国土空间背景下都市型水库管理与应对策略研究——以深圳市清林径水库为例
时间：2023-04-16 08:25:03 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
曹艳涛
(深圳市城市规划设计研究院有限公司，广东 深圳 518000)
水库作为防洪的重要工程措施之一，在拦洪蓄水、调节水流以及供水、发电等方面均发挥了重要作用。随着我国城市化进程的加快，城市规模不断扩大，原建于城市郊区的水库逐渐被城市建成区包围，水库与城市的关系越来越紧密，但同时水库保护与城市发展之间的矛盾也越来越凸显，如何处理水库管理与城市发展之间的关系已经成为影响城市可持续发展的重要问题。
1.1 深圳市水库管理利用现状
截至2019年底，我国共建有大中小型水库共计9.8万座，是世界上目前水库数量最多的国家，水库工程在我国的防洪排涝和供水发电等事业中发挥了重要作用[1]。目前水库利用方式包括防洪、供水、发电、灌溉和水利风景区等，前4类为传统的水库利用方式，也是水库的主要利用方式[2]。而随着社会经济的发展和城市化进程的加快，水库的功能定位随之发生了变化，对水库日常管理也提出新的要求[3-4]。
由于地理位置比较特殊，深圳市境内无大江大河大湖大库，蓄滞洪能力差，本地水资源供给严重不足，库容超1 000万m3的大、中型水库只有16座，人均水资源量仅为全国平均水平的1/17，是全国严重缺水城市之一。截至2020年底，深圳市共有蓄水工程177座，其中参与城市供水的水库35座，2020年全市境外引水量为17.83亿m3，约占全市总用水量的75%，供水水库在全市水资源配置中起着重要作用。
鉴于深圳市供水紧张的基本情况，深圳市自20世纪90年代以来已出台了包括《深圳经济特区水资源管理条例》《深圳市小型水库管理暂行办法》等一系列关于水库管理的相关法规与政策，加强对水库的日常管理。
1.2 深圳市水库管理面临的问题
1) 部分水库管理水平无法适应新时期水库管理需求
由于历史原因，深圳市大部分小型水库由当时的街道办或村集体修建，至今部分管理权仍在街道，而街道在对水库日常和管理方面相对滞后。一方面是由于水库管理需要专门的技术人员，而街道内水利专业的技术人员相对缺乏；
另一方面，由于水库建设年代较久，部分小型水库已无法满足新时期对水库水质、水文、大坝安全等方面的实时监测管理要求[5]。
2) 水资源利用方式单一，不利于水库多元化管理
深圳市水库利用方式以供水、防洪、发电、灌溉等为主，对水库水资源的开发方式相对单一。传统水务部门主要以治水为主，管理人员大都为工程技术人员，对水库资源的综合开发利用率较低，不利于水库多元化管理[6]。
3) 水库与城区已逐渐融为一体，水库管理日益复杂
随着城市规模的不断扩大，原位于郊区的水库距城市建成区越来越近，城市管理范围与水库管理范围逐渐重合，水库除了自身的日常维护管理外还面临着防范周边城区影响水库安全的管理工作。此外，由于水库被城市建成区包围，水库内配建的水利设施用地管理应纳入城市规划管理范畴，原本水库内部自行建设的配建设施现在必须到规划管理部门办理相关用地手续，而水库管理范围内往往由于未编制详细规划，导致配建设施无法按城市建设用地管理流程办理。
1.3 国土空间规划对水库管理的影响
2019年5月，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式对外公布，标志着国土空间规划体系的整体框架已经正式建立，统一的国土空间规划体系的建构开创了新的历史，对我国的经济社会发展产生了重大的影响[7]。
