“互依式”合作：“权责分配”视角下基层政社合作路径研究*

姜秀敏 王子豪

在百年未有之大变局加速演进的时代背景下，突发性危机频繁发生，风险社会考验基层政府治理体系和治理能力，同时给基层政府改革创新开拓了广阔空间。党的十九届五中全会及“十四五”规划明确提出“社会治理特别是基层治理水平明显提升”的目标要求，依法厘清基层政府与基层群众性自治组织的权责边界， “畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者参与社会治理的途径”，实现“向基层放权赋能”，这不仅为当前基层政府积极寻求自身转型以提高治理能力指明方向，同时为基层政府积极寻求同社会组织合作、探寻合作路径提出要求和愿景，构筑新型的“基层政府-社会组织”合作机制成为新时代基层治理体系和治理能力现代化的迫切要求。在基层建立行政调控机制与社会合作机制结合、政府行政功能与社会服务功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互助的新型治理模式是当务之急。基于这一思考，本文在“权责分配”的视角下探讨基层政府同社会组织合作的理想机制及实现路径[1]。

(一)基层政社合作的相关理论回顾

政社合作是政府在利用公权力推动社会治理过程中，充分吸取社会组织的比较优势，通过整合域内治理资源来实现共同治理目标的过程。从理论脉络看，学界关于政社合作的研究主要集中在两个方面。一是政社合作过程中政府与社会组织关系的探究。囿于长期以来的计划经济体制，我国的治理结构呈现政府主导的一元格局[2]，政府成为社会管理的唯一主体[3]，忽视社会组织的服务功能，甚至将其视为对威权的挑战性力量[4]，因此政社合作形成初期基层政府对社会组织控制管理的社会局面。传统政府单一化、单向化的治理结构日益显露其效能危机[5]，政社合作关系表现为相互策略性调适的结果[6]，也有学者认为这是一种“依附式”合作[7]，社会组织在获取政府责任让渡的同时，依旧需要依附政府来获取长期性发展。近年来政府行动逻辑的重塑为政社关系的调整提供了新契机[8]，政社双方由依附转为伙伴关系[9]，不断双向嵌入[10]，合作关系从单向依赖转为双向互动成为趋势[11]。二是政社合作形态的探索。学界普遍认为政社合作的形态体现在政府公共服务购买[12]、社会组织参与治理[13]两种。政府购买公共服务是向社会赋权的重要途径[14]，形成契约型政社合作[15]，实现了整体治理资源的合理调配。有学者将社会组织归为基层治理主体的角色，揭示出我国政社合作的“发展型协同共治”模式[16]，治理过程中政府通过政策、资金引导的方式[17]，扩大社会组织的参与空间。

关于“权责分配”这一概念，已有的文献和研究并没有作出直接明确的解释和论断，仅从政府减负[18]的角度进行阐述，涉及政府减负必要性、减负方式、减负影响等内容。对于基层政府来说，囿于其服务能力不足而陷入“责能困境”[19]，为基层政府减负松绑便成为提升治理效能的重要一步[20]。在政府减负方式上，“放管服”改革是个系统性、整体性的政府创新工作[21]，是对政府减责的宏观指向。有学者从项目制入手演绎与政府间权责关系演变[22]，也有学者对上海浦东新区“小政府、大社会”的管理模式进行分析，提出“分离”和“缩减”两种方式，剥离政府部分职责下放给“大社会”承担[23]，同时基层政府的经营行为[24]被看作是减负的一种手段。基层政府的不断减负成为倒逼我国乡镇政府制度变革的重要契机[25]，使政府能够利用社会资源强化自身职能和治理能力，对构建简约高效的基层管理体制具有重要意义[26]。

