湖北省用水户参与灌溉管理的调查报告（吴克刚）

时间：2021-01-17 08:05:04　来源：柠檬阅读网本文已影响人

湖北省建有万亩以上大中型灌区292处（其中大型32处、中型260处），主要分布在我省46个粮食主产县（市、区）。大中型灌区设计灌溉面积3666.7万亩，有效灌溉面积2764.6万亩，分别占全省耕地面积的79%和60%。我省用水户参与灌溉管理，自1995年组建第一个农民用水者协会—漳河灌区洪庙支渠农民用水者协会以来，通过创办试点，积累经验，到稳步推广，经历了近10年的发展历程。截止目前，全省已组建农民用水者协会767个。

1、农民用水者协会的现状

1.1 协会的发展历程。我省灌区协会的发展，经历了三个阶段。第一阶段为试点阶段（1995年至1997年），主要集中在世行贷款项目区进行试点。我省有4个大型灌区纳入世行贷款整治项目，项目在对其骨干工程实施硬件设施改造和配套、提高工程标准和能力的同时，也着力研究解决保证灌区系统在支渠以下田间配水和维护，发挥其整体效益，实现良性运行的问题。通过探索，提出了灌区自主管理的基本模式，即灌区管理单位+用水者协会的新型灌溉管理模式。1995年至1997年，全省共创办10个农民用水者协会试点，覆盖灌溉面积8.65万亩。这一阶段摸索和积累了建立农民用水者协会，实现灌区末级渠系自主管理的宝贵经验。第二阶段为稳步推广阶段（1998年至2002年），主要是积极稳妥地在大型灌区项目区内推行。这一阶段，国家加大了对大型灌区节水改造与续建配套的投入力度，我省有16个大型灌区陆续安排了国债资金实施改造和配套，支渠口的计量设施逐步得到了配套和完善，为推广用水户参与灌溉管理奠定了一定的基础。大型灌区改造项目按照“两改一提高”的思路，顺利实施的同时，农民用水者协会也逐渐推广开来。

1998年至2002年，全省共组建农民用水者协会116个，涉及17个县（市、区）、41个乡镇，覆盖灌溉面积110多万亩。第三个阶段为全面发展阶段（2003年至今），为适应新形势发展要求尤其是水价改革新要求，开始在全省范围内全面推广协会。2002年底，省委办公厅、省政府办公厅以鄂办发〔2002〕35号文印发的《湖北省关于规范水利工程农业水费收取和使用的管理意见》，以及今年初省政府颁布了《湖北省水利工程水价管理暂行办法》，明确规定政府行政部门（含乡镇政府）不得代征、代收农业灌溉水费。根据有关政策规定，灌区水管单位必须要适应由行政性事业收费变为经营性收费、由政府行政部门代收变为水管单位面对用水户的直接或委托收费的转变，其根本出路就是建立和完善灌区基层管理体制和运行机制，以农民用水者协会为主的用水户参与灌溉管理群团组织。这期间协会得以迅猛发展，共组建协会641个，覆盖灌溉面积近100万亩。

1.2 协会的组建方式和收支情况。经调查，我省在72个大中型灌区中成立的767个农民用水者协会中，有136个协会在民政部门办理了注册登记，767个协会共管理支渠以下的渠道3586条，控制灌溉面积208万亩，涉及25县（市、区）、93个乡镇、1958个行政村，参与农户32.9万户。这767个协会，以水文边界为单元组建的151个，以自然村和行政组建的616个。协会工作人员4279人，其中，农村妇女74人（仅占1.7%）；
普通农民2409人（占56.3%），村干部1775人（占41.5%），乡镇、水利站和灌区水管单位在协会任职的有95人（占2.2%）。协会运行费用绝大多数来源于水管单位水费征收返还的手续费，主要用于协会工作人员的补贴，年补贴费用视灌区的供水与水费收缴情况以及在协会中担任的职务确定，多数协会人员年补贴为1000元至3000元，但协会基本没有资金用于末级渠系的维修。

