美国技术出口管制对广东的影响以及广东的对策

拓晓瑞,何 晴

(1. 广东省科学技术情报研究所,广东广州510033; 2. 山东大学公共卫生学院,山东济南250012)

随着新一轮科技革命与产业革命的加速演进,科技竞争力愈发成为国家经济、政治、军事实力的持久来源,科技竞争也日益成为中美战略博弈的焦点。近年来,中美科技竞争逐渐成为全国乃至全球的热门话题,特别是华为技术有限公司(以下简称“华为”)被美国技术封锁事件发生以来,美国不断调整对华出口管制政策,制定出台了多个产品和技术出口管制清单,以此来打击和限制中国高科技产业的发展。美国对华技术出口管制力度的加强,对中国高科技产业的发展形成阻滞效应,为中美经济贸易活动的正常进行增加了不确定性。

诸多学者从不同视角和知识领域就美国对华技术出口管制问题展开了研究,通过梳理文献资料发现,学者们关注的焦点主要集中在3 个方面。其一,美国对华技术出口管制的动机。美国作为全球第一经济大国和科技强国,始终将维护自身在全球的领导地位和技术优势放在第一位,这是美国制定国家战略与处理国际关系的根本宗旨。近年来,随着中国科技创新和经济实力的增强,美国感受到了来自中国等新兴经济体的竞争压力,因而将技术出口管制作为其实施经济遏制战略的重要组成部分[1],通过不断改革和调整出口管制制度,竭力维持其在军事、高科技与经济等领域的优势地位[2]。特别是在特朗普执政时期,美国对华技术出口管制达到了新的高度,不仅对高新技术和产品的管制更加严格,而且管制清单持续扩容,这在本质上反映了美国对中国等新兴经济体快速发展的担忧和限制[3]。

其二,美国对华技术出口管制的手段。美国对中国的技术出口管制是伴随美国对华政策的变化及其战略意图进行不断调整的,管制方式和手段呈现多样化特点。一是采用立法形式进行管制。王宇辰[4]、马铭骏[5]的研究指出,美国制定了多项出口管制法律法规,如《出口管制法》《武器出口管制法》《出口管制条例》等,这些法律制度具有域外管辖效力,对中国企业等主体进口美国相关产品和技术形成限制。二是制定详细的出口管制清单。美国通过制定2 个管制细则与3 个制裁清单,全方位管制军民两用品对华出口,防止高新技术流向中国。从出口管制对象来看,美国的出口管制集中在高技术产品与集“高精尖”科技含量、高经济附加值于一体的重大科学仪器等领域[6],如高端芯片、透射式电镜、扫描电镜等。三是限制人才交流合作。美国阻止中国科技人员访美,收紧中国工程和科技类学生的签证,阻碍中国公民到美国科研机构和大学从事敏感领域的研究以及中国企业与美国高校的科研合作[7]。四是利用美国在全球的影响力拉拢英国、德国等国家从贸易和投资维度合力对中国进行技术封锁,严控技术外流到中国,从而达到孤立中国、遏制中国科技发展的目的。

其三,美国对华技术出口管制的影响。美国通过立法、行政等手段加强对技术出口的限制,不利于中美经济贸易及科技合作,也不利于全球经济的复苏与稳定发展。从全球角度来看,美国对华出口管制容易造成两国贸易失衡,导致美中两国贸易逆差逐年加大,不利于两国正常的贸易交流及技术扩散[8]。同时,美国对华系列教育科技交流采取的打压以及设限政策和行动,将对中美及全球教育科技交流合作产生一定的负面影响[9]。从对中国的影响来看,李军莉[10]和陈峰[11]指出,美国通过限制中国高校、科研院所、行业龙头企业等购买美国高新技术和产品,将对中国战略高科技产业的技术进步产生掣肘,进一步影响中国若干科技战略的实施和预期效果,使得中国的产业链安全、供应链安全、科技安全等风险日益突出。更为重要的是,美国以出口管制、投资审查等各种手段人为分裂全球技术版图、阻碍技术流动,并试图削弱中国在全球新兴技术领域的权重,长期来看无益于全球范围内相关产业的发展和技术进步[12]。