(二)基层政社合作的发展现状

从实践发展看，基层政府与社会组织的现实互动随着社会发展的变迁而不断演化，形成合作关系并非一蹴而就。改革开放以来到20世纪末，社会组织发育不足，力量有限，基层政府在我国科层制的行政体制架构中扮演着重要角色，承担着重要的治理功能，计划经济时期遗留的官本位思维致使基层政府忽视社会组织的功能。21世纪以来，我国行政体制改革伴随着社会主义市场经济的发展和社会进步的不断深化，国家对政府职能提出了新的要求，简政放权、提升服务能力等成为基层政府新的职能取向，社会组织的发展壮大也使其成为社会治理的重要力量，基层政府尝试利用社会组织的优势与资源，以非正式化合作的方式建立与社会组织的联系。党的十八届三中全会特别提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新目标[27]，并在十九届五中全会提出“推动有效市场和有为政府更好结合。要激发各类市场主体活力，加快转变政府职能”。目前在百年未有之大变局加速演进的时代背景下，国家治理体系和治理能力受到前所未有的挑战，地方基层政府作为公共事务具体执行单元压力更甚。随着社会进步，来自“下级”公民利益的多样化诉求和“上级”沉重的行政任务发包，基层政府越来越不堪重负，有限的权力和资源掌握同沉重的行政事务之间严重错位，迫使基层政府积极寻求合作伙伴，共担治理要务。随着我国社会组织相关法律法规的完善，社会组织不断发展壮大，日益成为社会治理领域的重要力量。近年来，我国多地积极探索政府与社会组织的合作形式，如深圳的“三社联动”、上海的“恩派公益”，以及江苏太仓的“政社互动”“样板”的打造等，证实了政社合作得以成功的可能，也激励着众多基层政府将目光投向社会组织，通过构建合作途径，实现基层政府的减负和社会治理质量的提升。

当前社会发展面对多元、复杂和不确定的社会治理场域，基层政府如何成功建构具有适应能力和可持续发展能力的新型治理机制，有效吸纳、整合和运用各种社会组织力量，增强基层政府的弹性、韧性及包容能力，从而提高社会治理水平，无疑成为转型期我国基层社会治理的核心议题[28]。在实践层面，探索“权责分配”视角下基层政社合作路径有利于创新基层社会治理方式，实现治理水平和治理能力的提升，有利于政府部门在公共事务治理及基层具体工作开展中正确认识和对待基层政社合作问题。

综上所述，基层政府的“权责分配”可以解释为二者基于共同目标而建立契约关系，进行优势互补，最终实现政府减负、社会赋能、治理提升的过程。本文在既有研究的基础上进行深化，在这一视角下重新思考基层政社合作的内在逻辑及其动力机制，在共建共治共享社会治理新格局的大背景下，聚焦微观基层政府场域，勾勒基层政社合作路径的组成要素，总结共治逻辑下“互依式”合作模式，最终构建新时代基层政社合作的路径选择。

随着改革的深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，社会治理日益复杂化、多元化，共识越来越难以达成，摩擦导致社会问题不断增多，治理难度不断加大。作为基层最基本政权单位的基层政府面临巨大的治理压力，传统的基层政府治理模式难以适应新形势发展的现实要求。

推进我国基层政府实现“权责分配”，完成行政权力高度合一的管理模式向政社分工合作的治理模式转变，由传统一元化的管理模式向多元化的治理模式转变，由行政强制型管理模式向公共服务型治理模式转变，构建基层政府政社新型合作关系已经成为时代发展的必然要求[29]。在“权责分配”的视角下构建基层政府的政社合作路径有着强烈的现实需求和内生互构关系。

(一)政府失灵：基层政社合作的现实需求

在社会高速发展的背景下，基层社会治理过程仅仅依靠政府是不够的，需要其他主体力量的参与来弥补政府能力的不足。我国政府治理依托于稳定的科层结构，能够对常规性、体制计划内的行政事务作出很好的解决，但其强制命令性的执行手段很难主动感知民众需求和社会矛盾要素的变化。这给直接接触社会难题、面对广大人民群众的基层政府带来认知困境，导致对一些复杂的、突发性的社会治理事件反应迟缓，产生“事后诸葛亮”的窘境[30]。同时，基层治理过程中政府单一主体容易产生“权力寻租”和“腐败”，远离上级监督机构的投机心理也使其缺乏应有的治理自觉性，政府失灵不可避免。

实现基层政社合作是紧跟当前我国行政管理体制改革、顺应时代发展的要求，也是建设服务型政府的关键一环，对为社会直接提供公共服务的基层政府来说尤为重要，具有建设性及里程碑意义。这意味着政府不再是大包大揽，必须积极提升自身的服务意识和公共服务能力，对于那些管不好、难操作的社会事务应当积极放归市场和社会，交给具备专业技能和资源禀赋的社会组织去执行，从而实现政府减责与社会赋能，以达到合作共治共赢的局面。

1.社会组织：基层治理的辅助之手。社会组织常常被看作是政府治理事务释放的重要容器。在市场经济背景下，公益性的社会组织积极参与政社合作，分担公共事务治理责任不可或缺，可以有效改变单纯靠政府的社会治理格局，解决政府失灵固有的弊端。

