合作与竞争：冷战初期英国对美国援助缅甸动向的回应*

姜帆

缅甸地扼南亚次大陆、印支半岛和中国，曾为英国殖民地，其“牵一发而动全身”的地缘战略价值在二战时期引起美国关注，并促使美国在冷战初期启动了对缅援助政策，英国、美国和缅甸三方之间因而围绕援助问题展开了一场角力。目前，学术界围绕美国对缅援助问题已有不少论述，但鲜少论及英国对缅援助及英国对于美缅关系发展的态度和影响①以往成果鲜少利用英国政府解密档案，致使对英、美、缅三方互动了解不多，对美国实施对缅援助的政策反响缺乏立体化呈现。参见John F.Cady，A History of Modern Burma，Cornell University Press，1958；
Hugh Tinker，The Union of Burma：A Study of the First Years of Independence，Oxford University Press，1967；
Matthew Foley，The Cold War and National Assertion in Southeast Asia：Britain，the United States and Burma，1948-1962，New York：Routledge，2010；
Kenton Clymer，A Delicate Relationship：The United States and Burma/Myanmar since 1945，Cornell University Press，2015。贺圣达：《缅甸史》，北京：人民出版社，1992年；
李雪华：《吴努政府时期美国对缅援助探析》，《东南亚南亚研究》2016年第1期；
梁志：《缅甸中立外交的缘起（1948—1955）》，《世界历史》2018年第2期；
郭朋弟：《冷战初期（1948—1950）美缅关系的相互调适探析》，《学术探索》2021年第5期。。实际上，英国在缅甸独立初期仍然保持对缅甸经济、军事事务的垄断性特权，并对试图染指缅甸事务的美国态度复杂，以致缅甸成为英美大国博弈的竞技场。本文利用英国国家档案馆所藏外交部解密档案及美国政府解密档案，揭示英国对美国援助缅甸动向的回应，借以剖析二战后英美在国际事务上的合作与竞争，及其对新生民族国家的影响。

二战之后，英国等西方殖民宗主国遭到严重削弱，亚洲因此迎来一场非殖民化运动浪潮。以艾德礼（Clement R.Attlee）为首的英国工党政府基于战略收缩态势和缅甸形势危机，决定采取谈判缔约的方式结束对缅甸的统治，仅在缅甸保留少量商业利益和军事特权。缅甸以暂时保留英国优惠待遇为代价，换取了脱离英联邦的独立。但是，英缅谈判中悬而未决的克伦人等少数族群的自治问题、缅甸共产党及其他政党的派系斗争问题等，为独立后的缅甸联邦埋下了隐患。

1948年1月4日，缅甸联邦正式宣告诞生。当年4月，缅甸红旗共产党发起叛乱①缅甸的共产党分为两支，一支名为“共产党（缅甸）”［The Communist Party（Burma）］，由德钦梭（Thakin Soe）领导，俗称“红旗共产党”；
另一支名为“缅甸共产党”（Burma Communist Party），由德钦丹东（Thakin Than Tun）领导，俗称“白旗共产党”。两者相比，红旗共产党力量较小，但行事激进，惯于采用暴力手段；
白旗共产党力量较强，但行事相对温和，在战后缅甸非殖民化运动中首要采取和平交涉手段，曾是缅甸联邦执政党反法西斯人民自由同盟（Anti-Fascist People’s Freedom League）的成员党。；
9月，一部分克伦人发起叛乱；
11月，白旗共产党也加入武装叛乱之列②“Burma：Annual Review for 1948”，Paul Preston and Michael Partridge，British Documents on Foreign Affairs：Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print（《英国外交事务档案》，以下简称BDFA），Part IV，from 1946 through 1950，Series E，Asia，1949，Vol.11，University Publications of America，2003，pp.2-3.。缅甸甫一独立便陷入内战，既无暇发展经济，又无力生产武器，缅甸联邦政府在经济、军事、财政等方面皆面临严重困难，唯有寻求外界支援。