此外,各领域的专家学者基于宏观与微观视角,从不同的理论路径与实践维度对美国技术出口管制及中国应对策略等展开了细致的研究,有少数学者对美国技术出口管制给广东带来的影响进行了探索性研究,如李奎等[13]在对中美贸易摩擦的技术遏制本质及形势分析的基础上,针对广东开展国际技术转移与技术合作提出对策建议;李妃养等[14]梳理分析了2018年以来美国限制对华高科技出口的具体举措,并结合广东与美国进出口贸易情况及相关企业经营的具体实例,分析了美国技术出口管制对广东科技创新的影响; 张海梅等[15]通过测算美国征税清单中不同征税规模和税率档次对广东出口及经济的影响,发现广东应积极开拓新兴市场、降低综合成本、优化投资环境、持续扩大内需,以减少对美国的依赖,提升应对中美科技竞争的能力。

总体来看,目前学者们针对美国技术出口管制的研究更多偏向于宏观层面的法律法规、政策制度以及微观层面的管制手段、潜在影响等,有关美国技术出口管制对中国区域经济发展影响方面的研究尚不足,特别是对广东的影响及作用机理等方面的研究仍不足,有待进一步深入、系统探讨。广东作为全国第一经济大省,处于中美科技竞争的最前沿,自华为事件发生以来,美国将深圳市大疆创新科技有限公司(以下简称“大疆”)、光启技术股份有限公司、云从科技集团股份有限公司、广东高云半导体科技股份有限公司等广东机构列入制裁实体清单,导致广东高科技产业发展所需的高端芯片、精密仪器和关键零部件出现断供和缺货现象,对广东科技创新和产业发展造成较大影响。因此研究分析美国出口管制政策对广东产业经济发展的传导机制、作用路径及社会影响,对广东有效应对美国制裁、防范化解产业技术风险、加快实现科技自立自强具有重要理论价值和现实意义。基于此,本文在梳理分析近年美国对中国技术出口管制政策的基础上,聚焦美国出口管制清单,探讨美国出口管制对广东带来的具体影响及作用机制,并结合广东技术发展现状与需求,提出广东加强科技创新能力的对策建议。

1.1 基本情况

近年来,美国通过修订《瓦森纳协定》、扩大出口管制清单范围等方式不断加强对芯片、工业软件、智能传感器、先进计算、新材料等战略产品和关键技术的出口管制,限制相关技术流入中国。美国的技术出口管制主要分为两类: 一是军事类,即专用于军事目的的设备、物资和技术;二是军民两用类,包括核、电子设备、互联网等在内的敏感物件和技术[16]。美国商务部工业与安全局(BIS)负责制定的《出口管理条例》(EAR)对军民两用品进出口贸易进行法律规制,具体又延伸出《商品管制目录》和《商业国家列表》2 个管制细则以及“实体清单”、“未核实清单”和“拒绝人员名单”3 个制裁清单以开展全方位管制。

美国制定的出口管制清单不断进行动态调整且具有一定的随意性,作为一种打击外国竞争的政策工具,只要美国认为有必要,美国就会以各种理由将更多产品、技术、实体甚至个人等纳入管制清单。在近几年的中美科技竞争中,美国以技术出口管制为手段,将大量中国实体纳入管制清单,限制这些实体购买美国的高端芯片、关键材料和高端仪器设备等高新技术和产品,以此阻碍中国相关产业发展。如2018年5月美国商务部将华为及其68 家附属公司列入管制的实体清单; 2019年年底美国主导进行了新一轮《瓦森纳协定》修订,增加了两条半导体领域的出口管制规定,主要涉及计算光刻软件以及12 寸晶圆技术,目的是阻碍中国半导体产业发展[17]; 2020年5月美国将哈尔滨工业大学等33 家中国机构列入管制实体清单; 2021年11月将北京中科微电子技术有限公司等12 家中国企业列入管制实体清单。截至2022年8月,共有600 多家中国实体被美国列入管制实体清单。