建立国土空间规划体系，主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划将统一纳入新的国土空间规划，形成国土空间规划一张图。水库的建设管理作为国土开发的一项重要内容[8]，在新的国土空间规划背景下，必然会对其产生一定影响，主要表现在以下3个方面。
1) 水库的空间区位发生变化
在国土空间规划之前，受地理区位影响，水库管理区大部分位于城市建成区为外，属于城市的非建成区，在用地管理上相对简单，而城市建成区内的用地属于建设用地，在管理上相对规范和统一。而在全域城市化之后，城市内的全部区域包括水库管理区都纳入了城市规划区内，所有的管理对象都需要按照新的国土空间规划的规定进行统一管理，这就要求水库内的相关建设活动必须符合城市内部的相关建设活动的管理要求。
2) 水库的规划定位发生变化
水库的规划建设传统上是水务部门的专项规划内容，其规划建设主要依据水利或水务相关规划，一般由水利或水务管理部门牵头编制，水库规划目标为首先满足防洪和供水等水利功能需求。而编制新的国土空间规划后，水库的规划、建设将统一纳入国土空间规划当中，规划的目标以主要满足供水、防洪向供水、生态、景观等综合利用转变，相关规划定位发生了重要转变。
3) 水库管理范围内的管理主体发生变化
在国土空间规划出台之前，由于水库的功能主要以供水、防洪、灌溉为主，其日常管理包括对水库范围内配建设施的管理主体主要以水务部门为主。而在国土空间背景下，水库已成为城市的一部分，水库管理也将成为城市日常管理的一项重要内容，同时水库范围内的用地也将纳入国土空间规划进行统一管理，涉及自然资源、生态环境、城管等多个部门，水库范围内的用地管理由原来的单一水务部门负责转变为包括水务、城管、自然资源、生态环境等多部门共同管理。
1.4 水库转型——都市型水库的产生
受深圳全域城市化的影响，深圳市水库的空间定位和功能定位均发生了变化，导致了水库转型的出现。由于受城市化建设快速发展影响，原本位于城市边缘区域的水库，逐渐被城市建设包围，进而成为城市建设的一部分，该类水库为“都市型”水库。截至2020年，深圳市内(不含深汕合作区)共有153 宗水库，随着城市社会经济的快速发展，深圳市水库基本上已全部由“郊野型”水库演变为“都市型”水库。通过研究发现，“都市型”水库一般有以下3个共同特点。
1) 水库功能更加多元化
传统水库一般以单一的供水、防洪、发电等功能为主，而“都市型”水库由于与周边城市发展联系更加紧密，其功能除了传统的供水、防洪外，新增随周边城市发展需要衍变成城市公园、生态湿地等功能，甚至部分“都市型”水库原有的防洪功能会逐渐消失，水库进一步融入城市，衍变为城市内部重要的景观水体，“都市型”水库相较于传统水库而言，功能更加多元化。
2) 水库日常管理主体更加复杂
由于“都市型”水库功能的多样化，也导致了水库日常管理需要面临的问题更加复杂。除了水库基本的工程维护管理外，还有许多如水库景观维护、水库日常参观管理、水库景区开发利用与保护管理等，新增的水库管理需求使得水库管理变得更加复杂，往往依靠单一的水务部门已经无法满足日常管理需要。
3) 水库与城市的关系更加紧密
由于功能需要，传统水库的选址建设一般位于河流上游，远离城市建成区。而随着城市规模的不断扩大，原来位于郊区的水库逐渐被城市建设包围，水库与城市的关系变得更加密切，如深圳水库距离最近的居民住宅区不足100 m。水库一方面为城市发展提供了水源供应，另一方面随着城市的扩张，水库也成为城市内的生态资源、景观资源重要组成部分。
1.5 都市型水库管理存在的问题
1.5.1传统水库管理水平无法适应“都市型”水库管理要求