缅甸联邦政府的主要求援对象，是原殖民宗主国英国，以及曾经支持缅甸非殖民化诉求的战后“两极”之一——美国。二战之后，美国开始在衔接印度洋和太平洋的东南亚地区扩张政治影响力，缅甸亦是美国的抢占目标之一。从1945年到1947年，当英缅之间围绕缅甸独立问题展开交涉时，美国一方面积极支持缅甸独立，力劝英国政府顺应缅甸诉求；
一方面不断向缅甸示好，不仅率先与缅甸建立外交关系，而且承诺向独立后的缅甸政府提供援助③姜帆：《英帝国的崩溃与缅甸模式：二战后英国对缅甸的非殖民化决策考察》，北京：中国社会科学出版社，2020年。。因此，自1948年起，缅甸频频向英美双方请求援助。

然而，从1948年到1949年初，美国杜鲁门政府多次对缅甸联邦政府的主动求助置之不理，美缅关系呈现出一派相当冷淡的局面。1948年4月，缅甸外交部通过美国驻缅甸大使赫德尔（Jerome K.Huddle）请求军事援助，希望美国能提供6架战斗轰炸机、400台野战无线电、1，000挺汤姆森冲锋枪或轻机枪、30辆装甲车，赫德尔却回复，缅甸外交部应该“首先向英国军事使团索取这些援助，而不是向美国求援”④“Appraisal of US National Interests in South Asia”，U.S.Department of State，Foreign Relations of the United States（《美国对外关系文件集》，以下简称FRUS），1949，Vol.6，The Near East，South Asia，and Africa，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1977，p.26.。1948年9月，缅甸政府又一次正式联络美国驻仰光大使馆，请求美国提供5，000支卡宾枪、2，250，000发子弹和50辆带有两年备用零件的吉普车，并声称这些物资“只能通过美国获取”，其他绝大部分需求已经由英国提供了，但美国仍然说“不”，声称“鉴于美国陆军的沉重负担及之前对其他地区的承诺，我们无法提供所需军事装备”⑤“Appraisal of US National Interests in South Asia”，FRUS，1949，Vol.6，pp.26-27.。

美国在缅甸独立前后的态度反差如此之大，究其原因，可归结为三点：一是杜鲁门政府此时尚无一套明晰的东南亚政策。冷战伊始，美国全球战略和海外政策的首要着眼点，是防范苏联“铁幕”和助力西欧复兴。对于东南亚、南亚等远离苏联的区域，杜鲁门政府对其在美国全球战略中的地位和作用还没有明确的定位。二是独立初期的缅甸对美国切身利益暂时没有构成直接影响。美国此时在缅甸没有大规模的投资，缅甸的经济发展和社会稳定状况主要对其国内的英国垄断企业产生影响，与美国没有明显的经济利益纠葛。三是缅甸形势动荡，美国各方评估皆认为缅甸政府难以维持，不值得为它投入资源。1948年9月，美国中央情报局评估缅甸政府的状态认为，“几乎可以确信，它将很快就被推翻”，缅甸“持续存在走向最严重后果的可能性”①“Intelligence Highlights No.17-Week of 31 August-6 September 1948”，Digital National Security Archive（“数字化国家安全档案”数据库，以下简称DNSA），Document Number：CI00231.。1949年3月，由美国“冷战设计师”凯南（George F.Kennan）领衔的美国国务院政策研究室（Policy Planning Staff，简称PPS）对陷入内战的缅甸做出悲观预判，认为缅甸政府“非常软弱、不可预测、高度不稳定”②“A Report to the National Security Council by the Secretary of State on U.S.Policy Toward Southeast Asia”，DNSA，Document Number：PD00145.，建议美国对缅甸局势保持观望。

