村规民约的法治功能及其实现路径

戴小冬

吉首大学，湖南 吉首 416000

乡村振兴战略实施以来，为规范村民行为，加强对乡村的现代化治理力度，我国相关部门颁布了一系列政策法规。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次正式提出“法治乡村”概念，指出要在坚持党的全面领导下建设法治乡村，完善涉农立法、改革乡村执法和司法、加强乡村法治宣传、培养乡村法治思维等，强化法治在乡村的权威地位。同时，将发挥村规民约的积极作用作为构建乡村治理新体系的重要举措之一。同年《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》进一步从提高农民法治素养，增强干部法治观念，实现涉农行政法治化，保护农村特别法人的地位和权利，提升乡村执法能力和水平，完善乡村调解及司法保障纠纷调处机制，建立法律援助、司法救助和公益法律服务等农村公共法律服务体系，创建民主法治示范村等方面清晰呈现了法治乡村建设的重要任务。2020年《关于加强法治乡村建设的意见》全面系统地对新时代法治乡村建设进行了具体规划，明确法治乡村建设的九大主要任务和总目标①法治乡村建设的九大任务包括涉农领域立法、涉农行政执法、乡村司法保障、法治宣传教育、乡村公共法律服务、乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制、乡村依法治理、数字法治智慧司法、法治乡村示范建设。法治乡村建设的总目标是到2035年乡村法治可信赖、权利有保障、义务必履行、道德得遵守，乡风文明达到新高度，乡村社会和谐稳定开创新局面，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化，法治乡村基本建成。，并对村规民约的依法制定、监督及实施提出了具体制度设置和机制健全要求。《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》则将加强村规民约作为促进社会规范建设的方式之一。

新时代法治乡村的提出具有深刻的时代背景，为村规民约现代转型提供新的制度土壤。村规民约的功能也由此发生转变，从传统自治和德治转向自治、法治和德治相结合，其中法治功能是法治乡村建设的重要着力点，也是村规民约深度转型的关键，应将中国传统治理文化和现代法治文化进行创新性转化和创造性发展后融入村规民约，以推进乡村依法治理，推动法治乡村建设，实现乡村振兴[1]。在此背景下，我国学术界对农村基层治理中法治议题的研究日益增多，其中对村规民约的法治解读是研究重点。学者从法人类学、规范主义法学、法社会学等视角对村规民约的法治意蕴展开研究。关于村规民约的功能，宋才发等认为村规民约作为乡土文化的载体，是传统文化中的“规则文化”，具有法治功效。处在新时代的村规民约，既是对传统“规则文化”的扬弃和继承，又是新时代法治文化建设的出发点和归宿。村规民约作为“规则文化”是转型期社会治理追求善治的依托，是乡村治理依法展开的基本框架[2]。项贤国等提出村规民约是指由全体村民或村民代表以召开村民会议的形式，兼顾实体合理和程序合法，符合国家法律规范且兼顾本村生产生活实际、惯例，适用于本村域内全体居民，具有一定强制性与约束性的基本行为规则[3]。王苏醒等认为现代村规民约依然是一种草根性的、有一定自发认同度的地方性治理资源，起着“软法”的规制作用，具有调整和维护乡村社会秩序的功能，应发挥其作为行为规范的法治精神，有利于实现规制惩戒、化解村民矛盾等法治功能[4]。

关于法治乡村与村规民约的关系方面，柴鑫认为村规民约是新时代“三治结合”乡村治理的规则体现，是推进乡村治理能力现代化的重要抓手，是法治乡村建设的重要内容和着力点[5]。顾秀文等提出村规民约建构的终极目标是实现良法善治，因此，应重新塑造村规民约之于法治乡村建设的功能和作用[6]。周素英提出在法治乡村建设过程中，厘清农村自治与法治的关系是推进乡村法治化治理的关键，而村规民约的属性决定其成为联结农村自治和法治的桥梁[7]。因此，应充分挖掘村规民约的独特价值，促进村规民约与国家法的协同治理。具体而言，应通过提升乡村法治体系科学化、推动乡村治理体系现代化、促进村规民约建构规范化、增强规约治村实效化、推进乡村内部治理法治化，以提高村规民约与国家法律的契合度，促进乡村治理长足发展[8]。在探索村规民约的法治功能中，村规民约的民事司法适用是一项重要的时代课题，其有利于更好地解决涉及村规民约的纠纷，引导乡村社会转型发展以及推进国家治理体系和治理能力现代化[9]。

