我国金融系统开展第三方评估的机制与路径

温 灏 田惠敏

当前，我国经济金融运行面临更加复杂严峻的外部环境。对金融系统开展第三方评估，有助于提升管理质效，排查风险隐患，加强风险预警能力，守住不发生系统性风险的底线。第三方评估是发达国家政府绩效管理的重要形式，在我国得到有效运用和积极推广，针对金融系统引入第三方评估机制具备实践基础和现实需要。由国家有关政府部门组织国家高端智库、金融系统智库承接重大专项评估，发起设立市场化机构开展专业评估，将其作为中央巡视、金融监管、考核评价的配套补充机制，协同国家有关部门和金融机构，共同服务党中央、国务院的战略部署和政策实施。

20 世纪70年代末以来，伴随“新公共管理”运动，第三方评估作为评价和改进社会组织与公共事业管理绩效的治理工具，(1)卢敏：《社会组织第三方评估体系的结构解析与优化建议》，《学会》，2020年第6期。被美国、欧洲、日本等发达经济体广泛运用。第三方评估作为外部制衡机制，具有独立、客观、公正等显著优势，已经成为衡量和改善政府绩效、促进社会发展、维护公平正义的重要手段和方法。我国政府督查工作率先引入第三方评估机制，此举是深化改革的重大创新举措，在地方各级政府、各领域也获得广泛使用，对提高公共政策绩效具有把脉会诊和促进完善的积极作用，已成为有效提升国家治理能力建设的重要方式。

(一)第三方评估的基本涵义

第三方评估是政府绩效管理的重要形式。作为必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估缺陷，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。美国、英国和日本等发达国家于20世纪70年代开始关注对社会组织及非营利组织的评估，并于90年代建立大量中介性或者学术性的民间评估机构，采用定量与定性方法，对社会组织开展包括绩效、项目、组织管理以及综合能力等方面的评估。(2)卢敏：《社会组织第三方评估体系的结构解析与优化建议》，《学会》，2020年第6期。

从西方国家经验看，第三方是指处于第一方(被评对象)和第二方(服务对象)之外的一方，与其余两方都不具有行政隶属和利益关系，一般称为“独立第三方”。多数情况下，由具有非政府组织(NGO)性质的专业评估机构或研究机构充当“第三方”。这些NGO可以保证作为“第三方”的独立性、专业性和权威性要求。(3)林德楷、丁陈伟：《检察建议中引入第三方回访评估机制的探究》，《中国检察官》，2016年第12期。

从我国政府改革实践看，第三方评估是指由独立于政府及其部门之外的专业机构评估，第三方的主体可以包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织(包括科研院所和智库机构)、中介组织、社会组织和公众等利益相关者。我国“第三方评估”模式主要分为高校专家评估、专业公司评估、社会代表评估和民众参与评估四种。

(二)我国政府第三方评估实施概况

1. 第三方评估已成为国家治理的有效支撑

自2013年以来，国务院多次召开常务会议听取关乎国计民生的关键领域第三方评估汇报，涵盖民间投资政策、简政放权和放管结合、支持小微企业、金融服务实体经济、区域协同发展、军民融合发展、优化营商环境等。全国工商联、中国国际经济交流中心及相关高校、研究机构曾承担专业评估工作。

2.国家发展改革委成立专职评估部门

2019年3月，国家发展改革委组建评估督导司，作为国家层面的专职评估部门，该项工作是2018年党和国家机构改革中的创新举措。评估督导司主要职责是拟定相关重大战略规划、重大政策、重大工程(简称“三个重大”)等评估督导的制度并组织实施，提出相关评估评价意见和改进措施建议。通过精准发现问题、精准分析原因、精准提出对策、精准督促落实，推动“三个重大”更好落地见效。

3.第三方评估发挥不可替代的重要作用

实践表明，第三方评估结果显示了我国改革发展举措发挥的积极效应，同时也揭示了政策落实中存在的问题，对提高公共政策绩效具有把脉会诊和促进完善的积极作用。在中央政府的鼓励和引导下，各级地方政府及相关部门大力引入第三方评估，在高等教育、精准扶贫、财政专项资金绩效评价、营商环境评价等诸多领域广泛使用。该项举措有效推动各部门强化对政策落实情况的督查考核，有效引导社会力量参与评估，有效提升国家治理能力建设。

(三)政府督查第三方评估开创成功示范

2013年，国务院在政府督查中首次引入第三方评估，中科院、国务院发展研究中心、国家行政学院、全国工商联承担了评估工作。根据部署，第三方评估主要围绕简政放权、棚户区改造、精准扶贫、重大水利工程等部分重点政策措施落实情况展开评估，以便与自查和督查情况进行对表分析。相对于8个督查组重点关注的19类60项具体政策，4家机构的评估内容更具针对性。