美国的观望态度与缅甸的窘境，恰好令英国获得了与新生缅甸联邦维系关系的绝佳机会。英国原本就不甘心彻底丧失对缅甸的影响力，并早早担忧“美元帝国主义”向缅甸进行“渗透”③“US-Burma Trade Irks British M.P.’s”，The New York Times，May 3，1947，p.6.。因此，在缅甸联邦成立的最初两年，英国和英联邦国家率先对缅甸实施了必要的援助。1948年，缅甸政府在向美国请求军事援助遭到拒绝后，转而成功从英国获取了所需军事装备④“Appraisal of US National Interests in South Asia”，FRUS，1949，Vol.6，p.26.。1949年5月，英国政府宣布，英联邦将对陷于内乱的吴努（U Nu）政府提供物资援助，援助将包括“多种形式”；
缅甸政府总理吴努随后亲自赴伦敦商谈“重要事务”，承诺缅甸将以现金或大米、柚木、矿产等支付所有的援助物资⑤“Britain Ready to Announce Burma Aid Plans”，The Washington Post，May 7，1949；
“Thakin Nu Coming to Britain：A Loan to Burma？”，The Manchester Guardian，May 18，1949.。1950年2月，英联邦国家在科伦坡会议上围绕援助缅甸问题达成一致，计划对缅甸提供总额约600万英镑的贷款，具体由英国、澳大利亚、印度、巴基斯坦和锡兰来分担，缅甸政府随后宣布，接受此笔贷款⑥“Burma’s Loan from Commonwealth：Likely to be£6，000，000”，The Manchester Guardian，February18，1950；
“Burma Gets Loan”，The Washington Post，March 25，1950.。

缅甸争取美国援助的转机，源于1949年中国政局和亚洲冷战形势的变化。随着1949年国共内战落幕、新中国诞生，对新中国的共同疑虑心态，促使美缅之间的外交接触日渐频繁。1949年7月，缅甸外交部长吴伊蒙（U E Maung）前往美国讨论商业和航运条约，并“试探美国官员”对于向缅甸提供贷款的问题持何种态度⑦“Conversation between the Secretary of State and the Burmese Foreign Minister”，BDFA，Part IV，from 1946 through 1950.Series E，Asia，1949，Vol.9，p.39；
“Economic Situation in Burma”，The National Archives，London，UK（英国国家档案馆所藏原始档案，以下简称TNA），Document Number：FO371∕83142∕FB1102∕1.。1949年底，部分美国参议员和美国国务院助理国务卿麦吉（George C.McGhee）先后短期造访仰光，透露了美国转变对缅政策的信息，这使缅甸再度燃起对美国物资和财政援助的渴望⑧“Burma：Annual Review for 1949”，Paul Preston and Michael Partridge，BDFA，Part IV，from 1946 through 1950.Series E，Asia，1950，Vol.11，University Publications of America，2003，p.7.。1949年12月30日，杜鲁门总统批准了美国国家安全委员会的NSC 48∕2号文，制订冷战时期美国“亚洲政策”，指出美国在亚洲的基本安全目标是“在选定的亚洲非共产主义国家发展充足的军事力量，以维持其内部安全，并防止共产主义的进一步侵犯”，包括采取措施强化东南亚地区的安全，以对抗“共产主义的外部入侵或内部颠覆”，而为了实现这一目标，美国将在必要时“提供政治、经济和军事援助及建议”⑨“A Report to the President by the National Security Council”，FRUS，1949，Vol.7，The Far East and Australasia，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1976，pp.1215-1218.。

基于美国对东南亚地区的援助意向，1950年2月8日，美国无任所大使杰赛普（Philip C.Jessup）访问仰光，与吴努总理展开会谈。杰赛普向来主张美国应在亚洲与苏联展开争夺，认为远东的形势“威胁到美国的利益”，苏联和共产党人“夺走了我们的主动权”⑩“Memorandum to the Secretary of State”，FRUS，1949，Vol.7，pp.1193-1194.。吴努表达了对美国援助的热切期盼，强调只有“外部援助”才能解决东南亚的问题①“Memorandum of Conversation，by the Ambassador at Large（Jessup）”，FRUS，1950，Vol.6，East Asia and the Pacific，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1976，pp.2231-2232.。缅甸的援助需求，终于在美国的亚洲冷战思维下得到积极回应。