本文在已有成果的基础上尝试对村规民约的法治功能做进一步专门化和系统化研究，对村规民约法治功能的具体体现、实践障碍及实现路径进行较为详细的论证，以促进法治乡村建设，实现村规民约的现代转型，服务乡村振兴。

（一）软法规制功能

软法主要适用于公共治理领域，具有广义和狭义之分，广义上的软法是指不以任何强制力为保障的行为规则；
狭义上的软法是指不以国家强制力为保障的行为规则。软法也可以分为国家层面和民间层面，前者是指国家机关颁发的不具有强制力的行为规则，后者是指社会自然形成或社会团体制定的不具有强制力的行为规则。软法是中国特色社会主义法治语境中的应有之义，是法治社会建设中重要的治理资源。村规民约为村民提供一种行为规范，虽然具备法的一些形式要件，其部分内容也具有一定权利义务属性，但并非根据法的制定程序而制定，也不依赖于国家强制力保障实施。村规民约作为一种非强制实施、具有契约性质的公共治理规范，具有软法的本质特征，是软法的一种表现形式，具有软法的规制功能。

一是社会整合功能。社会整合是将社会存在和社会发展的各要素联系在一起，使整个社会成为一个统一的运行良好的体系，以协调社会各阶层矛盾和冲突[10]。改革开放以来，我国农村社会传统结构逐渐瓦解，社会成员分化为社会地位、经济地位不同的阶层。农村社会阶层的多元结构分化给农村社会带来生机和活力，同时也产生新的矛盾和冲突，村庄凝聚力减弱，需要重新进行社会整合[11]。在乡村多层次阶层结构整合机制构建中，村规民约的契约性和民主性决定了其具有强大的社会整合功能。村规民约的法定制定主体是村民，村民通过召开村民会议的方式共同讨论制定适合本村实际情况的村规民约。在村规民约制定过程中，需要年满十八周岁的村民过半数或者三分之二以上的户代表参加，以充分整合各阶层利益和愿望，社会分化引起的矛盾在制定村规民约的过程中实现重组和调整[12]。

二是社会控制功能。社会控制是指不具有国家强制力的非权力控制。在美国社会学家罗斯的社会控制理论中，法律制度、信仰行为、社会暗示、社会舆论、个人价值观、社会礼仪、文学艺术及社会评价等都可以作为社会控制措施，它们是实现社会和谐的有效措施[13]。社会控制可分为硬控制和软控制、外在控制和内在控制[14]。村规民约由村民结合本村实际情况依法制定，其内容涉及国家法律和政策以及村域的公共秩序、社会风俗、经济发展、文化建设等方面。村规民约集道德和法律于一体，既体现传统乡村道德观又蕴含现代法治精神，具有硬软控制、内外控制等多重功能。不仅可以适应宏观国家政策，也可以体现村落特点，是传统与现实、宏观与微观、普遍与特殊巧妙结合的社会控制规范，其社会控制功能具有不可替代性[15]。

三是纠纷解决功能。“诉源治理”背景下，在多元化农村纠纷解决方式中，通常优先选择和解、协商以及调解等非诉讼解决方式。在和解、协商或者调解过程中，国家法律法规的宏观性、专业性及用语的正式性都不便于村民理解，很难在民间纠纷解决机制中充分发挥作用。实践中，农村纠纷化解更多采用村规民约，村规民约是约定俗成的本土自治规范，具有一定传统村庄权威，能有效发挥化解纠纷、调解利益冲突的作用。村规民约除在非诉讼方式中发挥纠纷解决功能外，在司法诉讼中也发挥一定作用，能够在诉讼过程中作为纠纷解决依据。在“三治结合”乡村治理体系中，村规民约作为承接多元治理规范和治理主体的载体，在处理乡村矛盾和纠纷中处于核心地位，为国家和地方之间的对接搭建了桥梁。