1.开展专业评估

全国工商联负责“落实企业投资自主权，向非国有资本推出一批投资项目的政策措施”的第三方评估。国务院发展研究中心负责“加快棚户区改造，加大安居工程建设力度”和“实行精准扶贫”两项政策落实情况的第三方评估。国家行政学院负责“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”政策落实情况的第三方评估。中国科学院负责“国务院重大水利工程及农村饮水安全政策措施”落实情况的第三方评估。

2.主要评估方法

一是为广泛听取民营企业的声音。全国工商联4个调查组分赴12省市，召开的174场座谈会共有1693家民营企业参加，实地走访企业278家，回收有效问卷3044份，获取了30多万字“原汁原味”的一手素材。二是为真实反映棚改项目进展。国务院发展研究中心3个调查组赴9省份19县市实地调研，从建设任务和进度、资金筹集、土地落实、落实政策措施四个方面全面评估棚改和保障房项目。三是为体现评估的专业性。国家行政学院组建专业复合型专家评估队，涉及公共管理、公共政策、经济学、行政法、政治学、社会管理、文化科技、电子政务等领域22位专家，还成立由相关专业知名学者组成的13人顾问组。四是为确保评估的科学严谨。中国科学院用两个多月时间访谈利益攸关方千余人，实地考察了8个重大水利工程、17个县的84个农村饮水安全和小农水项目。

引入第三方评估为我国现行重大评估监督机制建设提供成功示范，包括重大政策和项目的事前绩效评估、社会稳定性风险评估及其跟踪审计制度等。这些评估监督机制正在逐步发挥积极效果，并形成较为成熟的实践经验，对于建立金融系统的监督评估机制具有重要的参考价值。

(一)重大政策和项目事前绩效评估制度

2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施绩效管理的意见》，明确要求各级政府收支预算全面纳入绩效管理，对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评估。这项规定对于健全和完善我国政策决策机制、优化预算资源配置具有重要意义。一是有利于财政部门全面把握行业前景、预算部门组织管理、项目实施计划等情况，进而合理安排预算资金，提高预算资金分配决策的科学性；
二是有利于预算部门宏观把控项目，通过明确绩效目标、定位受益群体并预期项目效果，提高财政资金使用效益。

进入新发展阶段，客观环境和形势变化要求重大政策、项目事前绩效评估制度进行更新完善。以事前绩效评估为切入点，结合成本效益分析，开展支出审查，形成绩效信息和预算安排直接挂钩的绩效预算模式，将事前绩效评估深度嵌入国家治理体系。这些改革举措是保障事前绩效评估有效运行的重要研究议题。(4)曹堂哲：《重大政策、项目事前绩效评估的若干问题探讨》，《中国财政》，2020年第5期。

(二)重大项目社会稳定性风险评估机制

重大项目社会稳定性风险是指在重大项目建设过程中可能对社会稳定形成威胁的因素。国际反贫穷工程师协会研究表明，要消除工程建设过程中可能引起民众冲突的社会风险因素，需在项目前期策划阶段开展前瞻性风险评估。(5)牟绍波、杜静：《重大项目社会稳定性风险评估机制的构建》，《西部经济管理论坛(原四川经济管理学院学报)》，2017年第12期。

近年来，重大事项社会稳定性风险评估机制(简称“稳定性评估”)成为国家重大项目评估监督机制建设的重要组成部分。2011年，“十二五”规划纲要强调要制定稳定性评估机制。2012年，中共中央、国务院出台《关于建立健全重大决策社会稳定分析评估机制的指导意见(试行)》，指出重大决策是指直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的事项，包括重大工程项目、重大政策以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策，国家发展改革委同期发布指导性办法文件。2013年，党的十八届三中全会强调完善重大决策社会稳定性风险评估机制，国家发展改革委同期发布文件明确评估报告编制内容。

目前，稳定性评估机制还存在组织主体责任失范、民主参与有待健全、评估结论有待精确、工作落实有待规范等问题。对其研究大多集中于评估主体、评估指标体系、评估方法等内容，(6)同上。研究内容呈现零散化和被动型。