1950年2月13日，即杰赛普和吴努的会谈结束几天之后，美国国务院通知美国驻仰光大使馆，计划启动以人员交流和技术援助为主的对缅援助项目：“国务卿已批准对缅政策，决定采取步骤，强化英国和英联邦做出的稳定缅甸、阻止共产主义颠覆的努力。政策的基点，是英国应该承担援助缅甸的首要责任。美国的计划主要限于人员交流和技术援助项目，旨在提高缅甸处理自身问题的能力，这将仅作为对英国财政和军事援助的补充。”②Note 4，FRUS，1950，Vol.6，p.233.自此，美国逐步展开对缅甸的援助。英国驻缅甸大使鲍克（Reginald J.Bowker）对此评论称：“在过去几个月间，美国对东南亚作为冷战战场的兴趣获得了极大的增长。”③“Situation in Burma”，BDFA，Part IV，from 1946 through 1950.Series E，Asia，1950，Vol.11，p.22.美国杜鲁门政府对缅甸的援助政策，脱胎于美国以冷战为出发点、逐步卷入东南亚事务的亚洲政策框架之下，给英国在东南亚的部署和缅甸形势带来了新的变量。

1950年初，英国工党政府在刚一获知美国杜鲁门政府援助缅甸的意向时，虽对美国意图保持一定的警惕，但整体上还是倾向于欢迎美国分担援助缅甸的责任。一方面，二战后英美在缅甸问题上基本保持着友好合作的态度，美国尊重英国在缅甸的地位，英国也尊重美国的知情权。比如，尽管美国首任驻缅甸联邦大使赫德尔刻意避免插手缅甸事务，但英国驻缅甸大使鲍克还是随时向赫德尔“通报英国和英联邦对缅甸政策的主要进展”④“Burma：Heads of Foreign Missions”，BDFA，Part IV，from 1946 through 1950，Series E，Asia，1949，Vol.11，University Publications of America，2003，p.31.。另一方面，二战之后，英国在维系庞大的殖民帝国方面已经心有余而力不足，英国在亚洲“没有足够的经济或军事资源来支援南亚国家”⑤“Appraisal of US National Interests in South Asia”，FRUS，1949，Vol.6，pp.27-28.。在美国启动对缅援助之前，英国尽管要求英联邦国家共同开展对缅援助，但仍然倍感负担沉重。

第一，在经济援助方面，工党政府面临重重困难和阻力。1950年，英国协同英联邦国家向缅甸承诺了600万英镑的贷款，其中英国工党政府独自承担375万，占贷款总额的一大半。此事在英国议会辩论中遭到以丘吉尔为首的保守党的诘难⑥“Conservative Doubts about the Loan to Burma”，The Manchester Guardian，May 10，1950.，而且贷款在公布之后迟迟不能落实，反而引起缅甸各界的不满。因此，工党政府对于援助缅甸之事颇感棘手。此时，杜鲁门政府对缅甸事务的适度参与，正好有助于减轻英国负担。1950年2月3日，英国驻缅甸大使鲍克在获知美国欲向缅甸提供贷款后，提醒英国外交部称：“我们不想打消美国对于向东南亚任何地方提供经济援助的兴趣。”⑦“Economic Situation in Burma”，TNA，Document Number：FO371∕83142∕FB1102∕1.

