对建立健全社会保障体系建设的调查与思考

完善保障促和谐  共建共享谱新篇
----对建立健全社会保障体系建设的调查与思考
党的十七大报告明确提出了“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”的奋斗目标，第一次提出了社会保障工作“三个基础”、“三个重点”、“二个补充”的发展新思路。这些重要论述，突出了社会保障各项工作重点和需要解决的关键问题，明确了改善民生工作的根本途径，为我们做好社会保障工作，构建和谐社会指明了方向、提供了动力。现以**县为例，对建立健全社会保障体系进行分析和思考，并提出肤浅的对策和建议，以供参考。
一、重大的现实意义决定了社会保障是经济社会又好又快发展的先决条件
社会保障是民生所依。它既是经济社会发展的“推进器”，又是实现经济效率与社会公平的“平衡器”，更是社会和谐的“稳压器”。社会稳，才能经济兴；
人心齐，方能泰山移。经济社会的又好又快发展，离不开广大人民群众的参与和奉献，离不开广大人民群众的群策和群力。建立健全社会保障体系对促进经济社会又好又快发展、可持续发展、长足发展具有十分重要的作用。
（一）社会保障是对科学发展观的具体实践。科学发展观的核心是以人为本。以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。社会保障的内容与人民群众的基本需要和切身利益直接相关，是这些需要在不同群体、不同层次、不同领域的具体体现，是人民群众最关心、最直接和最现实的问题。建立健全社会保障体系，既能让最广大的人民群众充分享受改革开放带来的巨大成果，又是确保广大人民群众共建共享的根本途径和重要手段，真正体现了科学发展观以人为本这一本质和核心。
（二）社会保障是维护社会和谐稳定的重要途径。当前，我国正处于产业结构剧烈变化、社会格局重新调整、利益矛盾不断增加、收入加速分化的时期。在这一时期，弱势群体对社会风险的承受能力较低，当这些弱势群体的基本生活受到威胁时，就极可能演化为严重的社会矛盾，这一时期也是社会矛盾的“凸显期”。因此，从改革的角度讲，只有尽快建立与经济发展水平相适应的社会保障体系，有关体制性障碍才能得到有效解决，才能加快市场化进程。从稳定的角度讲，只有建立完善的社会保障体系，才能减轻体制转轨引发的社会震动，为市场经济体制的运行和发展提供安全网和减震阀，促进经济社会的和谐稳定。
（三）社会保障是解决“三农”问题的基本依托。我国城乡二元社会经济结构的差别较大，且贫富差距呈阶梯式拉开。尤其是农民养老问题、医疗问题、最低生活保障问题迫切需要得到有效解决。解决“三农”问题增加农民收入是核心；
减少农民开支是重点；
降低农民的风险是关键、是保障。而降低农民风险最根本、最有效的做法就是建立健全社会保障制度。它既是完善农村社会主义市场经济体制的最佳突破口，又是从根本上破解“三农问题”的制度前提。
（四）社会保障是刺激消费扩大内需的现实需要。如果占人口多数的农民长期收入低下，基本物质需要得不到满足和保障，消费市场就难以进一步得到拓展和启动，最终必将制约经济增长的潜力和水平。只有建立完善的社会保障体系，才能够改善居民的心理预期，消除人们对年老、失业和生病的后顾之忧，变预期消费为即时消费，从而实现扩大内需、推动经济持续稳定增长的目标。
二、特殊的区位环境决定了社会保障的根本取向是构建全覆盖的网络体系
**属丘陵欠发达地区，省定贫困县，总人口**万。近年来，该县大力推进社会保障工作管理创新、机制创新，初步形成了以养老、医疗、工伤、生育和失业五大社会保险为基础，以城乡低保、社会优抚和社会救助为补充的社会保障体系。但是，由于受区位条件差，交通条件落后，无大江大河，矿产资源贫乏，离中心城市较远等要素的严重制约，**县经济发展异常薄弱，农民人均收入仅**元，财政一般预算收入**亿元，财政支出**%靠上级财政转移支付，全县社会保障工作城乡发展不平衡、人员覆盖面小、领域涵盖面窄的问题十分突出。