（二）村规民约的民事司法适用功能

除软法规制功能之外，部分内蕴权利与义务的村规民约还具有可诉性，不仅在民间调解中具有化解纠纷作用，还具有民事司法适用功能，可以作为民事司法判决依据。

在中国乡村结构和秩序转型过程中，村规民约的“准法律规范”属性、国家法的不足以及乡村纠纷调解机制的非终局性等都决定了村规民约的民事司法适用成为必然[16]。“三治结合”乡村治理体系下的村规民约融合了国家法律、自治规范及道德规范等，其内容不仅涉及村落乡风文明，还包括村民权利、社会公德、经济发展、地方秩序、利益分配等，既体现村民意思也体现国家意志及乡村社会集体意志[17]。在规范结构形式上，部分村规民约具备法律规范的基本要素，权利义务及行为后果明确，具有民事司法适用的可行性。在国家法尚未完全深入乡村社会时，村规民约担负了替代性立法角色，可以弥补国家法在乡村社会的缺位。我国《民法典》第十条规定，法律对民事纠纷没有规定的情况下，可以适用习惯，但不能违反公共秩序和良好风俗。村规民约的部分内容本身就是民事习惯的一种表现形式，司法机关可以比照《民法典》第十条将村规民约认定为当地习惯予以适用②2018年《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》要求全国各级人民法院尊重不违反法律强制性规定的村规民约，妥善把握民事审判对习惯的适用。。将村规民约适用于司法实践，有利于在乡村纠纷中平衡当事人的权利义务、化解乡村矛盾。由于国家司法活动对村民法治观念的形成具有价值导向作用，从而有利于健全“三治结合”乡村治理体系，最终实现法治乡村建设。

（三）法治宣传功能

党的十八届四中全会首次明确提出“法治宣传教育”，党的十九大进一步提出要加大全民普法力度。法治宣传被称为中外法治建设史上的创举，或中国独有的制度实践，其不仅是一场法律知识传播运动，还具有观念变革和文化建设的功能担当和意义[18]。在法治建设的多环节中，守法是基础环节，却也最易被忽视。守法的实现路径主要依赖于法治宣传，法治宣传对增强全民法律知识、权利意识和法治观念，实现法治中国具有重要意义。乡村振兴背景下，随着乡村经济发展，现有法律知识、权利意识及法治观念已不能满足农民日益增长的物质生活和精神生活需要。农民不但需要了解基础法律知识，还需要增强自身权益意识、合法维权理念及参政议政权利意识等。在乡村振兴和全面依法治国背景下，如何进行乡村法治宣传，使法治真正落地农村，显得尤其重要。

现代村规民约是在基层党组织领导下，按照法定程序由村民协商一致而制定，在不违反国家法律的前提下，约定自由、形式多样、内容丰富，可以将国家法律法规的具体内容及法治精神融入当中。国家法的内容和精神经过村规民约载体的转化，更加通俗易懂，不仅可以使村民熟悉的具体内容，还可以强化村民的权利观念、规则意识和契约精神，从而达到良好的法治宣传效果。如湖南省邵阳市新邵县潭溪镇玄本村的村规民约分为法治玄本、生态玄本、和谐玄本、富裕玄本、平安玄本几个部分，其中法治玄本主要进行法治宣传，规定每个村民都要学法、知法、懂法、守法，自觉维护法律尊严；
怀化市辰溪县辰阳镇锦岩村的村规民约规定村民要学法、知法、守法，不违法乱纪；
株洲市荷塘区仙庾镇樟霞村的村规民约规定村民要勤学法，守规章，党纪国法不能忘；
衡阳市蒸湘区呆鹰岭镇中平村、张家界市桑植县洪家关白族乡龙头村、郴州市安仁县金紫仙镇源田村等的村规民约规定村民要学法、知法、守法、用法，正确运用法律保护自身合法权益。

（四）法文化传承功能

我国传统乡村优秀法文化经过时间浸润，在法治乡村建设背景下，被赋予了时代新内涵和新使命。构建中国法治乡村不仅要纳入现代法治理念，同时须关注各民族传统法文化的精神气质。乡村振兴战略下法治乡村建设交织着对乡村传统法文化的承继和对现代法文化的汲取，以提取二者内蕴的人类社会共通的价值追求，两种文化的整合逻辑顺延出中国法治乡村的民族性特质。