在基层政社合作过程中，社会组织提供公共服务、参与基层社会治理是促进政府管理职能转变、推进政府行政管理体制与运行机制创新的有力推手，进而推动政府逐渐放权于社会、强化社会权力与自治权力[31]。20世纪末以来，国家-社会关系理论成为讨论和解释基层社会治理的主流，政府主导、控制社会组织发展的关系格局占据相当长时间。伴随社会组织的日益壮大，其在基层治理场域中所具备的治理优势凸显，越来越多的学者开始关注重塑国家与社会权力关系、改变固有的基层政社关系格局的必要性。

政府的治理行动必须厚植于民意基础，如何把握好政府权威和亲民行为二者的关系一直是政府部门的挑战，这对直接面对民众的基层政府来说显得更为重要，也更为困难。基层政府常常无法把握好两者之间的边界而陷入行动困境，但社会组织在政社合作过程中可以搭建基层政府与民众之间沟通的桥梁，一头连着政府，一头连着民众，形成基层治理场域的缓冲地带，既能保持基层政府的权威形象，还可以很好地链接民意诉求。面对当前基层政府社会问题处理滞后的能力缺陷，社会组织可以很好地发挥参与者角色，在承接基层政府治理事务的同时，获取自身发展所需要的社会声誉和合法性基础，形成“小政府、大社会”的社会管理体制新格局[32]，从而实现基层治理效能提升。

随着我国公民参与热情的提升，各类社会组织不断成长壮大，在社会治理过程中发挥了不可低估的作用。传统体制惯性遗留给基层政府带来的“官本位”思想已经不合时宜，仅凭政府单方角色无法适应基层社会治理出现的新问题、新挑战，社会组织参与基层治理的实践越来越普遍，成为基层政社合作的有力助手。

2. 固有优势：基层治理的灵活善治。由于政府失灵现象的存在，为社会组织提供了发展壮大的空间，通过政社合作发挥社会组织自身的优势，以实现基层治理的灵活善治。在基层政社合作过程中，社会组织相较于政府具有显著优势。

一是降低运营成本。政府提供公共服务需要使用社会资源，更多的是运用行政强制力作出强制性的支配，社会组织可以通过自愿、主动的方式动员社会资源，体现资源征集的“志愿性”，以捐赠等方式筹措提供民众服务所需要的资金和成本。社会组织的运行依靠的是社会自愿性的捐赠，这将大大减少运营成本，同时在合作过程中一定程度缓解政府的管理压力。

二是维护社会公平。政府作为公共利益的维护者，首先考虑的是维护社会公共利益，而无法保证社会的每一个弱势群体都能得到相应的服务和关注，相较于此，社会组织发挥的是补充作用，更多关注社会弱势群体的需求。政社合作的构建可以实现“兜底+补充”的作用，更好体现社会公平，社会组织同基层政府的优势实现互补，达到“1+1>2”的效果，弥补政府部门在实现社会公平方面的漏洞。

三是积极社会动员。不同于基层政府的“统治”角色，社会组织在社会动员方面有其固有的优势。政府行为的“程序合法性”使其在基层社会治理中存在着“真空地带”，容易忽视民众关注的某些利益诉求。而社会组织往往依托社区，与广大人民群众“打成一片”，成为社情民意最直接的触及者，政社合作中社会组织的参与，可以发挥其草根性、自发性的特点，起到很好的社会动员作用，最大程度地调动社会人财物资源参与社会治理活动。当前社会组织基于自身发展的需求常常举办众多的公益活动，无形中积累了民众信任感，提升民众对组织的认可度，社会组织将这一部分信任应用到基层社会治理动员中，会极大提高广大群众的参与度，实现与基层政府的完美合作。

(二)双向压力：基层政社合作的动力机制

由于基层政府在我国压力型体制下特殊的地位，在具体行政事务治理过程中面临两种截然不同的行政责任，相应产生了来自“上下级”的双重行政压力(见图1)。

图1 基层政府事务双向压力来源

1.自上而下的属地责任。虽然属地责任的存在有利于推动政府积极履行职能，但在实践过程中常常异化为给下级政府施加政务压力的“借口”。

一是基层政府要承接繁重的体制内行政责任。基层政府在实践中往往扮演着“保姆式”角色，成为各项工作在基层的总抓手。尽管近年来基层政府部门的减负日益得到重视，但压力型体制的存在依然使地方政府事务被层层下压、层层加码。地方政府在处理日常行政事务时常常会产生大量临时性的工作，较为普遍的做法便是通过一级一级往下压而实现自身“减负”，处在最底层的基层政府部门面临“上面千条线，下面一根针”的困境，承受着最为沉重的行政负担。

