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    军队实行国库集中收付制度的探讨

    时间：2020-11-14 08:08:05　来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 柠檬阅读网手机站


        摘要：近年来，国库集中收付制度的经费运行模式在我国行政事业单位逐步被推广使用，文章主要从目前军队经费运行中存在的问题出发，探讨国库集中收付制度能否在军队推行，实行后能解决哪些问题，目前推行的技术难点等。
     
        关键词：国库集中支付制度；
    军费运行模式
     
        随着时代的进步、社会的发展，特别是我国社会主义市场经济的确立，公众民主权力意识的普遍增强，对公共财政资金进行全方位监督管理的要求逐步提高。国库集中收付制度是大多数市场经济国家采用的财政资金运行模式，我国在2001年通过了《财政国库管理制度改革方案》，确立了国库集中收付制度在财政财务管理体系中的基础地位，同时基本确立了对财政资金进行全方位监管的基本模式。根据“先试点后推开、稳妥推进”的原则，目前国库集中支付制度改革已扩大到中央、省级、计划单列市的所有部门和270多个地市、1000多个区县。国家行政事业单位通过国库集中收付制度改革逐步实现了对财政资金收支整个流程的监控和规范管理。军队是保证国家机器正常运转的武装力量，也是财政资金保障的预算单位，在经费管理上同样面临着加强监管的要求和压力，能否通过国库集中支付制度的推行实现对军队经费的全程监督非常值得研究。
     
        本文主要是对国库集中收付制度能否在军队推行进行探讨，但由于军队单位不是执收执罚单位，基本不存在财政收入的上缴问题，因而对国库集中“收付”制度的探讨更多体现在对国库集中“支付”制度的探讨。
     
        一、国库集中收付制度的涵义
     
        国库集中收付制度是指以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的一项国库管理制度。通俗地说就是预算单位不再设置银行基本账户，而是到国库指定代理银行开设零余额存款账户，收入直接缴入国库，支出由代理银行支付，代理银行与国库账户每日进行清算。实行国库集中收付制度，改变以往财政性资金主要通过征收机关和预算单位设立多种账户分散进行缴库和拨付的方式，有利于财政性资金按照规定程序在国库单一账户体系内规范运作，有利于收入缴库和支出拨付过程的有效监管，有利于用款单位及时和便利，解决了财政性资金截留、挤占挪用等问题。
     
        二、现行军费运行模式存在的不足
     
        军队资金保障一直沿用传统的经费运行模式，由预算单位自行设置银行账户，预算经费在每年全国人大会议决定国防费预算总额后，由总部下达各军兵种，各军兵种再根据隶属关系或者经费供应关系逐级进行对下拨款，预算外经费按照上缴比例逐级上交。这种经费运行模式是在计划经济条件下产生并沿袭而来的，对于保障军队各项任务的开展发挥了极其重要的作用，但是，现行军费运行模式仍存在自身难以克服的不足：
     
        （一）拨款时间较长，经费保障不及时
     
        预算经费指标层层下达，基层单位一般在7、8月份才能收到预算经费指标，有时要到12月份甚至第2年才能收到，不利于当年预算的安排，特别是建设性项目经费，根据相关规定财务部门只有在收到预算经费指标文件后，才能提出经费使用申请，上级财务部门根据拨款申请书拨付，如果预算指标下达较晚，那么申请到款时间更晚，基层单位不能安排当年预算任务，有时为保证任务按照时间节点完成往往需要垫支，这对于家底经费充裕的单位来说不成问题，而对于家底经费捉襟见肘的单位来说可能直接影响流动资金的使用。
     
        （二）预算执行率受限，预算监管不到位
     
        一方面，预算指标下达晚，给当年预算执行带来难度，预算执行率打折扣；
    另一方面预算的编制、执行都由预算单位自己组织实施，上级单位对预算执行的监督检查较少，特别是对预算的事中监督（实时监控）几乎没有，监督检查属于秋后算账型，为违规使用资金又抱有侥幸心理的人提供可乘之机。
     
        （三）经费跑要现象突出，容易滋生腐败
     
        经费层层下拨和逐级上交使经费停留的环节较多，不仅为挤占、挪用、截留等现象提供了滋生的土壤，也极易滋生腐败，同时对于弥补性等各类未限定具体用款单位又较“灵活”的经费，上级机关具有经费的分配权，下级单位为分得一份想尽各种办法，经费跑要现象较为突出。
     
        （四）资金容易在预算单位沉淀，上级单位宏观调控能力较弱
     
        目前经费管理规定中没有结余经费返还上级的规定，结余经费通常由单位留用，加上相应监管不到位，个别单位在上报经费需求时夸大开支、虚报多报，经费到账后在单位沉淀，上级单位再想动用非常难，形成了“大家穷，小家富”的怪现象，也降低了资金的使用效益。
     
        （五）对级差收入调节力度弱，单位福利待遇存在差异
     
        级差收入是指由于占有自然条件和地理位置等特殊资源原因形成的收入，例如驻大城市部队的房地产出租收入等，从理论上说，级差收入属于全民所有，是国有资产，应该收归国有。但是按照现行经费管理规定，目前各单位的级差收入基本以预算外收入的形式转化为单位福利，造成不同部队之间，单位福利存在差异，不同军人之间，存在收入差异，不仅不利于塑造稳定、和谐的军营环境，也是一种变相的国有资产的流失。
     
        三、军队实行国库集中收付制度的优势分析
     
        军队实行国库集中收付制度不仅能满足公共财政资金的管理要求，还能克服经费运行中存在的诸多问题，主要体现在以下几个方面：
     
        （一）能提高资金使用效益，方便用款单位用款
     
        实行国库集中收付制度后，预算单位的资金都集中存放在国库单一账户，资金使用由“中转”变为“直达”，有利于对资金的统一调度和管理，使资金调度更加灵活，资金支付更加及时和方便。
     