村规民约可以将乡村传统法文化和现代法文化融入当中，实现二者的有效契合。中国农村聚居着不同民族，各民族都有着悠久的传统法文化，村规民约是传承乡村传统法文化的理想载体。如湖南省郴州市桂阳县正和镇阳山村的村规民约制定“六会”治村新约，其中“宗源会”的内容主要涉及传承传统村庄法文化；
平江县梅仙镇三里村村规民约以三字言形式将村庄传统法文化与村规民约深度融合，将“诚实守信、尊老爱幼、勤俭持家、和睦邻里”等优秀传统法文化以村规民约方式固定下来；
郴州市汝城县文明瑶族乡沙洲瑶族村以村规民约形式传承红色基因，将长征精神深入人心；
永州市新田县门楼下乡起头岭瑶族村的村规民约提倡村民互敬互爱、尊老爱幼、敬老尊贤、和谐相处的传统美德。村规民约在传承传统法文化的同时也承载着体现社会主义核心价值观的现代法文化。如湖南省怀化市辰溪县辰阳镇锦岩村的村规民约规定坚持自治、法治、德治相结合，培育和践行社会主义核心价值观；
株洲市天元区雷打石镇先锋村村规民约规定自觉践行“富强、民主、文明、和谐；
自由、平等、公正、法治；
爱国、敬业、诚信、友善”社会主义核心价值观。村规民约作为乡村自治规范在乡村社会治理中具有与村民价值观相契合、可接受性强等优势，通过村规民约的完善能够实现传统和现代法文化的传承与发展。

乡村振兴背景下国家日益重视村规民约建设，许多地方制定了内容丰富、形式多样的村规民约，不但成为展现村庄特色的文化名片，也是推进法治乡村建设的有效工具。然而实践中仍存在村规民约悬置化和虚空化现象，如内容薄弱，制定、监督及执行层面合法性存疑等问题，导致其不能充分发挥法治乡村建设功能。

（一）内容规范性不足

一是内容覆盖范围偏窄。村规民约内容本应包括保护村庄公共秩序、维护村民合法权益、规范村民日常行为、解调乡村纠纷等。但一些村规民约虽然形式新颖、容易记忆，却在内容方面显得单薄，侧重于从道德层面规范村民的日常生活，对于村民权利、村庄发展及纠纷解决等鲜有规定。如湘西州花垣县十八洞村、凤凰县竹山村、菖蒲塘村等村规民约内容较为单一。

二是内容冗长空泛、脱离实际。此类村规民约虽内容全面，篇幅较长，但空而不实，未能体现村民的具体利益诉求[19]。有的结构层次不分明，不便于记忆；
有的太过笼统，类似道德提倡和口号；
有的对法律和政策文件进行复制粘贴；
也有的与村民实际生活用语相距甚远。这些村规民约很难被村民接受，不利于村民记忆并将其内化为行为准则。

三是条文结构不完整。社会转型时期国家法尚未完全落地乡村，村规民约作为村民自治规范承担了替代性立法角色，其条文结构应具备法律规范的基本要素（条件、行为和后果）。村规民约通常采用顺口溜、地方民歌山歌、三字语、五字语、七字语等表达形式，规范式、结构式、条款式采用较少。传统表达方式虽然方便村民记忆，但同时也限制了村规民约的规范性作用，对村民应当如何行为及行为后果语焉不详，导致村规民约行为指示不清、后果设定不明。有的村规民约甚至没有惩戒性条款，这严重削弱了行为规范的完整性，使村规民约缺乏作为行为规范的指示性和惩罚性，实施效果大打折扣。

四是地域性缺乏或过强。有些村规民约相似度高，除村名不同之外，其他内容基本上相同，与当地实际情况不相联系，缺乏可操作性和针对性。有些村庄仅以口耳相传、当地惯例及风俗习惯等形式制定村规民约，导致村规民约地域性过强，忽视了整体性建设，难以为现代乡村自治法治德治的“三治结合”治理提供整体性制度供给。