在国土空间背景下，“都市型”水库已经转型成为城市的一部分，对于“都市型”水库的管理不仅仅需要关注水库自身功能，更应该注重对水库生态效益、景观效果、亲水空间、日常维护等方面的管理，加强水库与城市的融合。而传统水库管理以满足水库供水、防洪安全功能为主，相关技术人员基本上均为水务出身，对水库的管理重点集中在水库设施本身，如对大坝安全管理、水文监测等方面，对水库本身的生态环境、景观效益管理相对薄弱，传统的管理手段已无法适应新时期都市型水库的管理要求[9]。
1.5.2水库管理设施相对落后，无法适应新时代智慧管理要求
随着5G、大数据等新技术应用与普及，城市管理已进入新一代智慧管理，而“都市型”水库作为城市的重要组成部分，应及时推广应用新技术科技手段，加强水库的智慧化管理。但传统水库往往由于资金有限，管理设施老化，技术人员年龄偏大，导致水库管理手段仍是以传统方式为主，如水库日常管养仍以人工巡逻为主，5G+智慧水库管养模式尚未普及，传统的水库管理水平已无法满足新时代水库智慧化管理要求[10]。
1.5.3水库设施用地标准与城市规划用地标准不一致
由于早期水库选址一般位于城市郊区偏远位置，用地供应充足，水库工程管理设施用地标准一般以满足水库日常管理要求为主，另外由于地理位置较偏，除一般的办公管理设施外，还需要配建相关生活配套设施，如宿舍、厨房等，使得传统水库设施用地规模往往较大。此外水库管理设施用地标准编写时间也较早，当时用地相对充足，相关用地标准也较宽松，如《水库工程管理设计规范》编制时间为1996年，其中关于办公管理用房标准人均为15 m2，2017年进行修编时，仍维持沿用了原标准。而城市规划用地标准中，随着城市规模不断扩大，用地逐渐紧张，对于办公用房用地目前使用的标准为2014年由国家改委和住建部印发的《党政机关办公用房建设标准》，其中普通人员办公用房标准人均为9 m2。在“都市型”水库管理中如何选择用地标准，同时满足水务管理和城市用地管理的双重要求是目前“都市型”水库在具体管理当中面临的首要问题。
1.5.4水库开发利用效率较低，水资源未得到充分开发利用
由于水源保护的需要，传统水库对水库内水资源的开发利用主要集中在防洪、供水、发电等方面，而丰富的水面及周边大面积的湿地资源基本处于未开发状态。已作为景观资源开发水库也存在开发方式单一，利用效率较低的问题[11]。“都市型”水库除传统的供水、防洪、发电等功能外将承担生态功能和景观功能，生态功能表现在维持生物多样性、补充地下水、调节气候、维持水环境与自然系统稳定；
景观功能上主要表现在水库景观、水文化宣传、科普教育等方面。未来都市型水库在保证水库防洪、供水、发电等功能正常运转的前提下，提高生态功能与景观功能利用率，充分发挥“都市型”水库在城市日常管理中的作用。
1.6 小结
随着城市规模的快速扩张，“都市型”水库在转型管理过程中难免会遇到各类问题，一方面是城市快速发展的必然结果，另一方面也对水库管理提出了更高的要求，需要水务部门、城管部门等多部门综合协调，提出具体有效的针对性措施。
2.1 清林径水库概况
1) 水库区位
清林径水库位于深圳市龙岗区北部深、莞、惠3市交界处(见图1)。规划选址位于深圳市与两大境外水源工程(东深供水工程、东部水源供水工程)没有建立联系的空白地带，建成后将是深圳市最大的水库，正常库容为1.86亿m3，水库建设有利于全市供水水源网络的完善，可大大提升深圳市水资源战略储备能力，对保障全市供水安全具有重要的战略意义[12]。
图1 清林径水库选址示意
2) 基本概况