二是在任务下放过程中，行政事务呈现不断细化的特点。中央政府往往只提供方向性政策，在任务自上而下传达的过程中，各级地方政府会基于当地的治理实际不断细化任务要求，附加多种任务准则加码给下一级，呈现行政任务在政府层级内逐渐复杂、不断精细的传递趋势。同时，地方政府往往出于打造绩效亮点的动机，对下级政府提出打造系列示范工作建设的要求。处于行政序列最基层的政府部门成为最大的负担者。

三是基层政府的属地管理不断压实增加了其行政责任，加之问责、监督机制的日益严格，无疑加重了基层政府的治理压力。属地管理的典型特征是“条块结合、以块为主”，一些作为责任主体的上级政府常常以属地管理的名义将自身任务要求下级政府进行执行，作为基层执行力的绩效考核标准。加之国家日益重视对政府的监督和考核，行政体系内外部监督体系的日益完善，无形中给基层政府带来绩效考核压力。因此，自上而下的属地责任导致长期以来基层政府的治理任务繁重，基层政府承担着更多的行政责任而缺乏必要的行政资源，面临重重治理压力和考核风险。上级的压力促使基层政府将目光投向社会组织，寻求合作治理的机会，因而，属地责任压力下基层政府积极寻求政社合作是必要的。

2. 自下而上的社会压力。随着社会不断发展，基层政府治理体量不断增大，治理压力重重，面临治理资源有限、民众需求复杂多元等难题。

一是无论城市还是农村社区，呈现规模大、多元化等特点，作为基层治理核心主体的政府治理压力激增。我国基层单位体量大，异质性强，治理单位间的特殊性导致不同地域无法适用同一治理模式，由此产生了利益多元、问题复杂的治理难题，单纯依靠基层政府的传统治理模式难以为继。

二是我国居民自治意识不强，参与能力不足，基层政府治理面临社会失灵。受传统体制的影响，居民长期对政府形成较强的依赖心理，直接与民众打交道的基层政府“首当其冲”。从政府职能权限来看，尽管基层政府无须介入具体公共事务的治理，但民众对政府保持着高度的期待，这使基层政府常常因为道德约束而疲于应对。民众社会自主意识、公共意识和自治能力欠缺使得地方基层政府面临着自下而上的治理压力[33]。随着基层社会组织发展日益成熟，可以代替基层政府承担相对不重要的行政任务和民众诉求，为基层政府“排忧解难”。

双向的行政压力使基层政府不得不寻求改变，在压力型体制现状下实现基层政社合作或是唯一选择，基层政府要想达到考核标准，甚至予以创新，必须积极同社会组织进行合作，这不仅是有利的，更是必要的。

为了厘清在“权责分配”的视角下，基层政府政社合作路径的实现何以可能，可以对基层政府实现政社合作过程进行全景式、动态化的细致解构，围绕基层政府促进“权责分配”行为的动机、过程和结果等关键要素，引入公共服务市场化理论、协同治理理论、公共选择理论等相关概念，按照“动机为先-共识性利益-规划与工具-对象匹配”四个要素构建符合基层政社合作运行逻辑的分析框架(见图2)。

(一)合作内因：多重动机驱动

基层政府实现与社会组织合作来自动机需求。繁重的行政任务与有限的治理资源造成基层政府“能不配责，责大于能”的行动困境，加之晋升期望刺激下的政绩压力，与基层治理场域特有的情感要素共同构成了多重动机驱动下的政社合作内因。

一是压力型体制下完成行政任务的动机。行政任务的传递呈现自上而下逐渐递增、不断细化的趋势，身处行政层级序列最底层的基层政府常常面临着上级部门下达的一系列政策任务与考核指标[34]，并接受来自上级类型各异和次数繁多的检查与评估。同时，我国现行压力型体制和层层加码等做法表现在自上而下政策贯彻落实过程中[35](P121)，促使下级政府不断对细化的政策指标予以应付，以完成上级给出的行政任务清单。伴随社会转型、基层治理任务日趋复杂，单凭政府的力量实现既定治理目标显得有些“吃力”，在政府内部力量有限与社会多元主体壮大的双向驱动下，政府追求自身“减负”的意愿愈加强烈，以期将行政事务更多地转移给社会组织，实现基层政府与社会组织之间的合作共治，共同完成纷繁复杂的行政任务。