(三)国家重大政策措施落实情况跟踪审计制度

随着重大政策文件的出台及不断贯彻落实，政策跟踪审计变得更加重要，在落实重大政策方面发挥着监督保障作用。自2014年开始，《国家重大政策措施落实情况跟踪审计实施办法》《国家重大政策措施落实情况跟踪审计工作指导意见》等相继印发，强化对审计工作的指导，要求审计机关在跟踪审计过程中梳理好思想意识，坚持审计工作原则，把握审计工作重点，严格按照工作要求执行。2019年11月，审计署印发《国家重大政策措施落实情况跟踪审计实施办法试行)》。目前的政策跟踪审计已经变为常态化工作，开启全新的跟踪审计模式，开展审计全过程监督，保证政策落实。跟踪审计则有效规避了事后审计的风险敞口，监督政策执行的整个过程，检查各项政策的落实情况、执行效果。在重大项目建设、重大资金使用等方面，要重点跟踪，对落实不好的问题加以改进，对整改较好的经验做法开展借鉴学习。

从整体实践看，跟踪审计在执行过程中仍然存在共性问题，难以适应“十四五”发展规划对重大政策落实情况提出的新要求。一是审计计划阶段，审计重点不清晰、政策下达不及时、人力资源不充足。二是审计实施阶段，信息共享不健全、统筹协调不到位、技术方法不完善。三是审计报告阶段，问题评价标准不明确、审计公告披露不及时、审计结果披露范围小。四是审计后续阶段，审计整改力度不够强、“屡审屡犯”问题常态化、审计宣传力度不够大。

按照习近平总书记关于金融工作和国家高端智库建设的重要论述和指示要求，遵循党管金融的指导思想和政策方针，统筹兼顾中央巡视组、国务院金融稳定发展委员会(简称“金融委”)、中央金融工作委员会、财政部、中国人民银行、银保监会、证监会等各层级监督管理职能，加快完善我国金融系统的第三方评估机制，填补金融系统绩效管理的第三方评估制度空白，协同构建党中央统一领导的金融系统评估监督体系，为国家发展全局、金融稳定大局提供坚强保障和决策支撑。

(一)评估机制和实施主体

鉴于我国金融系统复杂、庞大，在执行国家意志、促进经济发展中具有重要地位和特殊功能，结合现有行政管理体制和市场合作机制，坚持独立性、专业性、权威性等原则，由金融委牵头组建评估体系和机制，吸收国家智库、金融智库、社会智库和专家，建立常态化制度安排。建立顶层推动和社会参与的两级、四层评估体制，既体现党管金融，又发挥市场活力，充分调动各方资源，共同保障国家金融工作的安全稳定运行。

1.建立顶层常态评估机制

按照我国现行金融系统相关行政管理体系，紧密结合中国金融系统的特殊性质和功能定位，参照国家发展改革委“三个重大”(重大战略规划、重大政策、重大工程)评估监督机制的经验做法，在金融委设置“评估监督管理部际联席会议”，作为国家层面的金融系统监督评估协调机制(简称“监督协调机制”)。由监督协调机制指定授权专职评估部门，对金融系统开展第三方评估的组织管理和协调推动，制定和发布金融系统第三方评估管理办法和指导意见，组织国家高端智库及金融系统智库承担重大专项评估，聘请市场化专业评估机构承担常态化评估工作。

2.动员社会主体深度参与

充分调动社会主体积极性，吸收金融智库、科研院所、专业公司等各类机构参与评估，建立专业化、规范化、多元化的多层级评估机制。其中，作为相对独立于政府决策、执行部门，并在特定政策领域具有专业、专长的研究组织，智库成为世界各国公共政策第三方评估主体的首选。在中国特色新型智库建设的时代背景下，智库建设应注重公共政策的第三方评估，使之成为智库功能新的增长点，(7)韩万渠：《第三方评估：智库建设的增长点》，《中国社会科学报》，2017年3月2日第2版。更好服务政府决策咨询。

一是组织国家高端智库承接重大专项评估。由金融委指定的国家高端智库机构，或从主要大型金融机构智库选调专员组建评估工作组，针对国家重大金融政策及系统性重要金融机构开展重大专项评估，包括事前的方案评估、事中的执行评估和事后的效果评估。坚持评估工作的独立性、客观性和真实性。二是发起设立市场化机构开展专业化评估。在金融委的指导和支持下，由银行、保险、证券等主要大型金融机构出资设立市场化的专业评估机构，针对国家金融政策成效、金融机构主体执行政策情况及自身发展等问题，按照商业化原则受托开展专业评估。评估内容、评估周期、评估成果运用由金融委统筹安排，并为此制定相应的评估管理办法。三是聘请市场化评估机构购买评估服务。按照金融委制定的评估管理办法，由金融机构主体按照统一要求，自主聘请市场化评估机构，按照商业化原则定期开展单项、专项或综合性的第三方评估，并将评估报告报送金融委备案。四是金融机构成立内部机构配合评估。按照金融委统一要求和工作部署，系统性重要金融机构在总部内设专职部门，负责组织开展、推动落实第三方评估工作。一般性金融机构设立第三方评估专家顾问职务，负责选聘机构出具评估报告。