（二）制定正当性欠缺

一是制定主体不到场。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村规民约的制定主体是村民，村民以召开村民会议的形式制定村规民约。当代中国乡村大量青壮年进城务工，很难召开达到法定人数的村民会议。实践中许多村以召开村民代表会议方式来代替村民会议，讨论表决村规民约。制定主体不到场，导致村规民约不能依法制定，采用村民代表大会或其他方式制定村规民约，不但涉及制定主体不合法的问题，也给村规民约的权利救济和司法适用带来困难。不符合法定程序制定的村规民约，一旦出现侵犯村民权利或需要司法适用的情况时，其合法性存疑。现代乡规民约具有“准法律规范”性质，其不但具有严格而复杂的法定程序，涉及征集民意、起草文本、征求建议以及备案审核等环节，还具有较强的专业性、技术性和政策性，要求制定者具备较高的组织能力、专业水平及对政策法规的深刻把握。青壮年及其他乡村精英不到场导致村规民约工作缺乏必要的人才支撑。

二是制定程序不完善。按照国家政策法规，村规民约的制定或修订必须在农村党组织全程主持下，坚持民主集中制原则，最大限度体现村民的共同意愿。实践中，一些村规民约的制定程序流于形式，缺乏合法性和公开性。有的村委会将基层政府统一印发的村规民约范本直接适用于本村，缺乏契合本村村情的内容。有的未遵循法定制定程序，缺少民意征集、草案拟定、审核提交等程序，由村“两委”班子研究并经村民会议通过后直接公布并实施。制定程序不完善导致村规民约内容空泛，没有真正体现民意、符合村情，缺乏科学性、针对性及实用性。

三是制定过程的指导监督缺失。根据法律规定，村规民约的制定由基层政府因地制宜进行规范指导和备案审查。但在实际操作过程中，有的基层政府没有对村委会提交的村规民约进行规范性指导，也未按照规定审查备案。基层政府指导监督和审查备案缺位，导致村规民约的内容得不到及时更新，一些违法或不合时宜的条款没有及时取缔。有的基层政府存在指导监督越位问题，为完成任务，由乡镇政府或综治办、司法所等起草统一的村规民约范本，直接下发到村民手中[20]。在村规民约制定的行政监督方面，根据法律村规民约需报乡镇政府备案。实践中，有的乡镇政府存在怠政现象，对村规民约没有进行必要的审查就予以备案，监督机制形同虚设。

（三）适用效力低

一是适用对象不在场。本村村民，即具有本村户籍的人，是村规民约适用的对象。在传统乡村社会，村规民约的适用对象是一个地域和人员边界比较明确的封闭性村庄共同体，村庄共同体在长期共同生产和生活中形成了共同的生活观、价值观以及舆论机制，在这样的村庄环境中，村规民约对村民产生了强大的规劝力和引导力。新时代乡村振兴背景下，村域空间被打开，人员出现双向流动，偏远地区、经济落后的村庄，尤其是搬迁撤并类等人口流出型村庄，因为青壮年常年在外打工出现了村规民约适用对象不在场现象。而经济发展较好、有旅游产业支撑的人口流入型村庄，大量外来人口进入村庄，有的甚至超过本村户籍人口数量，而按照我国法律，村规民约并不适用于这些不具有本村户籍的人。村域空间的开放性和人员的流动性，导致村规民约的约束对象不明晰问题。

二是监督不到位。行政监督方面，在村规民约的适用过程中，乡镇基层政府的主要职能是加强日常督促检查。实践中有的政府督促检查力度不足，对于不合法的执行方式没有主动、及时制止。司法监督方面，司法是村规民约的兜底实施保障，在村规民约的司法适用中，法院有权依法对村规民约进行司法审查。实践中，由于村规民约的司法审查缺乏明确的法律制度支撑及相关司法审查机制，被纳入司法审查的村规民约少之又少。民主监督方面，按照法律规定村民对村规民约的适用有监督权利，但在实践中，一些地区的村民权利意识薄弱，参与公共治理的积极性不高，不能充分行使监督权利[21]。