1.2 特征

通过分析美国对中国的技术出口管制清单,可发现美国对华技术出口管制具有以下3 个特征:

第一,主要聚焦在5G、人工智能、生物医药等高新技术领域[18]。如2020年10月,美国商务部工业与安全局发布了生物技术、5 纳米集成电路生产的晶圆精加工技术、通信和网络技术、先进计算技术等37 项新兴技术管制清单,并将更多中国实体列入出口管制实体清单。被列入管制清单的中国机构绝大部分是在5G、先进计算、人工智能、生物医药、航空航天等新兴产业的重点企业和科研单位,其研发的产品或技术对美国形成了潜在影响和挑战,因此成为了美国重点打压对象。

第二,呈现出由单点向全链条转变的特征,打击面更广、影响范围更大。如2018年美国限制向中兴出口电信零部件产品,2019年限制向华为出口芯片,2021年将中芯国际集成电路制造有限公司等从事芯片加工制造的机构列入管制实体清单,限制购买相关产品和技术。美国的技术出口管制清单涵盖了从关键材料、核心部件到加工设备、生产工艺等电子信息产业全链条的关键环节,形成对中国重点产业的全方位打压态势。

第三,由“单打独斗”向“联合攻击”转变,拉拢更多国家和地区围堵中国企业发展。美国通过长臂管辖等方式拉拢西方发达国家封锁中国当前重点出口产业中的核心企业,阻碍中国5G、无人机等领先技术的海外应用,进而限制中国企业海外业务的拓展。如2018年7月美国陆续邀请“五眼联盟”国家(包括英国、澳大利亚、加拿大、新西兰)排斥购买华为5G 产品和技术,并通过劝说、警告、威胁等方式迫使德国、日本、意大利等盟友停止使用华为设备,并以次级制裁风险震慑和胁迫中国台湾积体电路制造股份有限公司断供华为,从而实现对中国的技术封锁和国际供应链隔离。

1.3 原因分析

美国之所以加强对中国技术出口管制,原因可能在于: 一是“中国威胁论”在美国拥有较大的市场,尤其是特朗普执政时期和现任拜登政府均将中国视为美国最大的国家安全威胁和竞争对手,中国科技实力的增强使美国担忧自身在全球科技领域的领先地位不再稳固,因而,考虑到高科技发展在国家经济和安全方面的重要性,采取一些手段拖延甚至阻止中国高科技领域的发展。二是近年来,中国在基础研究前沿领域以及人工智能、航空航天、高速铁路、新一代信息技术等多个领域取得重大突破,部分技术实现全球并跑和领跑,例如,嫦娥五号实现地外天体采样返回,天问一号开启火星探测,“慧眼”号直接测量到迄今宇宙最强磁场,“雪龙2”号首航南极等。中国在高科技领域的快速发展使美国政府感受到了较大的压力。三是从奥巴马政府时期已形成保护美国技术的思想,特朗普政府时期进一步强化了技术民族主义思想,并推动与中国科技脱钩,拜登政府更提出在美国技术生态系统构建方面需要发挥政府主导作用,并减少对中国供应链的依赖[19]。

美国通过技术出口管制限制中国高科技产业发展的战略意图能否实现,不仅取决于美国对华政策的力度和执行效力,也取决于中国的反制决心和应对策略。从中美政策实际博弈效果来看,美国的技术出口管制在一定程度对中国科技创新和产业发展造成了不利影响,但中国也进行了全方位的应对,如扎实推进国家重点领域研发计划和重大战略工程,加强“卡脖子”技术研发,实现科技自立自强; 以“一带一路”倡议为契机,深化中国与“一带一路”沿线国家和地区的科技合作,降低对美国的依赖; 建立国家技术安全管理清单制度,确保国家重大核心优势技术安全可靠等等。