        （二）能加强监管，实时获得预算执行和经费使用信息
     
        通过国库单一账户监管系统能实时、全面掌握经费的使用情况，变事后检查、秋后算账为事前审核、事中监督，提高预算执行的透明度，为财务管理和宏观调控提供更完整、准确、及时的信息。能有效抑制预算单位虚报、瞒报、漏报、账实不符、账表不符的现象，有效提高预算执行率。
     
        （三）能从源头上预防腐败，减少职务犯罪行为
     
        经费直接缴库，直接支付，减少了诸多中间环节，使资金挤占、挪用、截留没有机会，并且能够实现对支付活动的全过程监管。使各级业务部门将放在经费分配上的工作精力转移到预算管理上，有效促进廉政建设。对于基层预算单位来说，实行国库集中支付后，配合公务卡结算的推行和银行服务的提高，可以不再设置出纳岗位，从而大大降低资金管理方面违法违纪行为发生的概率。
     
        （四）有利于预算单位会计信息质量的提高
     
        预算单位在国库集中支付后，必须科学编制预算和用款计划，按照规定程序收缴和支付资金，同时会计人员在具体操作过程中，不仅要执行各项财经制度法规、接受监督考核，还要符合国库集中收付制度的规定和要求，使会计人员的责任心和使命感增强，使会计基础工作得到规范、会计信息质量得到提高。
     
        （五）能集中财力，增加上级单位的宏观调控能力
     
        资金在国库单一账户内运行，不仅上级单位的宏观调控能力大大增强，还能防止资金的闲置和沉淀，更便于统筹安排和调度用款，促进各项支出向“保证重点、结构合理、管理规范、廉洁高效”的方向发展。同时有利于上级通盘考虑，调节不同部队的级差收入，制定惠及全体官兵的福利政策。
     
        四、军队实行国库集中收付制度的有利条件
     
        近年来，军队根据国家财政体系建设和国家整体经济形势的发展要求，进行了相应的财经制度改革。这些改革为推行国库集中支付制度进行了技术准备和人才储备，为军队实行国库集中支付制度创造了有利条件。
     
        （一）预算编制体制改革
     
        国库集中收付制度是一种规范的财政资金管理制度，客观上要求与科学健全的预算管理制度相协调。没有完善的预算管理体系，国库集中支付制度难以实行。我军从2002年实行预算编制体制改革后，“预算就是制度，预算就是法规的意识”逐步深入人心，预算的编制方法、要求和程序为更多人员所掌握和知晓，“所有经费都应纳入预算、进行预算管理”的全面预算理念为大多数人所接受。可以说，预算管理制度从理论到实践都得到了加强和规范。
     
        （二）军队资金集中支付制度改革
     
        军队实行资金集中支付制度改革以来，军级以下单位都撤销了不符合要求的银行账户，集中了单位财力，实现了单一账户的财务统管。特别是2008年为进一步深化军队资金集中支付制度而开始探索的师以下单位经费预算与资金收付相分离制度，基本上采取的是国库集中收付制度的资金管理方式，是国库集中收付制度与军队实际情况相结合的有益尝试。
     
        （三）工程物资服务集中采购改革
     
        我军从2001年实行物资、工程、服务集中采购以来，经过由上而下的推行，在大多数单位都制定了相应的集中采购目录、采购办法、采购程序。采购制度改革的效益有了充分体现。而工程物资集中采购所采用的结算方式不是资金集中支付形式。
     
        五、目前军队实行国库集中支付制度需要注意的问题
     
        （一）安全保密问题
     
        目前军费划拨到各单位后，由各单位自行分散设立银行账户进行支取，从某种意义上说是经费半封闭运行，其他单位很难全面掌握经费的投量投向问题。军队经费的投量、投向历来是敌对势力关注的重点，实行国库集中收付制度，资金在国库单一账户体系内运行，代理银行、上级单位、预算单位共同对经费的使用情况进行监督，经费使用的公开透明程度大大提高，安全保密的隐患也大大增加。这是关系到国家安全的大事必须引起足够的重视。
     
        （二）信息系统建设问题
     
        在国库单一账户体系下，代理银行、上级单位和预算单位存在经费相互核对的关系，为保证信息准确及时的传递，就必须有与之配套的高效、迅捷的信息传输系统。目前，军队与地方信息系统对接出于安全方面的考虑，限制较多，接口较少。军队内部虽然在全军推广使用统一的财务信息管理系统，但是并没有联网使用，上级部门不能及时了解下级单位的经费使用情况，即使是一些已经建立内部局域网单位，其传输财经信息的能力也非常有限。要推行国库集中收付制度必须花大力气进行信息系统建设。
     
        （三）制度建设问题
     
        财经法律法规是预算单位进行财务管理工作的依据，也是协调各部门关系的依据。要推行国库集中收付制度的经费运行模式，除了进行科学严谨的顶层制度设计外，还要求各单位结合实际，拟制具体实施办法和细则。目前，军队虽然在预算、集中采购、集中支付制度等方面管理规定较多，但与国库集中收付制度接轨尚有一定距离，存在制度准备不足的问题。
     
        六、结束语
     
        国库集中收付制度改革是财政领域的一场“革命”，是建立公共财政管理体制的必然要求。从长远发展来看，军队推行国库集中收付制度势在必行，但必须考虑部队的客观实际情况，周密安排、精心准备，循序渐进，让制度优势发挥最大效应。
     
        （作者单位：李小啸，上海海军医学研究所；
    郭洁，军事经济学院）  
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