三是约束力低。现代村规民约的约束力来源于村民共识和国家权力的承认。村规民约约束力的实现方式可以是直接适用也可以是间接强制适用，但最终以国家公权为后盾。村规民约的直接适用不以外在力量为保障，而是依赖村民自觉遵守。村规民约既有公共治理属性也有民间契约特征，公共性和契约性决定了其对村民有较强的约束力，一般情况下通过村民的自我约束和相互督促可以保障适用，也有部分地区村民自觉性较差，需要村委会及其他村组织采取强制性手段或者通过奖惩制度来保障实施。间接强制适用方面，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是实施村规民约的主体。实践中，有的偏远地区村庄因受人力物力等限制，加之具体执行工作繁杂，村民委员会往往有心无力，村规民约制定后即被束之高阁。有的村庄对此重视程度不足，没有严格的执行程序，象征性制定了村规民约，但实际上没有及时制止村民的违规行为，更没有按照约定处罚，最终导致村规民约流于形式。

（一）构建新乡村共同体

传统乡村共同体式微对村规民约的制定主体、适用对象以及适用场域都产生了结构性冲击，使村规民约陷于发展瓶颈。新时代村规民约必须匹配新的乡村共同体，因此，构建新的乡村共同体是法治乡村场域下村规民约现代转型的根本途径。

一是重新界定村民资格。村民既是村规民约的制定主体，也是村规民约的实施对象，但对于何为村民，我国法律没有作出明确规定。实践中通常以户籍作为本村村民资格的标准。当代乡村是开放性的，本村户籍的人走出去，不具有本村户籍的人走进来，人员与户籍交错[22]。走出去的村民失去与村庄的紧密联系，不能有效实现村民自治的权利义务，无法参与村规民约的制定和实施；
外来人口与村庄发生了紧密联系，形成一定利益关系，但由于他们不具有本村户籍，不能成为村规民约的“缔约方”。因此以户籍为唯一标准来确定村民资格不符合当下农村现实情况，造成村规民约主体和对象缺失和错位。扩大村民资格的认定范围，让更多长期居住在农村的精英进入国家供给的制度和文本框架，既增加了村民数量也提升了村民素质，解决了乡村人口和人才问题，实现村规民约国家层面的全局规划与基层自治主体的良性互动，是村规民约获得重生的关键。

二是建立有效的自治基本单元。有效的自治基本单元有助于村民形成紧密的共同体，是村民开展自治的重要前提，也是法治乡村建立的基础。伴随“空巢村”的出现，我国农村进行了规模较大的合村并组，拓展了村民自治的人口范围和地域空间。但同时面临着开放性自治基本单元与原有村落封闭性权力文化的冲突、自治基本单元地域的扩张与公共服务供给不足等矛盾。在此背景下，全国各地结合实际积极探索适合本地的自治基本单元，其中典型的做法是将自治基本单元下移到自然村或村民小组。乡村振兴战略背景下，我国农村自治基本单元面临新的调整和改革，建立有效的自治基本单元必须进行合理规划，从有利于国家政策和法律法规落实原则出发，因地制宜。

三是加强农村基层党组织建设。加强农村基层党组织建设是村民自治现代化转型的关键。农村精英外流，乡村治理出现人才危机，导致村民自治主体素质下降，治理能力和治理效果低下，这种情况下需要国家力量和社会力量介入。加强农村党组织建设，提升农村基层党组织领导力，有利于将原子化分散的村民和乡村多元社会主体集聚起来组建新的乡村共同体。

（二）加强村规民约的法治化

加强村规民约的法治化是村规民约现代转型的必然路径，把法律制度、法治思维、法治精神贯穿到村规民约的制定、运行及纠纷处理全过程，才能真正发挥其软法规制功能、民事适用功能、法治宣传功能及法文化传承功能。

一是明确村规民约的法律地位。《中华人民共和国村民委员会组织法》仅对村规民约作了原则性规定，缺乏对村规民约的地位、性质、作用以及功能等方面的明确规定。这与乡村振兴背景下国家赋予村规民约的使命不相匹配，影响村规民约法治功能的发挥。应从国家立法层面对村规民约的地位、性质等作出明确规定，赋予村规民约法律地位。同时，地方立法应结合当地实际情况，进一步规范村规民约的具体内容，加强村规民约的法律依据。只有明确村规民约的法律地位，才能提高其权威性，进一步增强村规民约的制约效力[23]。