广东处于改革开放前沿,随着中美科技竞争的日趋激烈,美国将越来越多的高新技术和中国实体纳入管制清单,对广东产业发展和科技创新活动造成较大影响。

第一,美国出口管制清单聚焦高新技术领域,对广东新一代信息技术、人工智能、新能源汽车、机器人、高端装备制造等战略性新兴产业创新发展带来较大冲击。高端芯片、工业软件、智能传感器、核心算法、先进材料等产业是左右全球高科技产业竞争的关键环节和战略支撑,掌握这些领域关键核心技术的主体就拥有了竞争的主动权,并在科技竞争中处于优势地位。目前,广东在5G、工业互联网、人工智能、新能源汽车、高端装备制造等战略性新兴产业发展所需的芯片、工业软件、传感器等产品和技术主要依赖进口,光刻机、真空蒸镀机、铣刀、高压柱塞泵等重大设备也主要依赖进口。美国不断扩大对中国出口管制清单,导致广东一些生产企业难于继续获得国外先进技术和设备,产品断供和生产停工风险增加,产业链和供应链安全受到严重挑战,在很大程度上制约了广东新一代信息技术、人工智能、高端装备制造等产业的进一步发展,削弱了其参与全球产业链竞争的能力,面临较大的产业链低端锁定风险。

第二,美国出口管制清单涵盖透射式电镜、扫描电镜等多种高端精密仪器及设备,对广东重点高校、科研院所及龙头企业等创新主体开展技术研发活动造成较大影响,不利于广东科技创新能力的进一步提升。大型精密仪器设备是先进科学技术的代表,在科研工作中具有重要的作用。当前,广东精密仪器设备产业已初步构建了产品门类品种齐全、具有一定生产规模和研发应用能力、以民营企业为主力军的产业体系。2019年广东就拥有“专精特新”小巨人、单项冠军和独角兽企业近20 家,当年全省精密仪器设备产业主营业务收入达1323.99 亿元[19]。但是与国外发达国家相比,广东精密仪器产业在产值规模、技术水平、产品品类等方面均存在较大差距,许多高端精密仪器、核心元器件和技术主要依赖进口,“卡脖子”问题较突出。近年来,中美科技竞争升级,美国将透射式电镜、扫描电镜、医学影像设备元器件以及质谱、色谱、光谱等多种高端精密仪器和设备列入了出口管制清单,并将广东工业大学、华为、深圳市海思半导体有限公司、中国广东核电集团有限公司、中山大学国家超级计算广州中心等广东主体纳入管制实体清单,影响了这些实体后续研发活动的开展。一些原本依靠高端精密仪器设备才能进行的重大研发活动,也由于无法购买相关仪器设备导致研发活动被迫终止或推迟进行,阻碍了广东部分重点产业领域的技术创新活动。

第三,美国出口管制清单具有较大传导和波及效应,在阻碍广东新技术、新产业发展的同时,直接或间接影响了广东家电制造、轻工纺织、石化化工等传统产业转型升级进程。一直以来,广东在家电制造、轻工纺织、石化化工等传统产业领域具有较强的竞争优势和发展基础。2019年,广东家电制造业主营业务收入为1.3 万亿元,工业增加值为2 700 亿元,规模占全国工业增加值总额比重超40%[20]; 轻工纺织产业规模以上企业实现工业增加值6 383.5 亿元,完成主营业务收入26 775.2 亿元,服装、皮具、家具、造纸及纸制品、珠宝首饰、玩具等产品产量居全国第一; 石化产业集群规上企业超过6 800 家,主营业务收入1.46 万亿元,居全国前三[21]。中美科技竞争升级以来,美国针对中国制定的产品和技术出口管制清单在对广东5G、人工智能、智能机器人等高新技术产业发展带来重大冲击的同时,通过传导和波及效应对广东家电制造、纺织服装、石油化工等传统产业升级发展带来较大影响。主要表现在两个方面: 一是美国出口管制清单导致广东难以获得家电制造、轻工纺织等传统产业升级发展所需的芯片、工业软件、生产设备及关键零部件等,直接影响了相关企业的生产效率和产品质量的提升; 二是美国出口管制清单阻滞了广东5G、人工智能等高科技产业的发展,同时也影响了新技术和新产品在传统产业领域的推广应用速度,不利于传统产业向自动化、智能化、绿色化方向发展,削弱了产业竞争力,导致产业转型升级进程陷入迟滞[20]。

