与控规协调的村庄路网规划控制研究与建议——以广州市白云区北部村庄为例
时间：2023-04-09 14:55:04 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
刘翰宁，王伯文，谢武锋
(广州市交通规划研究院，广东 广州 510030)
广州是全国城镇化起步较早、发展较快的地区之一，经过多年发展，城乡空间高度融合，进入一体化发展阶段，但城乡规划管理与配套政策仍然采取二元体制。尤其在城市规划区和村庄规划区交汇重叠的城乡接合片区，仍有部分地区同时位于现行控规、村规规划范围内，由于现行控规、村庄规划的编制时间、编制背景不同，导致控规、村规在道路网络、用地规划等方面存在一定程度的不一致，地区缺乏明确一致的建设发展指引[1]。
以广州白云区北部村庄为研究对象，通过梳理研究范围内的控规与村规路网矛盾、村规路网自身问题，提出与控规协调的村庄路网控制原则，以指导地区路网控制方案的制定，保障城乡接合地区道路的顺利实施。
2009年，为保障广州市城市控制性详细规划“一张图”管理，实现“总规―控规”联动目标，广州开展了控规全覆盖工作，完成花都、白云区北部、花都区、萝岗区的已批控规上网、在编控规整合和新编控规，编制范围约为1 284 km2，主要集中在城乡接合片区，共涉及254个村庄[2]。2011年，《广州市控制性详细规划(全覆盖)》批准实施，纳入现行控规，作为规划管理的法定依据。现行控规中的控规路网，以道路红线表示，是法定控制线，长期以来指导城市建设用地范围内的道路建设。控规路网属长期规划，直接影响城市的形态，而且已经控制了较长时期，不应轻易取消、移位，但允许在保持路网功能的基础上，适当微调以提高可实施性。
自20世纪90年代中心村规划以来，广州开展了两轮村庄规划和一轮美丽乡村规划，取得了一定的成效，但仍存在规划落地难问题。2013年，广州开始第三轮村庄规划，至2014年12月，编制完成867条行政村(5 257条自然村)村庄规划，建立了村庄规划一张图系统，并取得批准，正式成为乡村地区规划管理的法定依据[3]。村庄规划中的村规路网，大多沿用现状村道，这些村道的有效性随着村庄的变迁可能随时变化，具有较大灵活性和不确定性。
城市规划和村庄规划虽然是相对独立、均为法定规划的二元关系，但从路网规划角度，控规路网与村规路网是全市规划道路一张网的组成部分，不能割裂开来分别讨论，而需充分梳理矛盾、协调对接，整合形成一套路网控制方案。
总体而言，城乡接合片区路网的规划控制主要存在两大问题：(1)同时存在控规路网、村规路网两套路网，且两套路网未充分对接协调，存在较多矛盾。(2)村规路网仅纳入现状村庄道路，对未来村庄交通发展的考虑不足，导致路网规划控制不尽合理。
协调村庄规划路网与控规路网的目标是整合形成一套路网控制方案，以形成指导地区道路规划、建设和管理的法定依据。而具体实施路径是：(1)将研究范围内新编制的各村庄规划的路网拼合形成村规路网。(2)将村规路网与控规路网叠合比对。(3)梳理两套路网的矛盾并提出分类协调的原则。(4)基于分类协调原则进行协调。在对接协调的过程中，应重点分析两套路网在路网结构、规划设计标准、历史审批、现状拆迁等方面的变化，从而明确协调思路和原则。
2.1 村规路网不得改变控规骨架路网结构
研究范围内的控规路网基本落实了该地区综合交通规划中的路网体系结构，村规路网不应改变控规路网结构和功能，即原则上不宜调整红线宽26 m及以上的控规干道等级和线位，具体可分为以下两种情况。
(1)调整干道走向，改变路网结构
村庄规划中调整骨架干道的等级、走向等，改变了路网结构，需将调整的骨架道路线位按照现行控规恢复。
如规划九太公路是市内横贯黄埔区、白云区、花都区的东西向重要交通走廊，而太和镇沙亭村村庄规划中将九太公路截断，变为两条道路，破坏了控规干道路网结构，需将九太公路线位按照现行控规恢复，见图1、图2所示。
图1 村规路网与控规路网叠加图(协调前)
图2 最终规划控制路网图(协调后)
(2)调整干道线位，未改变路网结构