二是依法制定村规民约。村规民约的制定应以相关法律法规及地方行政部门出台的规范性文件为依据，确保村民的主体地位、增强乡村精英参与度、强调国家权力的适度介入。保障村民的主体地位，让他们直接参与村规民约的制定，不但关乎村民利益诉求的实现，也涉及到农村社会的稳定，同时也是村规民约葆有生机和活力的关键所在，村规民约应成为代表村民共同意愿的契约性规范。同时，村规民约的制定离不开乡村精英的支持，他们既熟悉乡土规范也了解国家政策和法律，是村民与外界沟通的桥梁。因此，要弘扬乡贤文化，加大农村法律援助力度，鼓励乡村精英参与村规民约制定、监督及实施。

三是时机成熟时进行村规民约专门立法。至2020年全国农村已经普遍制定出台本村的村规民约，全国各地在制定或修订村规民约的实践过程中，已摸索出基本工作机制，一些优秀的村规民约为法治乡村和美丽乡村建设发挥了重要作用。未来可在《中华人民共和国村民委员会组织法》修订之时，将村规民约的制定程序、实施机制及法律效力等进行补充性规定。同时通过单行地方立法方式对《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村规民约的相关规定进行因地制宜的细化，将各地有益经验以立法形式固定下来。

（三）完善村规民约的内容和形式

首先，扩大村规民约的调整范围。“三治结合”乡村治理体系下的村规民约是介于国家法律与民间道德规范之间的“准法”，其不仅是乡村道德规范，同时也纳入或转化了国家法律法规、政策文件的具体内容或精神理念，是传统乡土内生秩序和现代国家秩序的融合。其内容既包括村落乡风文明也包括村民权利、社会公德、经济发展、利益分配等，可以划分为三大块：一是体现村民意思的自治规则（约定内容）。主要包括有关村庄地方秩序维护、经济科学发展等具体村务方面的规则，如环境卫生、社会治安、农业管理以及村庄建设等，由村民会议制定，体现全村成员共同意志。二是体现国家政策和法律的“准法律规则”（法定内容）。主要包括村民权利保护、村庄集体利益分配等方面的规则，在基层党组织指导下制定，是村民法定权利及村庄集体法定利益在村规民约中的宣示。如村民的主体权利、权利救济、土地权益、教育权利、社保权利等。三是体现乡村公共秩序的道德规则（传承和创新内容）。主要包括乡村社会公德建设方面的规范，如传统乡村优秀道德规则及社会主义道德规范。

其次，提升村规民约条款结构的规范性。现代村规民约应具备法律规范的形式构成要素，朝着可预期的方向发展。具体来说，在村规民约的三种规则中，约定的自治规则和法定的“准法律规则”属于规范性条款，道德规则属于非规范性条款。规范性条款包括约束类和权益保护类条款，侧重于行为指示。规范性条款的逻辑结构可以比照法律规范设定为假定条件、行为模式和行为后果三部分。道德规则侧重于道德宣示，即倡导类条款，起道德教化的作用，在条文结构上不必采用法律规范的结构形式。提升村规民约条款结构的规范性不仅可以提高村规民约的权威性和约束性，从而使村民能够自觉遵守，同时也有利于增强其司法适用功能。

第三，增强村规民约形式和内容的协调性。村规民约在形式上主要包括传统结构型、三字经型、民歌型、顺口溜型、五字诀型、古训型等。实践中绝大多数村规民约只采用一种形式，其中采用五字诀型和顺口溜型较多。村规民约形式上的单一性限制了其内容的丰富性、权威性和规范性，使村规民约的内容侧重于道德规范层面，缺乏村民意思自治规范和“准法律规范”。增强村规民约形式和内容的协调性应多种形式并用。村民意思自治规范和“准法律规范”的内容应采用国家法律规范的结构形式，以增强其权威性、约束力及司法适用性；
德治规范可采用具有村庄特色的三字经型、民歌型、顺口溜型、五字诀型、古训型等形式，方便村民传唱记忆。

在全面依法治国背景下，尽管法治乡村建设的终极目标是在乡村建立一套完备的立法、司法、执法及守法机制和体系，但不可忽视传统乡土法文化的重要治理作用。法治乡村建设需要村规民约、民间习惯、善良风俗、宗族规范等共同发挥作用。作为民间规范的代表，如何将村规民约纳入或转化到法治乡村建设中，对其进行现代法治表达是法治乡村建设的重要课题。

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