1.3 对协会的支持情况。一是提供政策和技术支持。我省开展用水户参与灌溉管理较好的荆门市，2002年，以荆政发〔2002〕29号文印发了《荆门市农民用水者协会管理暂行办法》，暂行办法中对协会的组建与选举、服务范围与职能、灌溉管理与工程维护、运行经费来源与财务管理等都作了具体的规定。2003年元月，省水利厅组织出版了《灌区用水者自主管理探索与实践》。该书以漳河协会试点经验为基础，较系统地介绍了协会的作用与地位、协会的组建方法与程序、协会运行管理的内容与章程、政府及有关部门的职责等。以上政策的出台和科普书籍的出版，为农民用水者协会在我省的全面推广提供了政策依据和技术支撑。二是注重政策宣传和人员培训，努力给协会争取必要的运行经费。今年，我省结合漳河、东风渠、三道河和郑家河4个大型灌区水价改革试点经验交流，“三民水利”研讨会等多种形式，大力宣传水价政策和用水户参与灌溉管理的作用，帮助规范组建协会，落实协会管理范围内的基本水费田亩，收到了良好的效果。如漳河灌区二干渠二支渠协会，在水利厅水价改革试点工作队和漳河管理单位的帮助下，完善了协会管理制度，落实了基本水费田亩数，不仅使水管单位的农业供水水费有了一定保障，也使协会的运行费用有了固定的渠道，调动了协会人员的积极性。三是投入政策的支持。按照省委、省政府的部署，2004年5月14日，省政府办公厅印发了《湖北省粮食主产区标准化基本农田建设规划（2004—2010年）》（鄂政办发〔2004〕89号），建设规划中水利措施主要是支渠以下的小型排灌工程、小型输水工程、田间灌排渠系和建筑物的配套建设，通过7年时间，对46个粮食主产县（市、区）1166万亩农田进行配套和改造，使渠道水利用系数达0.75，灌溉水利用系数达到0.7。基本农田建设规划的实施，不仅将夯实全省粮食综合生产能力基础，改善农业生产条件，促进农业结构调整、农业增效和农民增收，还将为灌区末级渠系全面推广用水户参与灌溉管理奠定了物质基础。

2、农民用水者协会的成效

用水户参与灌溉管理，是建立和完善灌区基层管理体制和运行机制的有效途径，是农村民主政治建设的有机组成部分。农村实行联产承包责任制以来，灌区支分渠以下管理者缺位的问题较为普遍，直接导致基础设施长期管理不善，年久失修，积病成险，灌溉效益衰减。当前，各级政府加大了对大中型灌区工程续建配套与节水改造的投入，并着力推进水管理体制改革和水价改革；
如此同时，在灌区推广用水户参与灌溉管理，将分散的农户组建成农民用水者协会，对其管理范围内的渠系进行维修养，与灌区水管单位签订供用水合同以及配水到户。协会运行管理是公众社会在灌区管理事务方面的集中体现，政府的管理职能转变后对灌区的基层管理才不会留下缺位。协会的主要成效是：

2.1 提高了灌溉服务质量，减少了守水劳力和水事纠纷。协会成立前由于没有有效的管水组织，放水秩序杂乱无章，村、组之间要水和用水各自为陈，用水矛盾突出，需要投入大量劳力守水，而用水也得不到有效的保障，特别是下游的村、组放一次水，往往需一百多人守水，否则水根本到不了田间。同时水量损失又特别大，一条十来公里长的渠道，水放到下游田间，利用率仅0.4左右。协会成立后，在提高灌溉效率、改进服务水平方面明显比过去管水组加强了。灌溉前协会执委主动上门服务，找各用水组代表协商用水计划，确定轮灌次序，灌水时由执委将水送到各用水组的斗、农渠进口，用水组首席代表组织全体代表将水送到田间，从而大大节省了守水劳力，降低了用水成本。以漳河三干渠为例，未建协会前的1978年为大旱年，农田受灾面积达十万亩，占总灌溉面积的10%，发生打架斗殴等严重事件数十起；

2001年，该灌区遇到类似旱情，由于普及了用水户协会，加强管理，合理调水，没有干死一块田，也没有发生重大水事纠纷，且用水量比1978年减少0.8亿方。

2.2 农民主动投入的积极性增强，渠系工程得到改善，提高了用水效率。宜昌市东风渠灌区27个用水户协会，7年内先后投工12.3万个（折合资金125.4万元），集资50万元，使协会工程有较大改善。温峡灌区组建较早的温峡农业队协会，由于连年维修配套，现在的工程配套率达90%以上，渠道过水流量增大30%，支渠水利用系数由过去的0.65提高到0.85。

2.3 减少了水费征收中间环节，减轻了农民负担，提高了水费收取率。建协会前，水费征收由农户到组、到村、到管理区、到乡（镇）水利站（有的交到县）再交水管单位，中间环节多。特别是乡（镇）、村两级往往层层加码，又层层截留、挪用，造成农民高负担用水，水管单位低水价供水的扭曲局面。建协会后，农民将水费交给协会执委会，直接与供水单位挂钩，中间环节大大减少。特别是今年，新的水价出台和农村税费改革深入开展，不允许乡（镇）村乱收费，较彻底地根除了截留、挪用、“搭车”收费现象。现在农民先交钱后放水，用明白水，交明白钱，供、用双方都满意。以引丹灌区为例，过去，灌区农民负担水费为40元/亩 ~ 60元/亩，组建协会后，实行“水量、水价、水费”三公开和一票到户；
目前，按两部制水价，水田水费折算为22元/亩～25元/亩，旱地只有9元/亩左右。组建协会前，荆门市大型灌区水费收取率不到60%，组建协会后，水费收取率在80%以上，其中，漳河三干渠今年水费收取率达100%。