村庄规划中调整干道的线位，调整后干道与周边道路衔接顺畅，没有改变路网结构，若线位调整后不新增历史审批矛盾，且拆迁量减少，则落实村规道路线位，村规路网保持不变，走控规修正程序；
若线位调整后新增历史审批矛盾，且拆迁量增加，则按照现行控规道路线位恢复控制。
如钟落潭镇钟落潭村村庄规划中调整了一条次干道线位，调整后线位不涉及历史审批，减少了村庄拆迁量，且与周边道路衔接顺畅，因此落实村规中线位，走控规修正程序，村规路网保持不变。
而太和镇夏良村村庄规划中调整了一条次干道线位，调整后线位涉及历史审批，且增加了拆迁量，因此恢复控规中线位。
2.2 支路网调整需综合考虑规划、现状情况
村庄规划中结合村道、建筑的现状情况调整了部分支路线位，一般来说，在不改变路网交通功能、不新增社会矛盾、有效降低实施难度的前提下适当调整规划支路是可以接受的，具体可分为以下三种情况。
(1)调整支路线位，不新增历史审批矛盾
村庄规划中调整支路的线位，如果不新增历史审批矛盾，且拆迁量减少，建议落实村规道路线位，村规路网保持不变，走控规修正程序。
如太和镇石湖村村庄规划中，由于现行控规中的一条支路线位涉及大量拆迁，在村庄规划中调整了该条支路线位。调整后未改变控规路网结构，不新增历史审批，减少了拆迁量，因此本次落实村规路网，走控规修正程序。
(2)调整支路线位，新增历史审批矛盾
村庄规划中调整支路的线位，如果新增历史审批矛盾，原则上按照现行控规道路线位恢复控制。
(3)取消控规支路，需适当新增支路控制
村庄规划中取消控规路网中的支路，会导致该地区无法形成完整的道路网络，不能满足出行需求，降低地区可达性，但是控规路网中的支路线位可能涉及较大拆迁量，建议将控规支路取消的同时，结合现状道路和历史审批情况，适当新增支路，承担取消道路的功能。
村庄规划路网自身矛盾主要源于两个方面：(1)规划路网与出行需求不匹配。(2)局部路网规划控制不合理。通过梳理广州市白云区北部地区村庄规划中的规划路网，可将村规路网自身矛盾分为以下三类。
3.1 道路间距与建筑密度不匹配
考虑村庄经济发展，未来村庄小汽车数量将进一步增多，需要通达的内部路网满足村民门到门的出行需求。部分村庄规划中仅仅按照现状村道进行规划控制，导致村庄内部路网密度较低，道路间距与建筑密度不匹配。建议综合现状和规划建筑、用地条件，结合现状巷道适当加密5 m以上的村道控制，提高村庄内部道路的通达性。
3.2 道路宽度与功能不匹配
村庄规划路网多采用以主要出入道路接入外部交通干道的模式，起到集散和连通周边道路的重要功能。但由于条件受限，部分村庄出入道路控制宽度较窄，行车条件有限，不足以满足其功能要求。建议结合历史审批和地形等条件，适当加宽主要出入道路。
3.3 村庄间衔接道路宽度差异过大
由于临近村庄的村庄规划对接不足，或导致村庄间衔接道路宽度不一致。如太和镇草庄村和大沥村衔接处，道路宽度分别为20 m、8 m，未来可能会在衔接点形成交通瓶颈，建议根据建筑布局条件和历史审批情况优化控制，统一两侧路段控制宽度，见图3所示。
图3 村庄间衔接道路宽度不一致的情形
城市接合片区内现行控规和村庄规划的不一致导致村庄地区缺乏明确的发展建设指引。为推进村庄规划的顺利实施，以广州市白云区北部村庄为例，本次在梳理控规路网、村规路网矛盾的基础上，提出了村规路网与控规路网协调对接的思路原则。在梳理村庄规划路网自身问题，考虑村庄交通现状问题和未来需求的基础上，提出了村庄规划路网优化的思路和重点，是解决村规与城规自成体系、内容冲突的一次尝试，以期形成道路规划控制的一张蓝图。
另外，为进一步加强村庄路网规划的可行性，提出三点规划管理建议：(1)进一步完善村庄地区道路实施层面的相关法规、规定，提升村庄地区的道路规划管理的法制建设。(2)引入“图则+指引”的可视化管理模式，提出针对性的管理图则，与传统控规的用地管理图则相协调并互为补充。(3)加强村庄规划管理过程中的公众参与性，形成政府领衔、专家引导、公众自觉参与执行的管理模式。
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