权或使用权发生争议奠定坚实的工作基础；其次是要熟练掌握省级颁发的法规、规章和政策，对于已经发生的林木权属纠纷案件，在久调不决、事实清楚、证据确实充分的情况下，要依照相关法律法规的规定，履行行政裁决权。切忌因久调不决、承担行政不作为的法律后果。
(六)要遵守调处程序。目前，有的乡镇对本区域内的林权纠纷情况心中无数，在调处林权纠纷时，也没有切实完全履行好自己的义务和职能，对多次调而未决的纠纷即行搁置。针对这种情况,一是要对纠纷进行详细排查,建立纠纷台帐;二是严格调处程序,分级负责。县、乡镇要按照职责，充分发挥司法、国土、林业等相关职能部门作用，进行调查取证，超出权限的，提出调解意见，逐级上报。特别是个人之间、个人与集体之间的林权争议，必须由乡镇进行调解处理，经多次调而未决的，作出行政处理决定，履行自身行政职能，避免因拖和推导致行政不作为。
(七)要掌握调处依据。调处山林权属纠纷的依据和证据，应按照以下原则依据进行调处:
县级以上人民政府依法颁发的林权证，是调处林权纠纷的依据。
尚未取得林权证的，下列证据可以作为调处林权纠纷的依据：1、土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；2.土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；3、20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时（即“四固定”时期），人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件；4、20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），依法核发的社员自留山证、社员责任山证、林权证及林业生产责任书（承包合同）等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件；5、当事人之间依法达成的林权纠纷处理协议、赠送凭证及附图；6、人民政府作出的林权纠纷处理决定；7、对同一起林权纠纷有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；8、行政复议机关依法作出的行政复议决定；9、人民法院作出的裁定、判决。
尚未取得林权证的，下列证据可以作为调处林权纠纷的参考依据：1、国有林业事业、企业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；2、土地改革、农业合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；3、能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；4、依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。
土地改革前有关森林、林木、林地权属的凭证，不得作为调处林权纠纷的依据或者参考依据。
林权争议不断上升，带来的社会危害性较大。一是影响社会稳定。由于处理不及时，有的引发群众集访，有的引起打架斗殴，导致伤残；二是增加了行政成本。每处理一起案件，从调查处理，到复议应诉，少则2-3个月，多则一年半载，甚至几年时间，调解人员少者跑几趟，多者几十趟，花费了大量的人力、财力；三是破坏了林业资源。一些林权争议方一时急愤，毁坏森林或双方哄抢林木，破坏了森林资源；四是阻碍了林业生产发展。因林地产生争议，无法进行扩大再生产，甚至影响到周边林地整体开发，一些好的林业生产项目机遇白白错过。因此，抓好林权纠纷调处就是确保社会的稳定，就能促进社会经济和谐发展。
《新集体林权制度改革中的林地流转模式及绩效评估研究——闽、赣、鄂、浙4省20村调查》课题
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