要加快社会保障事业发展，必须努力推进社会保障工作重心由城镇为主向城乡统筹转变，由关注重点、特殊群体向人员全覆盖转变，由突出重点领域向实现领域全覆盖转变。
（一）必须立足城乡统筹，实现区域全覆盖。健全城乡社会保障体系，是统筹城乡发展的内在要求。加强社会保障工作，必须兼顾城乡，牢固树立统筹城乡的大社保、大保障理念。一是要建立完善城市社会保障体系。切实从城市经济社会发展要求和实际情况出发，加强城市社会保障服务网络建设，完善城市社会保障服务功能，重点建立城市养老、医疗、失业、工伤等保险体系，建立完善城市特殊人群、困难群众帮扶、救助和最低生活保障制度。二是要建立完善农村社会保障体系。立足农村实际，加快农村三级社会保障服务体系建设，着力完善县、乡、村三级社会保障服务网络，建立完善农村低保、优抚、扶贫扶助制度，在农村重点推行农房保险、农业保险、医疗保险等制度。三要建立非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员保障体系。要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。综合运用法律的、经济的和必要的行政手段，开展非公有制企业养老、医保、失业三项保险的强制征收。可根据企业发展情况，按养老、医疗、工伤、失业、生育顺序，允许企业、个体从业者自愿选择参加2～3项保险。
（二）必须立足以人为本，实现人员全覆盖。坚持以人为本，根据不同人群的特点和实际，建立人员全覆盖的社会保障制度，是社会保障工作发展的根本方向。一是必须全面覆盖城镇居民。要以城镇居民和城镇职工为保障对象，重点建立完善基本养老保险、医疗保险、最低生活保障制度和失业、就业保障服务体系，切实满足广大干部职工和城镇居民对社会保障的基本需求。二是必须全面覆盖广大农民。要以广大农民为保障对象，努力建立完善新型农村基本养老保险制度、新型农村合作医疗制度和特困群众农村低保制度。三是必须全面覆盖弱势群体。要围绕孤寡、残疾、大病、重灾致贫者和城市生活无着流浪乞讨人员等救助对象，建立以灾害救助、社会优抚、社会救助、社会互助为核心的救助制度。
三、落后的生产生活水平决定了社会保障的当务之急是救助最困难群体
作为**来讲，人均生产生活水平落后，社会弱势群体、困难群众人数众多，各种矛盾问题错综复杂，加强社会保障工作的当务之急是切实解决群众最关心、最直接、最困难的现实问题。
（一）必须保障困难群众老有所养。据调查统计，目前，**县仍有贫困人口**万人，占全县总人口的**%，其中年人均纯收入低于693元的绝对贫困人口**万人，绝对贫困发生率为**%，比全国平均基数2.3%高*个百分点。一是要对困难群众给予最低保障。要进一步建立完善城乡居民最低生活保障制度，在切实做到应保尽保的前提下，制定和完善与“低保”对象维持基本生活密切相关的用水、用电、住房、疾病医疗和子女入学等方面的减免政策。二是要对困难群众给予大力救助。要加快“敬老”工程和农村“五保”对象集中供养的步伐。要将农村特困群众社会救济资金、五保供养金、救灾预备金和社会捐赠资金整合捆绑使用，充分发挥各项救助资金的作用，全面实施对城乡特困群众的救助。三是要对困难群众给予全力扶助。要全面实施“低收入农户奔小康工程”，深入开展低收入农户生产经营帮扶、下山异地脱贫和劳动力转移就业服务，努力提高贫困人口的生产自救能力，实现由“输血”到“造血”功能的转变。要进一步加大政策扶持、区域协作、结对帮扶和社会参与力度，不断提高农村扶贫开发水平。
（二）必须保障困难群众住有所居。目前，**县有经济困难的无房户**万户，由灾害性天气致使的无房户、危房户**万户，同时，每年由于自然灾害所产生的新增无房户有**万户。切实加大困难群众住房改造建设力度是人民群众的迫切期盼。一是要大力实施危改工程。加大避险搬迁和农村无房户改造工作力度，努力扩大农村困难群众住房救助覆盖面，稳步推进农村危旧房改造，切实加强农房规划建设管理，不断提高农房建设水平和防灾能力。二是要大力实施饮水工程。要加快农民饮用水工程建设，努力解决农村人口饮水安全和饮水困难问题。三是要大力实施安居工程。努力扩大城镇中低价位、中小套型普通商品住房供应，通过限价商品住房、经济适用房、廉租房等多种方式，切实帮助中、低收入家庭解决住房困难问题。