2.4 恢复和改善了灌溉面积。由于协会建立后，普遍改善了工程状况，多年灌不上水的下游恢复了灌溉。我省近几年在实施灌区配套与改造方面，恢复和改善的115万亩灌溉面积中有近三成来自协会的贡献。如漳河三干渠洪庙支渠，建协会时灌溉面积3800亩，后来恢复到5200亩。

2.5 社会各界对协会的评价满意度高。不久前，我省对世行项目区成立的农民用水者协会开展了一次全方位的“回头看”，以问卷调查的形式对111个协会运作情况征求社会各界的意见。调查的427个农户，评价“满意”和“基本满意”的分别有205户和144户，“基本满意”以上的占82%；
调查的241名协会工作人员，评价“满意”和“基本满意”的分别有156人和70人， “基本满意”以上的占调查人员的94%；
调查的150个村干部对协会评价“满意”的101人占66%，“基本满意”的39人，占27%；
调查的110名乡镇领导及水管单位人员对协会评价 “满意”的75人，占68%，“基本满意”的33人，占30%。

3、存在的问题及对策

3.1 协会发展不平衡。我省目前组建的767个协会，主要集中在荆门、襄樊和宜昌，3个地区协会共694个，占全省协会的90%以上，有220个大中型灌区还没有组建协会。协会管理的灌溉面积仅仅是大中型灌区设计灌溉面积的5.7%。

3.2 灌区管理单位的畏难情绪和行政干预，阻碍了协会的发展。主观上，少数灌区水管单位长期吃贯了 “现成水费”，宁愿被他人截留克扣水费，也不愿对组建协会和水价改革进行尝试，对如何直接与用水户打交道思想上准备不足，行动上畏惧不前，没有把灌溉供水当经营抓。客观上，有的地方政府和村组，因管理经费不落实，长期养成打农业水费主意的习性，有的以承担协调供水事务为由，不愿放弃收水费的权利。这是目前阻碍协会发展的两大主要问题。

3.3 协会自身运作不规范。调查的协会中，除少数协会运作较为规范外，其它协会不同程度的存在着三大共性问题。一是松散性。大多数协会都以行政村为边界组建，组建后的协会没有注册，没有牌子，没有严格按协会章程运作，没有强有力的组织保障。二是临时性。多数协会一般是在需要放水时，才临时召集执委会成员和用水户代表，集中组织本次灌溉，放水结束，实质上协会已经解散。三是单一性。协会只管放水、收费，不管工程维护。

3.4 政府对协会支持不够，协会运行困难。由于协会执委会人员本身素质等因素的影响，在运行中难免出现这样那样的问题和困难，如不及时给予帮助，可能会导致协会难以运转下去。末级渠系状况差，如完全按照谁受益谁负担的原则，用水户只能对工程进行简单的除障、清淤维修，解决不了根本的问题，久而久之人们就会对协会失去信心。如果政府扶持一点，水管单位资助一点，协会自筹一点，工程状况就可能大为改变，协会效益才能得以充分发挥。

3.5 积极争取政府支持。协会虽然是农民自己的组织，独立于当地政府和行政村，但协会组建离不开政府的宣传发动、组织协调，协会运行离不开政府的扶持和引导。我们将主动与灌区当地政府部门加强联系，争取对协会更多的支持。

3.6 加强宣传和培训。结合两部制水价改革，我省将举办用水户参与灌溉管理工作座谈会，通过以会代训和经验交流等方式加强对供水单位的培训和指导。并要求各灌区印制农村用水户政策手册，向灌区广泛宣传省政府水价政策及农民用水者协会基本知识，让用水户用放心水，交明白钱。

3.7 逐步推行“终端水价”。我省在漳河灌区二干渠二支渠开展了两部制终端水价改革试点，积累了一定的经验。下步将会同省物价主管部门研究制定终端水价核算办法，延长水价核定范围，为全面推行“终端水价”提供依据，稳定农民用水者协会运行经费。

3.8 加大投入，搞好工程维修配套。灌区支渠口以上工程属专管部分，支渠口以下工程属群管部分，仅仅依靠协会力量改善支渠以下工程状况是不现实的。因此，要按照《湖北省粮食主产区标准化基本农田建设规划（2004—2010年）》的要求，从根本上改变末级渠系工程状况，为协会的组建和健康发展提供保障。

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