3.1 结论

本文结合中美科技竞争的发展趋势,梳理分析了美国对华技术出口管制的基本情况、特征以及对广东产业技术发展的影响。总体来看,随着中美科技竞争的深入,美国对华技术出口管制政策更趋严格,中美科技脱钩加速,对广东科技创新和产业经济发展带来较大影响。具体表现在3 个方面: (1)美国出口管制主要聚焦在高新技术领域,通过将华为、大疆等高科技企业纳入管制实体清单,实现对芯片、工业软件等重点产品和技术的禁售和断供,对广东新一代信息技术、人工智能、新能源汽车等战略性新兴产业和战略性支柱产业的创新发展带来较大冲击。(2)美国出口管制涵盖了透射式电镜、扫描电镜等多种高端精密仪器及设备,导致广东的高校、科研院所及龙头企业等难以获得研发必要的设备,对其重大技术研发活动造成不利影响。(3)美国出口管制产生较大的波及效应,在阻滞广东新技术、新产业发展的同时,直接或间接影响了广东家电制造、轻工纺织、石化化工等传统产业转型升级进程,不利于全省经济社会的可持续发展。

3.2 对策建议

广东作为中美科技竞争的前沿阵地,随着中美科技竞争的发展,受到的影响将会日益增大,因此,广东需要深入研究美国技术出口管制政策的发展动态,前瞻部署应对之策,牢牢掌握战略主动权。

一是加强对美国科技政策的分析研判。充分发挥广东情报界的力量,加强政府、高校、科研机构、企业、智库、科技咨询机构等主体间的合作,推动建立纵向联动、横向协同的核心技术竞争情报体系,完善中美科技竞争动情报态跟踪研究机制,重点对美国出口管制政策及管制清单等战略科技情报进行动态跟踪和分析研究,形成高质量决策咨询报告,为政府部门制定应对策略提供信息参考。

二是聚焦出口管制清单强化“卡脖子”技术攻关。结合美国出口管制政策及管制清单的变化,动态调整广东省科技创新工作,精准聚焦美国出口管制清单和“卡脖子”技术凝练研发任务,重点围绕芯片制造、工业软件、显示装备、生物医药等战略必争领域及20 个战略性产业集群创新发展需求,系统部署科技攻关项目,推动广东在更多领域打破国外技术垄断,促进一大批关键装备的国产替代,实现关键技术和重大装备的自主可控。

三是提升关键核心技术源头供给能力。持续加大对基础研究的投入,建立由政府、龙头企业、高校、金融机构等主体组成的多元投入体系,确保基础研究资金的稳定供给。同时,推进广东省重大科技基础设施、省实验室体系、科学数据中心、野外科学观测站等基础研究重大平台和载体建设,吸引国内外基础研究领域的科学家和青年科研人才到广东开展基础研究,形成一批重大理论研究成果,提升广东原始创新能力,增强关键核心技术的源头供给。

四是积极锻造战略反制能力。聚焦广东产业发展短板和重点技术领域,面向国内外引进一批领军企业家、高端技术人才和创新创业团队,同时加大对本土人才的培养力度,推动科教结合、产教融合协同育人的模式创新,夯实人才发展根基[21]。改革创新科技项目组织实施方式,聚焦国家战略急需和国外技术管制及禁运领域集中发力,加快推进关键核心技术突破,掌握一批“杀手锏”、颠覆性、非对称技术,形成更多行业领先和不可替代的优势,锻造反“卡”反制能力,进而形成合作两利、互“卡”两败的战略制衡。

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