（三）必须保障困难群众学有所教。目前，学校办学条件亟待改善与经费严重短缺的矛盾突出，师资奇缺与生源分散的矛盾突出，学校教育低质的教育服务与人民群众期盼优质的学校教育的矛盾突出。据统计，自改革开放30年来，**县农村村小教学班级从初期的2500余个锐减到了现在的**多个，同时现存的村校中公办正式教师不足**%。全县近10万农村中小学生中有30%存在上学困难。要有效解决这些突出问题，一是必须在教育资源上优化整合。积极推进城乡教育均衡发展，不断提高办学水平和教育质量。要加快农村学校标准化建设，因地制宜地推进农村小规模学校的“并转改”，着力解决农村和欠发达地区教育基础薄弱问题，保证所有学龄儿童都能接受较高质量的九年义务教育。二是必须在学生就学上助学助教。要全面落实农村义务教育经费保障制度，大力开展希望工程、阳光工程和圆梦工程等助学助教活动，认真落实对高校、中等职业学校家庭困难学生的各项资助政策，完善残疾学生助学政策，多渠道解决进城务工人员子女入学问题，保障更多的家庭困难孩子正常上学。三是必须在教师队伍上培养激励。要切实加强教师队伍特别是农村教师队伍建设，进一步完善和落实教师特别是农村教师的待遇政策，加大教师安心从教的激励力度。
（四）必须保障困难群众病有所医。据统计，目前**县现有贫困人员有50%以上是因病致贫，因病返贫；
不少贫困户是贫病交加，互为因果，形成一个恶性循环。切实建立完善以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗制度和医疗救助制度,加强卫生扶贫工作,是保障困难群众病有所医的迫切需要。一是要加强医疗服务体系建设。大力推进县、乡、村医疗服务体系建设，努力优化医疗机构布局，加快农村医疗卫生服务基础设施建设，提高医务人员素质和医疗服务水平。要认真组织实施医疗保险制度改革，初步形成以基本医疗保险为主体，以商业补充医疗保险、公务员医疗补助和企业补充医疗保险为补充的多层次的医疗保险体系。要进一步完善新型农村合作医疗制度，启动建立城镇居民基本医疗制度，不断完善城镇职工基本医疗制度，建立人民群众病有所医的长效机制。二是要切实规范医药市场秩序。加快推进城乡药品监督网和供应网建设，确保药品质量安全。要严格定点医疗机构管理，不断完善定点医疗机构准入条件和申报、确认程序。要规范医疗机构服务行为，定期进行医疗服务行为评估，切实加强日常监督和专项稽查。要完善医疗保险的一系列监督、控制管理机制。三是努力建立医疗救助制度。要积极资助城乡特困户、五保户、低保户参加新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗，切实解决城乡五保户、低保户、重点优抚对象、特困残疾人和其他符合条件的城乡困难群体就医问题，健全以大病救助为主、基本医疗救助和医疗诊费减免为辅的救助体系。
（五）必须保障困难群众灾有所助。作为经济欠发达地区的**来说，自然灾害发生频繁，困难群众比例较大，抵御自然灾害的能力较弱。要不断建立健全城乡社会救助体系，积极推进各项救助制度落实，才能真正保障困难群众灾有所助。一是要以加强基础设施建设为先导。加强城乡公路、电力、供水、邮政、信息、电信、广电等基础设施建设和养护，提高防灾抗灾能力。要加强城乡河道整治，提高防洪排涝能力。二是要以健全应急反应体系为核心。完善自然灾害的应急预案体系，进一步提高重大自然灾害的救灾能力。要健全灾害应急体系，包括灾害管理的应急机制、协调机制、社会动员机制、信息共享机制和监督督察机制，充分发挥抗灾救灾综合协调职能。要扎实做好灾后恢复重建工作，形成规范的灾后恢复重建工作体系。三是要以建立科学救助机制为突破。建立和健全自然灾害应急救助制度，是积极应对自然灾害的重要举措。要完善救灾工作分级管理和救灾资金分级负担的救灾管理体制，健全以紧急救援为核心、以生活救助恢复重建和社会捐助为主要内容的灾民救助制度。
