城市低保边缘户社会救助的非制度化困境及宪法思考

文/张长虹 唐 康 （..南开大学,天津津南 300350）

内容提要：城市低保边缘户与城市低保户密切相关却又具有返贫风险高的特征，对他们的救助呈现出立法层次低、制度救助标准各异的非制度化特点，同时城市低保户的福利捆绑导致其更需救助。宪法是法律规范统一与制度创设的最高依据。宪法精神与理念为城市低保制度的革新提供了实践思路，即公正路径、权益路径和价值路径。公正路径要求城市低保制度建立三重识别机制以纳入城市低保边缘户；
权益路径则要求结合城市低保边缘户特点构建动态性的救助模式；
价值路径意在发掘城市低保边缘户潜能，实行发展性的救助政策。

习近平总书记在党的二十大报告中指出“社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器”。［1］城市居民最低生活保障制度（以下简称“城市低保制度”）作为一项兜底性社会救助制度在反贫和维护社会稳定方面发挥着不可替代的作用。城市低保制度自1999年实施以来由点到面，覆盖人群越来越多，发挥着托底的社会功能。［2］此外，城市低保制度在最大限度内实现了社会公平，是中国社会发展进步的重要标志。［3］然而在城市低保制度实践中却衍生了城市低保边缘户这类特殊群体，成了民生保障的薄弱环节。“政府对低保边缘家庭的救助以输血性、临时性的救助政策为主，很难帮他们摆脱贫困。”［4］“问题是时代的声音，回答并指导解决问题是理论的根本任务。”［5］消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，也是宪法的旨要回归。习近平总书记亦强调，“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。”［6］宪法是我国公民意志、理性等的凝结，对我国各项制度做出了根本性规定。依据宪法对城市低保边缘户社会救助的非制度化困境进行分析并对其进行制度化设计，不仅符合人民群众的根本利益，亦能促进我国城市低保制度的现代化转型。

城市低保制度的实践使城市低保边缘户有着区别于城市低保户的特征。根据目前的研究路径测算，城市低保边缘户具体人数不容小觑。

（一）城市低保边缘户的概念

《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）的颁布标志着我国城市低保制度的建立。《条例》第二条第一款规定了城市低保制度的两个准入条件：第一，必须是“持有非农业户口的城市居民”；
第二是“家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准”。第一个条件的判定依托于我国农村和城市二元划分的户籍制度，第二个条件判断的关键在于家庭人均收入。以家庭人均收入这个标准来区分一个群体，可以清晰地将这个群体分为两部分：城市低保户和城市非低保户。随着城市低保制度的运行，处于城市低保户和非低保户之间，徘徊在城市最低生活保障标准线边缘的一类特殊群体进入了政策执行者的视野。2004年辽宁盘锦总工会的一项调查首次将这类群体定义为 “城市低保边缘户”。由此可见，“城市低保边缘户”这个概念缘于城市低保制度的设计疏漏与政策实践。城市低保边缘户可被定义为城市中家庭人均收入略高于城市最低生活保障线，未被城市低保制度所覆盖且实际生活存在困难的特殊家庭。

（二）城市低保边缘户的特征

在城市低保制度建立之初，城市低保边缘户与城市低保户关系暧昧。部分城市低保边缘户甚至通过不合理方式跃进城市低保制度的覆盖范围。城市低保边缘户在城市低保制度的运行中逐渐显现出有别于城市低保户的特征。第一，城市低保边缘户并非社会救助制度建立的首选人群，城市低保边缘户是潜在的城市低保户群体。城市低保边缘户的人均收入高于城市低保户，但仅是略高于城市最低生活保障线。如果不享受城市低保待遇，城市低保边缘户处于一种亟需救助状态。第二，城市低保边缘户的生活具有弱质性。城市低保边缘户的人均收入只能满足其基本生活需要，发展资本薄弱。城市低保边缘户 “经济收入少，日常开销紧张，因此家庭储蓄少，应对突发事件的能力较低，一次住院、升学都可能使家庭陷入债台高筑的尴尬局面”。［7］第三，与城市低保户相比，城市低保边缘户更具摆脱困境的能力。绝大部分城市低保户完全丧失了劳动能力，只能依靠城市低保制度的兜底性救助。但城市低保边缘户多是由于突发原因而暂时陷入困境，他们具备更强的就业意愿与就业能力。