图2 基层政社合作运行逻辑

二是责能困境下获取治理资源的动机。基层政府面临行政事务与治理资源不匹配的现实困境，在整个科层体制内的结构位置决定了基层政府往往以最少的治理资源完成最多的行政事务。上级部门会基于本层级政府利益的考量，在将行政任务下放给基层政府时不配套足够的人、财、物等治理资源，产生了基层治理场域的“象征性赋权”现象[36]，导致基层政府在行政事务管理过程中陷入“徒有其名、虚有其表”的窘境[37]。因此，基层政府仅凭内部的治理资源难以完成上级下达的行政指标，追求对外部社会资源的引入成为必要，其中，一个重要的资源获取策略便是同社会组织进行合作。根据资源依赖理论，当基层政府所需要的治理资源为社会组织所掌握时，会积极地同社会组织取得“联系”，通过签订契约等方式将一定的行政任务外包，交由社会组织完成，从而实现对外部资源的利用和调配。

三是晋升内卷下凸显政绩亮点的动机。居于官僚金字塔底端的基层政府，只有表现优异并释放出抢眼的政绩信号[38]，才能获得上级的认可和关注，从而在“晋升锦标赛”中脱颖而出，获得晋升机会。同时，众多的基层政府在晋升过程中面临着同级竞争的巨大压力，晋升内卷化的大环境倒逼基层政府在治理行动中寻求突破，提升自身的晋升竞争优势。但有限的治理资源无法给予政府足够的支持，因此，越来越多的基层政府将目光投向社会组织，试图从与社会组织合作的过程中打造显著的政绩亮点，吸取外部的社会力量来弥补政府自身发展的不足，通过建设区域内的政社合作示范区，形成较高的社会知誉度博得上级更多的重视，从而获得更大的晋升可能。

四是情感共识下追求共同体建设动机。情感作为一种社会资源能够让更多主体主动参与治理[39]，基层社会治理场域内不同主体、组织对于一个共同体情感的认同是实现政社合作的重要动机。党的十九大提出要建设“共建共治共享”的社会治理格局，对基层治理共同体建设的认同感成为政社合作得以实现的内驱动力。基层政府扎根在基层、工作在基层、服务在基层，长期的治理工作使基层政府对区域内的社会组织等主体有着高度的信任感；
同时，大量的社会组织衍生于基层，依靠社区进行发展，对完善区域内公共服务、解决社会治理困难有着共情。面对具备情感关系和熟人情境的基层社会治理，基层政府和社会组织均有着共同的治理意愿，会基于提升行政绩效、改善公共服务、建设基层共同体等系列情感共识和工作目标而不断释放合作信号。

(二)合作基础：共识性利益的达成

在明确基层政府助推政社合作达成的动机之后，如何推动这一治理目标的实现过程值得关注。基层政社合作得以实现必须要有坚实的合作基础予以支撑，基层政府要实现“权责分配”，必然会有相当部分的行政责任转移到社会组织，但社会组织不可能对分流来的治理事务“照单全收”，而是基于自身的利益选择和理念追求进行选择性接收。同时，基层政府不能简单依靠行政强制力对社会组织作出单向控制和资源汲取，合作必须建立在基层政府和社会组织双方共同意愿之上，共识性利益的达成至关重要，蕴含三个要素。

一是优势互补。基层政府与社会组织二者各自具备的比较优势是政社合作开展的条件，对基层政府而言，其具备的公共权力是最大的优势所在，能够为开展的系列治理行动提供权威性支撑，更是社会组织进入基层治理场域的“入场券”。社会组织则掌握着众多的治理资源，在专业人员配置、技术设备拥有方面具有显著的比较优势，更能充分进行社会动员，提升基层治理活动的社会参与度。基层政府通过授权社会组织参与基层治理的方式实现公权力的共享，利用社会组织所掌握的治理资源去具体执行相关事项，共同发现、应对社会治理中存在的问题，充分发挥各自优势和具备的资源，以更好地推进基层政府与社会组织合作的实现，并协调好二者之间的发展平衡。

二是治理成效。有效性是维系双方合作的重要纽带，政社合作所产生的治理成效是判断合作成果的重要指标，基层政府积极推动同社会组织的合作，归根到底是为了减轻自身行政负担，更好地治理基层社会，实现基层治理效能的提升。因此，无论是政府全权授予社会组织办理的事务，还是政府同社会组织共同建设的项目，只有合作行动取得一定成效，给基层群众带来公共服务的满足感和获得感提升，政社合作才获得真正意义上的成功。同时，治理成效的显著性会不断巩固基层政社合作的根基，驱动基层政府和社会组织共同为新的共治目标前进，形成持续有效的合作行动。