四、落后的法制观念决定了社会保障的重中之重是保护劳动者权益
近年来，随着国家经济体制改革的不断深入，我国个体、私营企业得到了较快发展。但由于企业和劳动都缺乏法制观念，劳动合同签订率低、企业劳动管理制度不健全、随意延长工作时间、克扣和拖欠工资等损害劳动者合法权益的行为表现也很突出，各种劳资纠纷呈逐年上升趋势，严重影响了正常的生产秩序和社会稳定。如何加快劳动法制进程，加大劳动者合法权益保护力度，已经成为了摆在各级党政面前的一件刻不容缓的大事。
（一）要保护劳动者实现就业再就业的权益。就业是民生之本。稳定的就业是广大劳动者最大、最根本的保障。一是要大力发展经济，广开就业门路。要全面落实各项支农惠农政策，加快推进农业产业化进程，大力扶持发展一批有利于吸纳就业的劳动密集型企业和中小企业，充分发挥新兴产业在吸纳劳动力就业方面的重要作用，把增加社区就业岗位作为新的就业增长点，积极探索和发展弹性大、灵活性高和多样化的就业形式，实现多渠道、多形式就业。二是要努力提高劳动者素质，增强劳动者就业能力。目前，劳动就业更多地表现为劳动者素质不高与市场需求的结构性矛盾突出。以**县为例，全县待就业人员和剩余劳动力中有专业技能的人员仅**万人，不足*%。对此，必须大力发展职业教育和职业培训，加快建立市场就业培训机制，在发展面向新兴产业和现代服务业的职业教育与培训方面下功夫，提高劳动者的职业技能和创新能力，增强就业的主动性和适应性。三是要大力实施“再就业援助行动”，加快建立公共就业服务体系。必须把实施“再就业援助行动”与巩固两个确保、落实再就业优惠政策、推动社区就业、加强劳动力市场“三化”建设和完善社会保障体系等工作有机结合起来，加快劳动力市场建设，把扩大就业作为政府经济管理的重要目标，作为增加城乡居民收入、提高人民生活水平的治本措施来抓，不断培育新的就业增长点。
（二）要保护劳动者获得合法报酬的权益。**县是典型的丘区农业大县，全县城乡劳动力达62.6万人，其中，在县内就业的人员36.6万人，未就业人员7万人，在省内或者广东、江浙等地实现转移就业人员19万人，但是，全县就业的劳动人员与用工单位签订了用工合同的不足10%。由于无用工合同，企业随意拖欠、克扣员工工资的现象在一些企业时有发生。坚持以政策为依据，以法律为准绳，强力保障劳动者劳有所得的合法权益，是维护劳动者生存权的基本保障。一是要强力推行依法合同用工。全面加大《劳动合同法》的宣传和贯彻落实力度，督促用工单位与劳动者签订劳动用工合同；
切实加强劳动执法监察，加大非法用工、不规范用工行为打击力度。二是要建立收入分配指导制度。要建立健全最低工资标准正常调整机制，积极完善工资指导线、劳动力市场工资指导价位和行业人工成本信息指导制度，加强劳动定额和工时等劳动标准管理，依法建立健全同工同酬工资制度，重点解决好农民工工资福利待遇偏低问题。三是要大力规范整顿分配秩序。加强对垄断行业企业工资监管，加快推进事业单位收入分配制度改革，进一步规范整顿收入分配秩序。四是要科学调节收入分配差距。要通过扩大转移支付、强化税收调节、创造公平机会等措施，保护群众合法收入，调节过高收入，取缔非法收入，逐步扭转收入分配差距扩大趋势，使全体社会成员共同致富。
（三）要保护劳动者享受生产安全的权益。由于受观念滞后、经济落后和安全意识淡漠等多种因素影响，企业不配备安全防护设施，劳动者在恶劣的劳动环境中从事生产劳动的问题十分突出。一是要加大安全生产投入。要全力督促用工单位切实担负起安全生产投入的主体责任，认真落实企业安全费用提取、伤亡事故经济赔偿和安全生产风险抵押金的规定，加快企业技术设备更新和改造步伐，加大力度筹措经费，改善生产环境，添置必要设备，努力为劳动者提供一个安全的生产环境。二是要加强安全生产管理。切实加强生产管理和安全管理，打牢安全生产基础，严格执行各项规章制度，杜绝违章指挥、违章作业和违反劳动纪律现象，努力提升企业安全生产管理水平。三是要建立工伤保险制度。加大国有、集体和非公有制企业工伤保险扩面力度，积极开辟农民工工伤认定绿色通道，依法将所有与用人单位有劳动关系的农民工全部纳入工伤保险。