（三）城市低保边缘户返贫风险高

习近平总书记在党的二十大报告中指出“完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务，实现第一个百年奋斗目标”是“对党和人民事业具有重大现实意义和深远历史意义的三件大事”之一。［8］随着我国绝对贫困的消灭，反贫困工作的重点由消灭绝对贫困转变为缓解相对贫困。［9］虽然脱贫攻坚的任务已顺利完成，但“悬崖效应”逐渐显现，边缘户、不稳定户和特困户等潜在返贫风险逐渐增高。［10］城市低保边缘户作为城市低保制度中的临界贫困群体，极易因为突发因素而演变为新的贫困群体。总体而言，城市低保边缘户对于我国反贫领域工作开展存在着两重威胁：一是对城市低保户的制度化救助使得城市低保边缘户产生认知偏差和相对剥夺感，严重的还会影响到对基层政府的信任度；
二是造成城市低保制度运行压力巨大。城市低保边缘户倾向于采取不正当的手段进入城市低保制度以解决其所面临的问题，从而使得“骗保问题”愈演愈烈，出现“争当低保户”的现象。因此，城市低保边缘户问题的解决，不仅关乎现有脱贫成果的巩固，更关系着我国反贫事业的进一步发展。

城市低保边缘户得不到城市低保制度的救助，其实际生活面临的困难比城市低保户还多。除此之外，社会中的其他救助政策均在不同程度上忽视城市低保边缘户。由此便形成了城市低保边缘户社会救助的非制度化困境，即缺少针对城市低保边缘户的稳定、统一的社会救助制度。

（一）立法层次低

法律是制度建立的前提条件。根据法律效力的高低，我国的法律体系大致可分为四个层次，即“全国人民代表大会制定的基本法、全国人民代表大会常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方立法主体制定的法规”。［11］然而我国目前没有一部针对城市低保边缘户的高层次立法。与城市低保边缘户社会救助关系最为密切的两部法律是《条例》和《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》）。《条例》的颁布与实施直接导致了城市低保边缘户群体的产生，可是在整个《条例》的十七条规定中却没有一处提到“城市低保边缘户”。这说明《条例》的制定本身尚有缺陷，而城市低保边缘户正是该缺陷的体现。目前，城市低保边缘户可通过《办法》第四十七条的有关规定寻求临时救助。①《社会救助暂行办法》第四十七条规定：国家对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助。《条例》和《办法》的法律效力都属于第三层次的行政法规，这说明与城市低保边缘户相关的、最高层次的法律效力依旧偏低。除此以外，由于实际中城市低保边缘户的大量存在，某些地方政府制定了具有针对性的地方法规对其进行救助。真正对城市低保边缘户有帮助的法律也集中在了最低层次的地方性法规上。这集中说明目前对城市低保边缘户的重视程度不够，也说明在处理城市低保边缘户问题上还没有达成一致。

（二）制度救助标准各异

由于没有统一的制度安排，地方政府在城市低保边缘户的救助方面具有一定的选择空间。其一，对城市低保边缘户进行救助可以帮助其解决所面临的困境，然而由于目前制度设计的空白，不对其进行救助也不会被问责。其二，是采取制度化还是非制度化的救助方式，对于城市低保边缘户可对其进行暂时性救助，也可以建立专门的救助制度。表1是采取制度化救助方式的部分地区对城市低保边缘户的救助概况。