第二，在政治价值方面，工党政府很快意识到，英国对缅援助不但不能将缅甸拉回英联邦，反而像是个拖累英国的无底洞。缅甸被英国置于殖民统治下近一个世纪，这段经历令许多缅甸人对英国殖民者充满愤恨，并将英国援助视作理所应当的补偿。1949年5月，缅甸当地报纸刊文称，缅甸的麻烦是英联邦国家的错，英联邦从道德上有义务协助缅甸政府复兴：“这些火是他们烧起来的，自然要由他们自己来扑灭。”⑧“Attitude of Burma towards the Commonwealth”，BDFA，Part IV，from 1946 through 1950，Series E，Asia，1949，Vol.9，p.13.英国驻缅甸大使鲍克对此无奈地抱怨，缅甸对英国旧政权的怀旧情绪主要存在于官员、富裕地主和中产阶级中间，然而缅甸的实权目前掌握在持枪的年轻“流氓”手中，这些年轻人绝对没有返回旧秩序下的意愿，而且缅甸人想当然地认为，向缅甸提供大规模、无条件的财政和军事援助，是缅甸的权利和英联邦欠缅甸的义务，只要英联邦未能立即提供这些援助，他们的失望情绪就会导致他们“进一步远离重新加入英联邦的想法”①“Attitude of Burma towards the Commonwealth”，BDFA，Part IV，from 1946 through 1950，Series E，Asia，1949，Vol.9，p.13.。为此，工党政府在援助缅甸的问题上多少有些气馁。

第三，在军事援助方面，工党政府发现，缅甸联邦政府频频索取武器军备，却对英国援助的武器没有加以妥善保管或使用，甚至疑似有囤积备用之意，因此不愿再向缅甸提供更多的军事援助。

1950年3月，英国外交部统计了1948年至1949年、1949年至1950年两个年度向缅甸提供武器的数据，发现自1948年1月4日缅甸独立以来，英国已经向缅甸陆军移交了价值400万英镑的军事储备，另外缅甸陆军还通过英联邦渠道购买了一些军事设施。粗略计算下来，缅甸在这两年内获得了“相当于3个英国陆军师所使用的基本装备，和足以维持1个英国陆军师在活跃状态下大概6个月用量的充足弹药”，这还没计入缅甸在独立时原有的足够1个多英国陆军师使用的装备。然而，当前缅甸的常备军数量仅“相当于1个英国陆军师”。因此，根据推算，英国外交部认为，这两年间已有相当于3个英国陆军师使用的装备“要么被转交给非正规部队，要么落入叛乱分子手中，要么被以其他方式弄丢了或存起来了”。同时，英国还向缅甸空军提供了48架飞机，向缅甸海军提供了一些舰艇，其中有13艘已沉没、1艘已落入克伦人叛军手中②“Supply of Arms to Burma”，TNA，Document Number：FO371∕83163∕FB1192∕14.。1950年5月9日，英国驻缅甸大使鲍克向英国外交部发送密报，称缅甸再次提出武器要求，然而“缅甸陆军的统计制度、军械库和军械员全都处于一片混乱”，所以他们自己也不清楚到底有多少武器库存，但根据估算，缅甸明明已经有大量的枪支弹药，只是被奈温扣留了而已③“From Rangoon to Foreign Office”，TNA，Document Number：FO371∕83164∕FB1192∕34.。1950年7月底，当英国外交部官员得知缅甸又打算派使团赴英国购买武器时，忍不住抱怨：“跟缅甸军事关系的这种混乱局面，我们还能忍受多久？”④“Visit of Burmese Purchasing Mission to UK”，TNA，Document Number：FO371∕83165∕FB1192∕62.为此，到1950年，英国开始频频拒绝或拖延缅甸的军事援助要求。例如，当缅甸于1950年4月1日这个“不合时宜的日子”正式向英国提出装甲车的申请后，英国迟迟没有同意，待9月份缅甸方面催问英国外交部时，外交部才不紧不慢地回复称，近期已经在备忘录里向首相提过这事了⑤“Policy Regarding Supply of Armored Cars to Burma”，TNA，Document Number：FO371∕83165∕FB1192∕73.。