（四）要保护劳动者休息休假的权益。许多个体、私营企业在用工中随意让员工无酬劳加班、不带薪休假的现象十分普遍。就是在我国发达的东部沿海地区，这一问题也十分严重。我国宪法规定，劳动者有休息的权利。我国《劳动法》规定的休息时间包括工作间歇、双休日、公休日、法定节假日以及年休假、探亲假、婚丧假、事假、生育假、病假等。休息休假的法律规定既是实现劳动者休息权的重要保障，又是对劳动者进行劳动保护的一个方面。对此，政府人事部门、劳动保障部门要依据职权对单位执行本条例的情况主动进行监督检查。工会组织要依法维护职工的年休假权利。对不按规定给予职工年休假工资报酬的，人事、劳动部门应当责令限期改正或依法给予查处。
（五）要保护劳动者劳有所养的权益。目前，**县现有的*家民营规模企业**多职工中，用人企业为员工缴纳养老、医疗保险的仅**多人，缴纳比例仅占用工总数的*%左右。社保是民生之福。随着人口老龄化进程的全面加快，建立健全覆盖全民的养老保险体系，是切实保障人民群众老有所养的当务之急。一是要建立城乡“一体化”的养老保险制度。要进一步扩大职工基本养老保险覆盖面，健全基本养老金调整机制，积极发展企业年金。要加快实施事业单位基本养老保险制度改革，稳步探索城乡居民养老保障制度，研究制定农民工社保关系跨地区转续的有效实施办法。要积极探索建立农村养老保障制度，紧密结合土地经营权流转制度改革和户籍制度改革，大胆探索“土地换社保”的实现方式和途径，促使在城镇稳定就业和定居的农民工转为城镇居民。二是要大力扶持发展老年福利事业。要以发展老年福利为重点，完善居家养老服务体系，增强社区照顾功能，健全社会化服务机制。要切实保障公办福利机构满足“五保三无”对象、困难老人供养和重度残疾人集中托养所需，鼓励支持社会力量兴办养老服务机构。加快发展老龄事业、福利事业和慈善事业，推动社会福利事业逐步从救助型、补缺型向适度普惠型转变。
五、脆弱的财政实力决定了社会保障的根本出路是集聚多元化投入渠道
加强和推进社会保障工作，最关键的核心问题是要解决地方财力不足与社会保障投入要求和标准不断增加的矛盾问题。**县属于财力十分薄弱的贫困县,是典型的吃饭财政,建立和完善多元化的社会保障经费投入机制，是全面提升社会保障水平的根本出路。
（一）必须探索建立公共财政正常投入机制。建立健全社会保险制度，切实保障人民群众的基本生活是各级政府的重要责任。要把财政投入作为建立社会保险制度的重要来源。要通过财政适当投入鼓励城乡居民为自己今后养老、医疗进行投入。要按照统筹城乡发展、建立公共财政的要求，进一步调整和优化财政支出结构，建立财政性社会保障资金投入的稳定增长机制。要加大民生领域的财政投入，重点向低收入人群倾斜，向农村和农民倾斜。
（二）必须探索建立社会保障多渠道筹资机制。社会保障经费投入不能只靠国家财政投入，必须建立多渠道的筹资机制进行有效补充。要通过公开募捐、发行福利彩票等途径，建立社会互助捐赠机制，努力增加社会保障经费投入。要大力支持寿险、财险等商业保险机构积极推出养老、医疗、就学、意外伤害等保险品牌，对国家养老保障体制进行有效补充。要探索社会保险基金保值增值的有效途径和办法，使社会保障与经济发展实现良性互动。要在做大社会保险基金规模的基础上，建立社会保险待遇正常增长机制，进一步提高社会保险保障水平，着重解决企业退休人员养老保险待遇偏低的问题。
（三）必须探索建立社会保险待遇正常增长机制。只有建立正常的社会保障待遇增长机制，才能真正保障人民群众生活水平与经济社会发展同拍共振。建立社会保障待遇正常增长机制，必须努力拓宽筹资渠道，积极争取中央、省、市政策支持，逐步建立不低于全国养老金平均水平的企业退休人员基本养老金的正常增长机制。必须完善“多工作、多缴费、多得养老金”的激励机制，缩小企业退休人员之间、企业与事业单位退休人员之间的待遇差距，从整体上不断提高养老金的总体水平。必须随着经济发展和基金规模的不断扩大，进一步提高其他各项社会保险待遇水平，构建社会保险待遇增长调整的长效机制。