表1 部分地区城市低保边缘户制度化救助概况

由表1可知，即使是采取了制度化的救助方式，各地之间也存在明显差异：首先是对象判定的分歧。从表1可知，目前对于城市低保边缘户的判定方式主要有三种：第一是根据城市低保标准规定一定比例；
第二种是明确规定家庭人均收入的数额；
第三种比较模糊，由各地政府根据实际情况判定。其次是救助项目的分歧。在项目种类上，医疗救助和教育救助是共有的，但是救助程度却有所差别，有的按照城市低保标准的50%救助，有的只是规定低于城市低保标准即可。此外，沈阳市、锦州市和阜新市有取暖救助，南京市有定额救助。制度救助实践中的分歧不利于城市低保边缘户困境的解决，救助的地域性差异也会造成比较多的问题。

（三）福利捆绑问题

1.城市低保户的福利捆绑。城市低保户除了可以得到《条例》所规定的救助外，还同时享受着其他社会政策的优先救助，由此产生了城市低保户救助的福利捆绑现象。首先是法律上的捆绑。除《条例》规定的经济救助外，《条例》第十一条要求地方各级人民政府及其有关部门要在就业、从事个体经营等方面对城市低保户给予必要的扶持和照顾。在《办法》中，城市低保户的福利捆绑更为明显。根据《办法》，城市低保户还可享受这些福利：第一，医疗救助；
第二，教育救助；
第三，住房救助；
第四，就业救助；
第五，临时救助。

其次是实际中的捆绑。与《条例》和《办法》中的规定相比，城市低保户实际所享受的福利更多。以山西省Y市为例，表2是对Y市T社区城市低保户实际所享受的相关救助政策的梳理。

表2 山西省Y市T社区低保户救助政策

由上表可知，Y市城市低保户在享受《条例》和《办法》所规定救助待遇的同时，还享受着其他福利，大致可分为三类：第一，普通生活福利。城市低保户在年底会获得国家的春节和元旦补助和暖气补贴费。第二，风险预防福利。低收入群体所面对最大的两种风险就是疾病和教育支出。在疾病支出方面，Y市城市低保户的医疗保险由国家统一缴纳，在住院时可享受一站式的便捷报销。在教育支出方面，Y市城市低保户的子女可申请教育救助以顺利完成学业。第三，其他福利。Y市城市低保户的子女如符合困境儿童的救助条件，还可以享受困境儿童补助。

2.福利捆绑下的城市低保边缘户更需救助。城市低保制度通过发放保障金将城市低保户的人均收入提高至城市最低生活保障线之上，从而消灭城市最低生活保障线之下的困难人群。城市低保边缘户的家庭人均收入略高于城市最低生活保障线，城市低保户获得救助后才会与城市低保边缘户的收入水平大致持平。可在实际中，由于城市低保户福利捆绑现象的存在，城市低保户的实际生活水平却超过了城市低保边缘户。这主要体现在两方面：第一，城市低保制度配套政策对城市低保户敞开大门，对城市低保边缘户却有设限。相对于城市低保边缘户，城市低保户能较为容易地得到其他政策的救助。第二，城市低保户的风险承受预期超过了城市低保边缘户。城市低保户在遭遇重大疾病时可享受城市低保制度的报销政策。而城市低保边缘户只能按照普通医疗保险报销，报销比例与低保报销比例差异很大。如果城市低保边缘户并未参加基本医疗保险，其风险承受预期会更糟糕。因而，与享受城市低保制度的城市低保户相比，城市低保边缘户更需救助。

制度所依据法律的低层次效力是城市低保边缘户社会救助非制度化困境的产生根源。宪法规定的权利内容要求对城市低保边缘户进行制度化救助，反向歧视的宪法逻辑表明应将城市低保边缘户纳入城市低保制度的保障范围之内，宪法精神与理念应为城市低保边缘户的制度化救助提供实践思路。