当英国工党政府援助缅甸的热情陷入低谷之际，在冷战背景下，工党政府宁可让美国分担援助计划，也不希望缅甸转向美国之外的“另一极”——苏联。1950年初，英国接到缅甸政府内部的线报，指出缅甸正欲寻求苏联援助，英国驻缅甸大使鲍克为此建议英国外交部寻找机会“严肃提醒缅甸人”，如果他们存有“能够不冒苏联干涉其内政的风险而接受苏联援助”的念头，那他们就是“活在错觉里”（此处档案草稿原文为“极端的愚蠢”），而且如果缅甸建立起共产主义政权，那么根据以往经验，原缅甸领导人的下场就是“被干掉”⑥“Economic Situation in Burma”，TNA，Document Number：FO371∕83142∕FB1102∕1.。对于英国来说，此时美国参与对缅援助，符合英美两国共同领导西方政治秩序、以援助手段扶持非共产主义国家政权、对抗苏联领导下的社会主义阵营的整体冷战策略。

与此同时，为了顺利启动对缅援助，美国杜鲁门政府最初有意识地采取了尊重英国责任、重视英国意见的策略。1949年底，美国国家安全委员会分析英国在亚洲的商业和军事地位，认为英国的商业和金融利益、英国的军事顾问仍然在亚洲前殖民地发挥着重要作用，因此美国的援助工作不可操之过急，在经济方面要注意不应给英国人留下美国欲“限制其影响范围或与英国瓜分市场”的印象，在军事领域要“让英国人尽可能多地承担这一重负”⑦“Appraisal of US National Interests in South Asia”，FRUS，1949，Vol.6，pp.27-28.。因此，美国国务院在构思对缅援助计划时，非常注重借鉴英国殖民统治的经验教训，经常听取英国工党政府的意见和建议，并及时与英国工党政府交换意见，力求避免引起英国的疑心和敌意。1950年3月，美国驻仰光大使馆告知英国驻仰光大使馆，考虑到英国的利益，美国乐意了解缅甸的军事需求，但“这不意味着表示美国承诺提供这些需求”①“U.S.Arms for Burma”，TNA，Document Number：FO371∕83170∕FB1195∕1.。1950年4月14日，美国驻缅甸大使基（David M.Key）通知英国驻仰光大使馆，美国有意于向缅甸提供一些小型的海防舰艇，但这不会影响英美关系，而且他保证“迄今没有察觉缅甸人有任何利用军需问题挑唆美国人针对英国人的迹象”②“United States Arms for Burma”，TNA，Document Number：FO371∕83170∕FB1195∕2.。

在这种背景下，英美双方在援助缅甸的问题上可谓一拍即合。经过沟通，英美双方基本上达成一致，即由美国来参与、协助英国对缅甸的援助任务，并补充英国的未及之处，而英国也为美国启动对缅援助提供力所能及的帮助。1950年春，前美国驻中国经济援助使团副团长格里芬（Allen Griffin）在赴缅访问之前，前往马来亚仔细听取了英国驻东南亚高级专员麦克唐纳（Malcolm J.MacDonald）的意见。麦克唐纳告诉格里芬，缅甸人不想接受英国的技术或军事建议，驻扎在缅甸的英国陆军使团从来不穿着军装出现在缅甸公众面前。格里芬汲取了英国人的经验，提醒美国军事人员应该遵从英国先例，“停止对美国军装不必要的展示”③“Record of an Interdepartmental Meeting on the Far East at the Department of State，May 11，1950，11：30 a.m”，FRUS，1950，Vol.6，p.89.。1950年夏，美国国务院派遣联合防御调查使团访问东南亚各国，摸查东南亚各国需要军事援助的基本情况。英国战争部得知此事后，于7月15日向华盛顿发送了一份英国向缅甸提供武器的数据副本，作为对美国的协助④“Foreign Office to the Chancery”，TNA，Document Number：FO371∕83165∕FB1192∕60.。