三是内部收益。基层政府与社会组织之所以形成双方认可的共识，离不开二者对各自利益的考量和获取。对基层政府来说，开展政社合作可以减轻自身行政负担，促进域内治理效能提升，形成对上级交付的绩效清单。在社会组织的配合和帮助下，基层政府充分利用外部资源，疏缓自身责能不匹配的治理困境，有效地完成发包任务，给上级考核部门展示积极的服务和治理成效，释放本级政府的治理亮点，以得到更多的认可和资源倾斜。对社会组织来说，开展的系列活动需要得到政府部门的权威认可，同基层政府进行合作使其获得发展壮大的合法性基础，有利于提升自身的影响力和社会美誉度，获得更多的社会支持来助推社会组织的发展扩张。因此，基层政府与社会组织取得的政治、经济和社会收益巩固着二者内部共同的利益契合关系，形成了政社合作长期持续开展的基础。

(三)合作前提：行动规划与工具选择

基层政府与社会组织合作必须要有明确的行动规划和合作方式，基于“权责分配”理念，基层政府寻求与社会组织的合作是为了减轻自身行政负担，最终提升社会治理质量。因此，作为合作推动者和主导者，基层政府势必在事前完成对双方合作行动的规划及合作工具选择。在基层政府推动政社合作的领域，主要活动规划可以归纳为问题捕捉、责任确认、具体执行与监督机制四个部分。问题捕捉是政社合作过程的起点。基层是各种利益冲突、矛盾频发的集聚地，这给基层政府的治理工作带来许多困难，基层政府在推动政社合作伊始，要对各类基层治理问题进行有效捕捉，通过各种渠道和敏锐的观察力对区域内产生的现实问题加以感知，收集社情民意，并同上级下发的日常行政事务进行汇总分类。在对基层治理问题进行捕捉之后，基层政府要针对事务的性质，进行合作责任的分配与确认。基层政府可以将一些不必由其具体执行的行政责任分配给社会组织，充分调动社会组织参与社会治理的积极性，同时明确二者责任界限，以免出现工作重叠或执行空白等原则性漏洞。在确认责任分配后，基层政府和社会组织依据自身所承担的治理事务作出具体执行方案，通过合理的信息搜集与分析，作出具有科学性和合理性的政策方案，最终依托基层政府和社会组织各自的主体优势进行“双轨式”的并进执行。政社合作要有一定的监督机制，基层政府的“权责分配”分出的是“事务”，这就意味着社会组织并不承担相应的行政义务，基层政府将任务分配给社会组织并不意味着“万无一失”，作为实际责任人的政府必须对社会组织的行为绩效和处理流程进行监督，通过科学的合同管理及完善的条约规则确保合作运行的有效性。

在确认行动规划之后，政社合作还要依据基层政府与社会组织的具体条件，有选择地挑选方法工具，保证基层政府政社合作的顺利运行。基层政府可以采用服务外包、项目购买等系列工具实现与社会组织的对接，并依据基层政府和社会组织所拥有的资源量和技术手段构建信息化平台、开展协商会议等。同时在这一过程中基层政府要依据实际情况，把握对社会组织“控制力”的收放程度，避免政府管理的“缺位”和行政权力的过度干涉，发挥各自应有的治理功能，提高社会治理的质量。

(四)合作达成：基层政府与社会组织的匹配

基层政府要实现对自身责任的分配，完成政社合作，需要选择一个合适的合作对象。社会组织并不是在任何时候都愿意承接基层政府部门分配的行政责任和事务，而且不同社会组织囿于自身发展基础和资源条件，会对承接基层政府分配的行政事务有所选择。虽然通过对行政责任的确认已经划分出基层政府分配出的行政事务与社会组织所要承担的责任，但政社合作路径的构建是一个动态过程，完美的行政责任分配势必需要社会组织具有积极的意愿和充沛的资源，从而实现基层政府的分配意愿与社会组织的接收意向相匹配(见表1)。

表1 政社合作对象匹配度分类

依据公共选择理论，虽然基层政府是以维护公共利益为目的，但在推行政社合作时并不遵循完全利他性原则，在面临多个社会组织作为潜在合作对象时，基层政府会基于自身的诉求在各种利益取向间不断衡量，最终选择最适合本部门整体发展的合作对象。基于此种逻辑，基层政府往往选择发展水平较高的社会组织进行合作，此类社会组织具备充沛的发展资源，能与基层政府形成长期稳定的合作，同时发展成熟的社会组织一般拥有完备的执行流程和较高的办事水平，对于基层政府来说，分配给此类社会组织能保证行政事务的高效处理，降低合作风险。从长期性、区域整体性的角度来看，基层政府过度支持单一社会组织的发展不利于区域整体社会事业的发展，会导致单一社会组织过度膨胀，挤压其他新生主体的生存空间。但从实际看，基层政府掌握着较少的社会治理资源，重视治理资源的投入回报比，与资源丰富、体系完备的社会组织合作是实现自身价值的最佳选择。立足于公共选择，一个新生的、资源匮乏的社会组织难以形成很好的治理效果，因此，基层政府倾向于将有限资源投入到“发达”社会组织中来打造所谓的“典型”[40]，以便突出本地亮点政绩，形成对上级有效的吸引力。