（一）非制度化困境的宪法根源

习近平总书记在党的二十大报告中点明了宪法在中国特色社会主义法治体系中的核心地位，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。［12］宪法是我们国家的根本大法，决定着各项法律和制度的创设。同时宪法集中体现了我国公民的各项利益，无差别地保护着每一个社会成员。“宪法是人的尊严和基本权利的基础法。”［13］以宪法审视城市低保边缘户社会救助的非制度化困境，不仅可以从根本上捍卫公民权益，还能揭示城市低保边缘户社会救助非制度化困境的根源。首先，《办法》的法律效力低层次性衍生了种种问题。社会保险和社会救助是我国社会保障领域的两大重要组成部分。然而社会保险却有专门的《社会保险法》，社会救助只能依据低效力的《办法》规范。我国的社会救助制度建设目前还不很完善，《办法》显然无法应付城市低保制度本身具有的问题。其次，依《条例》而建立的城市低保制度对象判定简单。在城市低保制度之下只有城市低保户和城市非低保户之分。一个人的收入是各种因素作用的结果，本身就是一个动态变化的过程。以静态的收入标准对目标群体进行二元划分显然欠缺合理性。最后，城市低保边缘户制度救助的地区化差异是低层次规范冲突的体现。地方性法规只能作为《办法》和《条例》的补充，然而现实中《办法》与《条例》并非总是界限明确，相反出现了地方性法规优先于 《办法》或者《条例》的现象。由此可见，城市低保边缘户社会救助非制度化困境的根源在于低效力法律规范导致的城市低保制度设计缺陷。

宪法中公民权利内容意涵城市低保边缘户的制度化救助。第一，《中华人民共和国宪法》第四十五条第一款明确规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。同时，在《中华人民共和国宪法》的第十四条第四款中明确要求“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。社会保障权已经成为了我国现代公民的一项基本权利，国家的一项基本义务。因此，城市低保边缘户在生活困顿时有获得社会救助的权利。第二，《中华人民共和国宪法》第三十三条第二款明确阐释“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，即中华人民共和国公民平等地享有我国宪法所规定的权利和义务。“平等权既是公民行使其他权利的基础，也是获得利益的具体权利。”［14］与城市低保户明显有别的城市低保边缘户有与城市低保户同等地获得救助的权利。第三，《中华人民共和国宪法》第四十二条第一款亦规定，“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”，第三款也明确了“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责”。劳动对于一个人的发展具有十分重要的作用，“劳动创造了人本身”。［15］由于失业而陷入困境的城市低保边缘户有再次通过劳动从社会获取收入的权利。由此可见，宪法中有关社会保障权、平等权和劳动权的规定都要求对城市低保边缘户进行制度化救助。“宪法具有最高的法律地位和效力。”［16］依据宪法探索城市低保边缘户的制度化救助路径是城市低保边缘户社会救助非制度化困境的破局之道。

（二）福利捆绑与反向歧视难题

一般认为反向歧视问题产生于纠偏行动之中。纠偏行动是美国为了弥补或纠正历史上对妇女、黑人等弱势群体造成的损害，国家机关在规定雇佣、升学等方面的条件时给予他们以特殊优惠。然而在实际中，这些优惠政策却损害了部分非弱势群体的权益，导致了所谓的反向歧视问题。反观我国城市低保边缘户社会救助的非制度化困境，城市低保户的福利捆绑与反向歧视具有相似逻辑。城市低保制度是为了救助位于城市最低生活保障线之下的困难群体，然而城市低保户的身份一旦确定就可以同时享受城市低保制度和其他社会救助制度的救助。这样一来，城市低保边缘户反而成为弱势群体，并且没有机会获得任何制度的救助。但我国城市低保户的福利捆绑又与反向歧视具有显著差异：城市低保户与城市低保边缘户是非对抗性的。由于工作、入学等机会的有限以及纠偏行动的正当性，美国反向歧视问题无解，其必须在弱势群体权益和非弱势群体权益之间做出权衡与选择。归根结底，城市低保户的福利捆绑是社会救助资源分配的不合理。城市低保边缘户制度身份的空缺导致了社会资源向城市低保户过分集中。因而对城市低保边缘户进行制度化救助可恰当解决城市低保户的福利捆绑问题。