英美双方在对缅援助问题上的“合作”姿态并非表里如一。随着美国对缅援助逐步展开，英美之间的分歧也逐渐浮出水面。虽然杜鲁门政府实施对缅援助的基本原则之一，是让英国工党政府承担对缅援助的主要责任，但主要责任与次要责任之间很难划出一条泾渭分明的界限。比如，美国对缅援助的总体规模要控制到什么程度？可不可以向缅甸提供军事援助？如果可以，控制在多少金额、多少数量、多少比例范围内的军事援助可以算作“少量”或“补充性”的援助？如果通过商业渠道向缅甸销售军火，算不算提供军事援助？这些问题并无统一的标准答案。随着1950年6月朝鲜战争爆发和1950年10月中国人民志愿军入朝参战，美国对缅援助被赋予了更为强烈的冷战反共功能意义。杜鲁门政府为了游说缅甸加盟西方冷战阵营、利用缅甸围堵新中国，开始加大对缅甸的援助力度，并试图向缅甸提供军事援助，结果日渐逼近乃至触及英国的底线。

1950年6月16日，在朝鲜半岛形势日益紧张的背景下，美国国务院制订了第一份关于美国对缅援助政策的总体性文件，称为《国务院政策声明：缅甸》。文件以遏制共产主义扩张为由，展望美国扩大对缅援助的前景，并设想了美国取代英国对缅援助首要责任的两种可能态势：一是“如果英国人退出缅甸，美国将很可能不得不填补其留下的空白”；
二是“如果中国共产党向缅甸共产党提供强力的军事援助，且英国和英联邦向缅甸政府军提供的军事援助不能相应跟进，那么美国很可能有必要扩大当前对缅甸的军事援助计划”⑤“Policy Statement Prepared in the Department of State”，FRUS，1950，Vol.6，pp.243-244.。相比于美国国务院在1950年2月设想的“人员交流和技术援助”计划，6月份的对缅援助计划明显升级，为美国扩大对缅军事援助预留了可操作性。随后，6月25日，朝鲜战争全面爆发。6月30日，美国国务院召开外国军事援助协调委员会会议，国务院菲律宾及东南亚事务办公室代理主任莱西（William Lacy）指出，东南亚“对西方具有最高的政治重要性”，理由是“挫败共产党控制东南亚的企图，将有助于挫败他们完全控制亚洲大陆的计划”，因此美国应该“坚定地实施政治、经济和军事计划”，这是美国首次将东南亚的政治意义上升到最高层面①“Minutes of the Nineteenth Meeting of the Foreign Military Assistance Coordinating Committee，Department of State，June 30，1950，2：30 p.m.-5：00 p.m.”，FRUS，1950，Vol.6，pp.108-109.。1951年8月1日，美国中央情报局的NIE-36号报告评估了缅甸“非共产主义政权”的生存几率，认为“中国共产党有能力颠覆缅甸”，“除非能够极大增强缅甸政府的政治和军事实力，否则该政府不太可能生存得下去”②“Prospects for Survival of a non-Communist Regime in Burma”，U.S.Declassified Documents Online（“美国解密档案在线”数据库，简称USDDO），Document Number：CK3100294606.。

对于英国来说，向缅甸提供军事援助，具有维系英缅关系和标识英国势力范围的政治意义。按照1947年《英缅条约》的约定，缅甸独立后，由英国政府提供缅甸政府采购的合理战争物资，缅甸政府不能接受英联邦以外的政府军事使团③“Britain-Burma Defence Agreement”（PRO：PREM 8∕412 Pt 3），Hugh Tinker ed.，Burma，the Struggle for Independence：Documents from Official and Private Sources（简称BSI），Vol.2，London：Her Majesty’s Stationery Office，1983，pp.734-736.。然而，自1950年下半年起，缅甸从英国渠道获取军事援助受挫后，开始频频向美国索取军事援助，而美国对此给予了积极的回应，这一动向引起了英国的警惕。当美国在1950年9月向缅甸提供两艘机动巡逻艇时，英国表面上同意美国的举措，背地里却担心“缅甸人将来很可能向美洲大陆寻求更多援助”④“Record of Conversation”，TNA，Document Number：FO371∕83165∕FB1192∕74.。1950年12月16日，英国外交部与英联邦关系部讨论对缅武器输送问题时强调，根据防御协议，英国才是“缅甸军事装备的主要供应者”，因此外交部真正需要做的是“确保英联邦国家（以及我们已经与之做出特别安排的美国）在回应缅甸的任何武器请求之前，均应与我们协商”⑤“Foreign Office to Commonwealth Relations Office”，TNA，Document Number：FO371∕83167∕FB1192∕121.。