清林径水库位于深圳市龙岗区龙城街道境内，在东江流域龙岗河左岸支流石溪河的中上游段，库区东北部与伯公坳水库连通，近主坝右岸附近通过现有的溢洪道与黄龙湖水库相通。石溪河集雨面积为45.5 km2，河流总长为13.4 km，平均比降为4.4‰，流域内有3个水库：原清林径水库(中型)、黄龙湖水库(小1型)、伯公坳水库(小2型)，合计水库控制集雨面积为28.2 km2，占总流域面积65.6%。扩建后的清林径水库为大(2)型水库，总库容为1.86亿m3，正常水位为79 m，设计洪水标准为500年一遇，校核标准为5 000年一遇。
2.2 水库管理面临的问题
1) 水库紧临城市建成区，与城市建设管理存在冲突
清林径水库项目建议书批复为2005年，选址位置已经是城市边缘地区，是深、莞、惠3市的交界地带，当时是深圳市的郊区，但随时城市规模的不断扩大，如今水库的管理区距最近的现状城市工业区不足100 m，库区距离最近的居住区也不足300 m，水库管理区紧靠城市建成区，与城市联系紧密。随着城市规模的不断扩大，原本独立管理的水库与城市之间产生了密切关联，水库管理与城市建设管理之间的矛盾日益凸显，最显著的问题表现在原来在水库管理范围内由水务部门自行建设的水库配套设施现在必须按照城市建设用地办理“一书两证”手续后方可建设，否则将不允许建设或建设后也会被查处为违法建筑。
2) 水库配建设施用地面积较大，不符合城市规划用地标准
由于水库立项之初，城市用地供应充足，水库工程管理设计规范中办公管理用房面积标准相对宽松，导致水库立项时部分水库配建设施用地标准大于城市规划用地标准。在新的国土空间背景下，由于水库已经成为城市管理的一部分，其用地指标的审核由原来的水务部门转至城市规划管理部门。但随着城市规模的不断扩大，深圳市现状建设用地已经十分紧张，在各类用地批复中均严格遵守节约、集约用地的原则，导致原本立项通过的水库配建设施，在新时期由于用地标准不一致问题迟迟无法取得正式的用地批复，管理用房等配建设施一直无法如期建设，严重影响了水库整体功能的正常运转。
3) 水库综合开发利用水平低，与城市关系相对隔裂
目前清林径水库主体工程已基本建设完成，但水库的开发利用仍以供水，防洪等传统功能为主，水库内生态景观资源基本没有得到有效利用，甚至原有的生态公园也因水库的建设被纳入一级水源保护区内，无法对外开放。清林径水库一级水源保护区面积为20.54 km2，其中水域面积为10 km2，其他基本均为生态林地，水库的生态资源十分丰富。同时水库内还有人文景点，库区旅游资源潜力巨大，但由于目前水库的管理相对封闭，造成水库与周边城区处于隔裂状态，一方面不利于水库的可持续发展与管理，另一方面水库内的生态资源无法得到有效开发，也不利于城市用地的高效管理。
2.3 解决对策
1) 水务部门主动作为与规划部门共同建立用地协调管理机制
由于在水域管理范围线内各种城市开发建设管理活动涉及多个管理主体和部门，管理要求各不相同。结合清林径水库建设管理过程中面临的实际问题，深圳市水务局提出建立水务设施建设管理协调机制，由市水务局、市规划和自然资源局共同牵头，各涉及部门参与，综合统筹协调各方意见，为水域管理范围内的各类建设活动与行为提出统一的要求，最终相关要求形成的规划成果需通过深圳市城市规划委员会的审查，也为其他类似建设活动的开展提供了参考。该协调机制，经深圳市城市规划委员会发展策略委员会2021年第2次会议审议和表决，全票同意，原则通过了清林径水库办公管理用房、上寮泵站等设施的选址方案，为该项目选址明确了规划依据，目前相关建设活动正在有序开展当中。
2) 联合编制水务设施用地标准，规范用地管理手续