城市低保边缘户制度化救助面临两种选择：一是创设出专门针对城市低保边缘户的社会救助制度，二是将城市低保边缘户纳入城市低保制度之中。制度创设的前提是法律的制定。然而城市低保边缘户的社会救助需求却难以触发法律制定议程。究其原因，其一是城市低保边缘户掩于城市低保户之中，其社会救助需求具有相当的隐蔽性。其二，城市低保边缘户生活困难并未引起社会广泛关注。公众并未意识到城市低保边缘户的生活困难一部分是自身原因所致，而另一部分原因是由于城市低保制度的实施。此外，城市低保边缘户社会救助制度的创设需经历一个漫长过程，鉴于其与城市低保户之间的密切关系，该制度将难以处理与城市低保制度之间的分工与合作。显然，不能脱离城市低保制度去探寻城市低保边缘户社会救助的制度化方案。所以将城市低保边缘户纳入城市低保制度之中有三个明显优势：第一，可依托城市低保制度帮助城市低保边缘户摆脱生活困境；
第二，纠正城市低保制度的偏颇，促进城市低保制度的发展和完善；
第三，在最大程度上降低制度创设成本，避免资源的无端浪费。

（三）城市低保制度革新的宪法思路

《条例》和《办法》与城市低保边缘户社会救助的非制度化困境之间有着千丝万缕的联系，显然依据这两者无法解决改革城市低保制度所面对的难题，唯有寻求更高层次的法律规范，才能避免城市低保制度革新的无所适从。宪法具有最高的法律效力，以宪法为依托能厘清城市低保边缘户与城市低保制度之间的复杂关系，切中城市低保边缘户社会救助非制度化困境之要害。然而宪法内容多是原则性规定，无法直接指导城市低保制度的变革。但与宪法内容一脉相承的宪法精神与理念却可为城市低保边缘户的制度化救助提供明确思路。同时，对城市低保制度的改革不能忽视城市低保边缘户自身特点。总体而言，宪法为城市低保制度的未来发展与城市低保边缘户的制度化救助提供了公正路径、权益路径和价值路径三种思路。首先，公正路径解决城市低保边缘户与城市低保制度之间的对接问题。公正是我国宪法的重要追求，也是社会主义核心价值观的重要内容。“公正是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”［17］城市低保户和城市低保边缘户享有平等获得救助的机会。然而城市低保户的福利捆绑却导致了对城市低保边缘户的实际不公正。因而，城市低保制度不能单单判定城市低保户，同时也应承认城市低保边缘户的存在。其次，权益路径确保城市低保边缘户制度化救助过程合理恰当。城市低保边缘户多是由于突发事件而暂时陷入生活困难。因而城市低保边缘户的制度化救助应针对城市低保边缘户的生活困难精准施策。最后，价值路径着眼于释放城市低保边缘户的制度化救助正向效应。与城市低保户相比，城市低保边缘户具备更强的劳动能力。可与正常劳动力相比，城市低保边缘户又处于一个劣势地位。城市低保边缘户的制度化救助应侧重于实施发展性的策略帮助城市低保边缘户自己摆脱困境，从而也为社会主义市场经济的发展提供动力。

宪法的公正、权益和价值路径为城市低保边缘户制度化救助指明了方向。认可城市低保边缘户与释放城市低保户福利捆绑是城市低保边缘户制度化救助的关键。动态救助机制的建立与灵活救助方式的实施能更好地保障城市低保边缘户权益。赋能与匹配是发掘城市低保边缘户潜能的重要途径。