对于身处基层和第一线的基层政府而言，政社合作虽然是以政府为主导推动，行政责任的最终承担者也是政府，但这并不意味着政府强制性地、采取控制措施将自身行政责任“加码”给社会组织，更多的是在双方互惠互愿的基础上进行合作，实现两者合作意愿的完美契合。基层政府需要对各类社会组织进行筛选，并及时把握社会组织寻求合作的意愿，将自己的行政责任分配同社会组织相连接、相挂钩，最终推动基层政府与社会组织合作的完美契合[41]。

现代社会的分化使形成“共识性利益”愈加困难，实现基层政社利益整合需要基层政府在“权责分配”取向下实现与社会组织行为统一，探索适合基层政社发展的成熟路径。在基层政府实施“权责分配”大趋势的背景下，基于基层政社得以合作的内在逻辑分析，构建新型的基层政社合作路径是现实之需。本文从理念确立、事务转移、秩序维护三方面，构建“互依式”合作路径(见图3)，即社会组织依靠基层政府的行政权力实现自我与社会价值，基层政府依靠社会组织承接自身“分配”而出的行政责任，实现基层政府与社会组织互惠互利、互相依靠，保证基层社会结构的稳定，发挥改善基层治理、为民众提供优质公共服务和公共产品的职能。

图3 基层政社“互依式”合作路径

(一)理念确立：合作共治的互相认同

基层“互依式”政社合作的本质在于形成共同行动、相互依存、风险共担的治理格局，无论是基层政府还是社会组织，从根本上说，实现合作必须达成一致的理念，即双方要达成身份和目标层面的互相认同。

一是在身份认同层面，作为社会治理最重要的组织形式，基层政府不应故步自封，而应不断进化，适应外界环境变化和需求。在政府职能转变和社会发展变化的内外部环境变迁下，政府不再是基层场域唯一的社会治理主体，我们要合理地看待与社会组织间的合作关系。市场化体制改革推动着社会组织的日益壮大，在社会治理层面，社会组织与基层政府具备平等的地位，既不被纳于政府管制、受政府部门的单向控制，也不需要庇于政府之下、依附政府获得发展，基层政府要关注到社会组织参与社会治理的主观意愿，认识到二者间是平等合作关系，是相互依靠、共同推动社会治理的存在。社会组织要积极改变对自身角色的认知，主动参与基层社会治理，在与政府部门的合作共治中不断拓展自身参与社会治理的深度和广度，实现与基层政府的有效合作，通过合作机制的运行，相互影响，互容共生，塑造基层治理领域合作共治的新型政社关系。

二是在目标认同层面，基层政府与社会组织要积极寻找符合自身利益和公共利益最大化的平衡点，认可对方合理合法的自利性追求。基层政府的存在是为了解决基层社会中的问题，回应民众的关切，提供民众所需的基本公共服务和公共产品。社会组织大多是由自发的志愿群体构成，基于某种共同的追求组合在一起的。政社合作是跨越公共与社会组织边界的双主体或多主体合作形态，合作方之间是相互独立的，基层政府在一定区域内是固定的治理主体，而社会组织存在区域的流动性和非固定性。因此，基层政府在寻求社会组织合作时要确保合作目标的相互认同。

基层政府和社会组织有不同的发展目标，决定双方不可能存在完全一致的行为模式和运行机制，如何协调二者构成的合作关系是重要的问题。传统依靠政府的强制权力的处理方式，不仅效果甚微，甚至在某种程度破坏政社合作的运行结构。因此要确保政社双方主体在合作目标上达成一致，通过协商对话等方式进行有效沟通，并适时作出可接受的资源让渡。基层政社合作应该基于双方对合作目标的正式或非正式的认同和承诺，指向公共目标，服务公共利益，这是基层政府的根本性价值追求，也是进行合作的目的所在。如果基层政府和社会组织的价值性追求难以统一，就无法保证政社合作关系的长期存续，甚至产生由交易成本和机会成本引发的社会公共资源的浪费。

(二)事务转移：合作举措的互相实施

政社合作中的事务交接，决定着后续双方合作行动的具体执行。建成“权责分配、政社协同”的新型基层社会治理组织模式，实现社会组织在社会治理中的治理效能，不断巩固基层政府与社会组织的友好伙伴关系，需要一系列的合作举措。