(二)评估对象和评估重点

根据当前形势发展需要，我国金融系统的第三方评估可包含金融改革发展成效、金融系统服务国家发展和金融智库建言献策三个方面。评估重点如下。

1.评估国家金融改革发展实施成效

系统评估我国金融领域改革发展及重大政策的近期效益和远期影响，包括金融战略规划、金融支持重大项目、系统性金融风险等关键领域。深入挖掘存在的主要问题及成因，结合评估工作中收集整理的各方建议和专家观点，提出相关评估意见和改进措施建议。

2.评估金融系统服务国家发展情况

全面评估金融系统贯彻落实党中央、国务院的重大部署和重要决策情况，包括支持重大项目建设、服务经济发展、维护社会稳定等关键领域的时效性、合规性等情况。在此基础上，结合中央巡视、监管意见、业绩考核等情况，通过评估“精准发现问题、精准分析原因、精准提出对策”。

3.评估金融系统智库建言献策情况

设立符合金融系统智库建设的评估体系和专项机制，通过专业评估客观评价金融智库自身能力建设情况，针对性评估金融智库为金融改革发展、重大金融政策等做出的决策支持作用。评估过程中吸收各方综合评价意见，包括金融机构内部认可度、利益相关方评价及社会满意度等。

(三)主要保障措施

1. 扎实开展基础数据收集

评估机构按照评估方案要求，通过听取工作汇报、座谈交流、专家论证、实地调查、抽样检查、问卷调查、舆情跟踪、数据收集等形式开展第三方评估。全面收集反映重大决策执行情况的资料、图文、数据，全面了解利益相关群体和社会公众的意见建议，为完整、准确、全面开展评估提供基础支撑。

2.创新建设智库信息系统

借助现代通讯、网络、云计算、大数据等创新技术，搭建专业的评估数据库系统和信息平台，为评估工作提供数据收集、存储、交换、处理等系统保障。通过建设“中国金融智库系统”，全面采集和统计主要金融机构的相关数据和业务开展情况，以及执行国家金融政策对宏观经济、实体经济、社会民生等领域的正向效应和负面影响。

3. 探索建立资金保障机制

第三方评估应兼顾国家利益和经济效益，充分激发市场经济主体的积极性，在国家财政资金、金融机构自有资金的基础上，吸引社会资本共同发起设立“第三方评估基金”，通过商业化资金运作，保障金融系统评估工作的可持续、可获得、可负担。

4. 强化完善合规评估制度

评估委托方、重大决策执行机关及相关单位不得以任何形式干扰第三方评估工作，不得引导评估机构做出预设的事实判断和评估结论。评估机构应遵守廉洁自律要求，不得从事任何可能影响评估独立性、公正性的活动，并对评估报告的真实性、客观性和准确性负责。

新时期高质量开展金融系统第三方评估，关乎国家金融安全稳定的发展大局，务须做到“周密部署、统筹安排、履职尽责、严格把关”，确保评估结果可信、可靠、可用。

(一)缜密制定第三方评估方案

强化金融委对第三方评估的领导和监督，确保评估过程安全可控，评估工作有序、精准、有效。加强第三方评估与金融系统相关部门和机构的良性互动与衔接，形成评估合力。围绕被评估主体确定第三方评估主要目标，明确重点领域，确定评估项目。选定并委托专业性高和实力强的第三方机构开展评估工作，开发评估分析框架和模型，设计科学合理的评价方法和标准、工作流程，建设评估工具箱。建立基于互联网、大数据、云计算、5G的专业数据库和信息平台。

(二)开展第三方评估试点工作

优先选取重要系统性银行开展第三方评估试点。根据评估方案和拟定目标，第三方机构应与财政部、人民银行、银保监会、证监会、统计、财政、审计、工商税务、纪检监察、公安执法等部门和机构加强协作，或开展联合评估。评估模式可采用公司评估、专家评估、公众评估等模式。设置评估结果申辩机制，纠正评估中的偏差。

(三)总结经验开展系统性评估

在试点基础上，对第三方评估工作进行经验总结，建立评估案例库，开展评估工作内部专家论证会。不断完善第三方评估制度、框架、流程等，不断修正和优化第三方评估制度体系。不断提高评估专业化、科学化能力，提升评估工作精准度，逐步在银行、保险、证券、基金、信托等全国金融系统中推广应用。