（一）制度化救助：完善低保制度

城市低保边缘户的制度化救助可分两步走。第一步是将城市低保边缘户纳入城市低保制度之中：首先，优化城市低保制度的瞄准机制。城市低保制度现行的二元识别机制过于简单和理想化。显然，涵盖城市低保户、城市低保边缘户和城市非低保户的三重识别机制才是符合社会现实的。三重识别机制一方面使城市低保制度瞄准对象更加精准，从而促进城市低保制度的良性发展；
另一方面也有助于城市低保制度退出机制的正常运转。在三重识别机制下，城市低保户只有先成为城市低保边缘户，才能从城市低保制度中退出。这种渐进性退出方式不会导致城市低保户产生过大的福利落差感。其次，阶梯式区别对待。城市低保制度在识别出城市低保边缘户后，还应注意到城市低保边缘户群体内部之间的差异。根据城市低保边缘户人均收入的不同，采取阶梯式的方式进行区别对待，以防止产生新的不平等现象。制度化的第二步是释放城市低保户的福利捆绑。城市低保户的福利捆绑影响了城市低保制度的实施效果，产生了对城市低保边缘户的反向歧视。在城市低保边缘户社会救助的制度化过程中必须重点解决城市低保户的福利捆绑问题。研究发现，福利捆绑问题的症结在于城市低保户配套救助制度的设置。因而释放城市低保户福利捆绑的最佳方式是实施与城市低保户一样的城市低保边缘户配套制度，即城市低保制度在识别出城市低保边缘户之后，其相关的配套制度也要承认城市低保边缘户的存在。

（二）动态化：动态救助和管理

城市低保边缘户的动态救助与管理制度由准入机制、动态评估机制和退出机制三个部分组成。政府调查救助申请者的财产情况，满足城市低保边缘户救助条件的才将其纳入城市低保边缘户社会救助制度之中。城市低保边缘户和城市低保户的救助应制度联动，不可独立而行。对于不满足城市低保条件而实际生活也确实存在困难的城市低保户申请者，可以让其进入城市低保边缘户的救助制度。其次，采取灵活的救助方式。根据城市低保边缘户的实际状况确定月、季、半年或一年的救助时长。救助时间一旦结束，立即对城市低保边缘户的现状和救助效果进行评估，并根据评估结果及时调整政策，从而使得救助政策的实施更加精准。城市低保边缘户的救助标准也应分成不同等级，但总体上应低于城市低保户的救助标准。救助方式可采用现金、实物等多种方式，但要注意以现金为主，其他为辅。在社会主义市场经济条件下，现金依然是最有效的救助方式。但对于某些特殊城市低保边缘户而言也许实物救助比现金救助更有效。因而政府在选择救助方式时要以具体实践情况为转移，不可一刀切。

（三）发展化：配套发展性政策

发展性政策的第一个思路是赋能。赋能的对象是工作技能缺乏但尚具备学习能力的城市低保边缘户。政府通过外部手段培养和发展城市低保边缘户的工作能力。对城市低保边缘户的教育培训可从两方面开展：第一，为满足条件的城市低保边缘户提供相关的就业指导与培训。城市低保边缘户可根据以往的工作经历和兴趣爱好选择适合自己的培训方案。第二，为城市低保边缘户的子女提供配套性的教育救助资金。城市低保边缘户的困境存在代际传递现象。父母发展资本的薄弱会影响子女的发展。通过对城市低保边缘户子女教育的扶持，可以斩断代际传递进程。发展性政策的第二个思路是匹配。匹配针对的是由于结构性失业而陷入困境的城市低保边缘户。这部分城市低保边缘户具有工作能力却缺少工作机会。政府可根据城市低保边缘户提供的材料，对城市低保边缘户所掌握的工作技能做出判断，并建立起专门的城市低保边缘户工作能力数据库，然后再为之匹配合适工作，政府可与企业进行分工合作，企业在追求利益的同时，也要承担一定的社会责任。政府可为雇佣城市低保边缘户的企业颁发荣誉认证或减免税收，以此提升企业的公众信誉，激励企业接纳城市低保边缘户。同时，政府部分救助性的、且有相关能力要求的工作也可以优先向城市低保边缘户开放。

本研究通过文献和实地调研的方法总结、概括了城市低保边缘户社会救助的非制度化困境，并以宪法为依托探索了其出路，最后结合实际状况提出了城市低保边缘户社会救助制度化的实操路径。本研究对城市低保制度的现代化转型以及城市低保边缘户的制度化救助进行了初步探索，希冀全社会关注城市低保边缘户，践行党的二十大报告中所提出的新发展理念，贯彻以人民为中心的发展思想，推动我国社会保障体系的发展和完善，从而增进民生福祉，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

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