一是明确政社双方的事务清单。基层政府在实施权责合理分配、同社会组织合作时，需明确基层政府拥有怎样的权力，承担什么样的责任，处理什么样的行政事务。基层政府要依据自身情况，将行政体制内所要承担的行政事务与区域内衍生的治理难题汇总和归类，根据合作对象的资源禀赋列举需要分配的行政事务，并明确提出具体的处理要求与详细的验收标准，给予社会组织明确性、指导性的“任务清单”。分配事务清单的确认实现合作过程中双方权责边界的划定，可以防止合作中政社双方的越位，避免因权责模糊带来的治理冲突。同时，清单以契约的形式巩固了政社双方平等的合作地位，防止基层政府过度将临时性行政事务加码给社会组织，导致不平等合作现象的产生。

二是保持政社双方行动的独立性。基层政府与社会组织在确定认领合作的任务事项后，需要依托各自的治理优势和手段加以执行，在这一过程中基层政府要加强对社会组织的去行政化和去官僚化。“互依式”政社合作强调基层政府与社会组织的平等对话，此种关系下的合作本质上是政社双方各种治理资源的交换。基层政府作为社会事务的实际分配者，对社会组织仅仅起到事务引领作用，在将任务分配给社会组织后，应避免自身公权力对社会组织的过度渗透，保持社会组织在执行上的独立性和自主性。

三是加强政社合作的规范化操作。就外部规范性来说，无论是基层政府还是社会组织，在推动社会事务的治理过程中都要遵循法律法规，坚守行为底线，不能过度追求自身利益而侵害社会公共利益。就内部规范性上，需要注意避免基层社会治理领域出现“合作共谋”的现象，基层政府与社会组织治理资源的交换必然涉及利益的往来，要积极推行政社合作财务、条例等公开，将政社合作的全流程置于“阳光”下运行。要避免基层政社的“虚假合作”，基层政府往往囿于考核压力而过分包装与社会组织的合作，或是随着行政事务的日益繁重，基层政社合作流于形式，仅仅追求表面合作或形式化合作，实际产生的治理效果微乎其微。

基层政府与社会组织的“互依式”合作是建立在双方互信的基础上的，是一种长期可发展的合作伙伴关系。为此，既要警惕并全力避免“过度合作”的倾向，也要规范双方合作全流程的行为，减少以行政命令方式布置行政指令给社会组织，而应适度、准确地将责任分配给社会组织[42]。

(三)秩序维护：合作结果的互相维系

基层政社合作是相互而非单方面的依赖关系，是“相互依存”的，其产生的合作成果也是共享的，这需要双方共同建立合作秩序来争取积极的结果。基层政府依靠社会组织的专业技能、服务设施等运作性资源[43]，实现为自身减负，维护公共利益。社会组织依靠政府让渡行政事务形成的治理空间为自身进入社会治理领域提供契机，以达成组织的系列发展目标。这种互相依存的政社合作关系要求合作双方在技术、程序和知识上相互衔接，形成利益共享和风险共担的合作格局[44]，以共同维护双方的合作成果。因此，必须对基层政社合作“互依式”路径运行进行监督。

一是加强政府对社会组织的监督。对分配任务的考核和义务性责任仍落在基层政府，政府的监督是应然的，需要对合作的发起、维护和结果绩效等承担主要责任。基层政府要在行政任务分配给社会组织之后，对社会组织执行进行监督，定期采取抽检对执行效果进行核验，确保社会组织能够高效、准确地完成分配的行政事务，在此过程中不断与社会组织进行沟通交流，以适应现实环境的不断变化，促使合作项目朝着既定目标前进。

二是加强社会组织对政府部门的监督。社会组织在合作关系中与基层政府是平等主体，在积极处理好属于自身的合作事项时，要加强对政府部门的反向监督。针对基层政府出现的过度发包、行政强制汲取等行为，社会组织既要积极检举，也可主动退出合作机制，以法律法规维护组织自身的健康发展，从而将基层政社合作引入合理有序的发展道路。

三是开放社会公众监督。基层政社合作的根本目的是提升基层治理效能，维护民众利益，合作机制绝不仅覆盖政府与社会组织两主体，更应将民众纳入对合作机制的外部监督。民众作为政社合作的实际服务者，其认可度从根本上决定了政社合作的效果，基层政府要积极推动合作业务公开，开展民众参与评价工作，切实将民众的实际需求当作政社合作推行的“风向标”。

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