我国应当在充分把握综合环境和国情基础上，借鉴国外成功经验，结合自身优势和需要克服的难点，完善金融领域重大规划、重大政策、重大项目的评估督导机制，因地制宜构建具有中国特色的金融系统评估督导制度。

(一)高度重视评估督导工作及其法律地位

“评估”与“督导”是推动政府行政改革、提高公共管理水平和公信力的重要手段。从英美等发达国家和联合国、欧盟、世界银行等国际经验看，评估监督机制建设均上升到战略管理层面，通过立法建立权威性的评估体系。加强立法有利于强化政府行为的监督考核意识，合理追溯责任主体，推进法治型、责任型政府建设，聚焦金融发展中的成功模式和薄弱环节，切实推动经济社会高质量发展。这些法律法规尽管由不同的立法机关制定，但都对重大规划、政策、评估监督主体、内容、标准、方式和程序等进行规定，从法律上保证评估监督的地位，有力推动政策评估在国内的开展和推行。通过对金融领域评估监督立法，充分体现其法律地位和法律要求，对评估监督的目的、时间要求、评估主体、评估内容、组织程序和结果应用等做出明确规范，使评估监督工作具有独立性、规范性和法制化。

(二)探索建立科学的评估监督理论和方法

结合国情和实际，加强评估与监督理论和方法体系建设，探索先进、实用的评估方法与制度设计，包括内部评估与外部评估相结合，定量分析与定性分析相结合，专家评估与民众参与相结合，事前评估与事中事后评估相结合，中央部门和地方政府相区别等，(8)李志军：《完善重大政策评估制度》，《学习时报》，2021年1月11日第A5版。不断提高政策评估的针对性、有效性。我国应加强金融领域政策评估督导理论方法研究，通过开展相关研究工作，解决为什么要开展评估督导、如何开展评估督导等问题，厘清评估督导与第三方评估的关系，确定评估督导功能与目标、内容与方法、组织与实施程序、结果应用机制。采用假设检验、经验数据、定量分析等评估方法，丰富评估督导“工具箱”，探索不同类型评估模式的评估主体和组织方式，形成动态监测与反馈的纠偏机制，规范和指导评估督导工作。

(三)加强评估机构、人才队伍和技术系统建设

针对金融系统的监督评估，我国应加大力度培育社会中介组织承担评估监督工作。加强金融系统评估督导人才队伍建设，提高专业化水平，适时建立金融领域评估督导专业委员会等专家人才支撑系统，根据工作需要设立政策评估专家库。一是培育独立的第三方评估主体。通过与高校和高端智库合作、国内外培训、调研等多种方式，培养专业化政策评估人才队伍，鼓励市场化专业机构培养专业人才。二是鼓励和引导公众积极参与。在公共服务、环境生态和民生领域引入公众满意度评价，建立群众评价和反馈机制，有效地衡量实施效果，树立以人民为中心的政绩观。三是加强评估督导与政府绩效评价的衔接。加强政策评估结果的问责，将政策执行情况纳入部门领导班子和领导干部的绩效考核，以此加强对评估督导干部人才队伍的重视培养。此外，我国需要建立金融领域评估监督大数据库和必要的信息技术支撑系统，依托云计算的分布式处理、分布式数据库、云存储和虚拟化技术。逐步推进政府数据信息开放共享，除法律规定应予保密的信息之外，其他有关重大规划、政策、项目的背景、执行状况、评估结论等情况予以公开。

(四)提高“三个重大”评估监督透明度及成果应用

建立金融系统“三个重大”评估监督信息系统，完善政府信息公开制度。在评估过程中，要扩大公众参与面，不仅可以保证评估的客观公正，提高评估与监督的质量，同时有利于真正实现重大规划、政策、项目制定过程和执行过程的责、权、利相统一。根据不同情况，把可公开的评估信息对公众发布，接受公众监督和评议。通过对重大规划、政策、项目的评估与监督，不断地改进、修订和补充“三个重大”，尤其是重大政策的内容，使整个政策形成“制定—执行—评估—完善”的良性循环。

根据评估主体和评估目标的差异化，金融系统第三方评估成果可广泛用于国家决策、政策优化、监管指导、业绩考核、业务调整等多方领域。总体来看，评估成果主要应用方向有以下四方面：一是配合中央巡视组提供金融业务的专业参考意见。二是辅助国家政策制定提供专业咨询。三是协助监管部门完善监督指导制度。四是支持主管部门优化业绩考核指标。五是协同金融机构提高管理和业务质效。

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