由于历史原因，水务部门与规划管理部门对于用地管理执行的是不同的用地标准，如水库范围内配建的办公管理用房，水务部门一般认为是水库配建设施，相关用地标准执行的是《水库工程管理设计规范》，而规划管理部门则将建设用地范围内的所有办公用房均认定为党政机关办公用房，用地标准执行《党政机关办公用房建设标准》，导致出现了同一用地但审核标准不一致问题。针对清林径水库在用地申报过程中出现的水库设施用地规模过大，不符合城市规划用地管理要求的问题，为规范水务工程管理设施的设置标准，统一水务设施用地规模，结合深圳市的实际情况，由市水务局和市规划和自然资源局共同牵头，组织编制了《深圳市水务工程管理设施设置标准》(试行)，对深圳市水务设施类别、设置要求、用地规模等提出了具体要求，如针对管理用房，《标准》提出小型水库配建标准为建筑面积不大于200 m2，中(2)型以上水库标准根据水库定岗人数，按人均建筑面积不大于 12 m2标准配建，既考虑了水库管理需要，同时也兼顾了城市用地紧张的基本现状，该标准的提出为今后水库配建设施的建设提供了参考依据。目前，《深圳市水务工程管理设施设置标准》已完成征求意见，计划报市标准委员会审查通过后正式对外发布[13]。
3) 利用水库生态资源，打造新的城市景点
针对清林径水库现状开发利用效率较低的问题，在保证水库防洪、供水安全的前提下，充分依托水库独特的自然生态资源，积极开发水库生态功能与景观功能。通过重点打造特色水系景点，如利用水库大坝建设水库观景平台，利用溢洪道打造休闲亲水滑道，利用水库湿地资源，划定合适的区域，开发各种娱乐休闲功能，进行划船、采集标本、摄影、运动、健身、自然观光等活动。水库作为普及水利科学知识的重要场所，可以利用水库管理区，规划建设水务科普基地，提升水库知名度与影响力。目前，市水务局已经组织开展清林径森林公园、清林径水库碧道等建设项目，积极推进水库综合开发利用，打造龙岗区新的城市景点，主动融入龙岗区“一芯两核多支点”区域发展战略，实现水库与城市融合发展。
3.1 主动融入城市，实施水城融合发展策略
在新的国土空间规划背景下，所有的山水林田湖草全部纳入了规划当中进行统一管理[14]。因此，水库在规划建设和管理过程中，也应主动融入城市发展大局，加强与周边城区的联系，积极利用自身优势资源，为城市发展提供包括供水、防洪、休闲、游憩等各类功能，实现水城融合发展。
3.2 建立协调机制，实施水城统筹管理策略
由于历史原因，水库管理范围内的规划、建设和管理一般由水务部门负责，而管理范围之外的城市用地由规划部门管理。在国土空间背景下，都市型水库管理范围已全部纳入城市管理范围之内，水库管理范围内的配套设施建设也纳入了城市规划管理当中，单一的水务部门已经无法满足水管需要。因此，有必要针对水库的规划、建设、管理建立水务与规划部门的协调管理机制，实现水库与城市统筹管理，一体发展。
3.3 保护开发并重，实施水库景观化策略
传统水库主要以供水、防洪功能为主，为了保证供水安全，在水库管理范围内一般实行封闭管理。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是规划范围内各类开发保护建设活动的基本依据，在此背景下，水库的规划、建设管理也必然要纳入其中进行统一管理。而水库作为片区内重要的生态资源和景观资源，对于片区定位和发展有着重要的影响，因此，作为“都市型”水库，应将水源保护与水库资源开发利用有机统一，在不影响水库供水安全的前提下，对水库生态资源进行综合开发利用，打造水库景观节点，实现水库景观化。
“都市型”水库的出现是城市化快速发展的必然结果，通过对深圳市清林径水库在转型管理过程中出现的问题和提出解决对策的分析，提出在国土空间背景下，“都市型”水库管理应主动融入城市，实施水城融入发展策略；
建立协调机制，实施水城统筹管理策略；
保护开发并重，实施水库景观化策略，推动“都市型”水库顺利转型，实现水库与城市有机融合，促进城市高质量发展。