正当英国担忧美国试图染指对缅军事援助之际，1951年10月，英国保守党大选获胜，工党下台，一贯主张维持“帝国荣光”的丘吉尔第二次出任英国首相。英国保守党政府在缅甸事务上采取了更加积极的态度，决定设法改善英缅军事关系。1952年4月，保守党政府新任命的英国驻缅甸军事使团团长沃德（E.L.S.Ward）就职，奉命修复英缅关系和博取缅甸陆军领袖奈温的好感。保守党政府的计划获得了暂时性的成功，此后英缅军事关系一度缓和。奈温向沃德表示，他跟之前的英国军事使团团长合不来，但他已经准备好要“从头开始”，以后会将缅甸的武器储备情况向英国坦诚相告，而且沃德可以亲自查看缅甸政府的武器仓库⑥“Record of Conversation between Ward and Ne Win”，TNA，Document Number：FO371∕101024∕FB1201∕17.。1952年7月25日，美国驻缅甸大使西博尔德（William J.Sebald）询问吴努，在通过英国军事使团获取武器方面是否还存在困难。吴努答曰，以前存在困难，但现在沃德准将已经专程赶赴伦敦，向当局提交缅甸对更多武器和支持的迫切需要，他很有希望“能够满足缅甸陆军的需求”⑦“Memorandum of Conversation，by the Ambassador in Burma（Sebald）”，FRUS，1952-1954，Vol.12，East Asia and the Pacific，Part 2，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1987，pp.26-27.。几天后，沃德带着英国当局的承诺返回仰光，表示英国将向缅甸陆军提供大批武器，其中紧急物资将赶在季风到来之前送达仰光，不太紧急的将稍后提供⑧“British Weapons for Burma：Head of Mission Returns”，The Manchester Guardian，July 30，1952.。

与此同时，从1951年至1952年，杜鲁门政府欲向缅甸提供军事物资的意图日益明显，这种做法突破了英国的“舒适区”，挑战了英国的敏感神经，引发了英国保守党政府的反制措施。1951年9月12日，美国副助理国务卿默钱特（Livingston T.Merchant）向缅甸驻美国大使巴灵顿（James Barrington）“指点迷津”称，美国政府要想向缅甸提供武器和战争物资，必须先根据《共同防御协助法》的条款与缅甸签署协议，但如果缅甸从美国商业渠道获取武器，则不需要达成协议⑨Note 1，FRUS，1951，Vol.6，Asia and the Pacific，Part 1，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1977，p.294.。于是，缅甸开始设法联络美国的商业渠道采购军火。1952年8月，英国获知缅甸有意向一家美国公司采购108辆布伦炮车，立即做出激烈反应。英国军事使团一方面建议美国大使馆，不要在缅甸没有充分理由的情况下出口这些装备；
一方面劝说缅甸，不要在已经拥有大量武器且维修设施有限的情况下添置额外装备。英国国防部表示要阻止缅甸“花费美元”来采购这批装备，称即便缅甸真有需求，也应该由英国来提供订单，甚至还愤怒地谴责这家美国公司“违反了我们的出口审查规定”，要求建议美国政府吊销其出口许可①“Ministry of Defense to War Office”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕53.。9月30日，英国国防部指示英国驻缅甸军事使团，建议缅甸向英国的公司购买所需炮车，并再度强调“我们希望缅甸人向我们寻求一切我们所能提供的武器”②“Ministry of Defense，London to British Services Mission，Rangoon”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕62.。最终，在英国政府的强烈反应下，缅甸取消了向美国公司采购炮车的计划，而美国国务院也应英方要求，告知这家美国公司不得向缅甸出口炮车③“British Services Mission，Rangoon to Ministry of Defense，London”，“American Embassy，London to Foreign Office，London”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕62.。

在杜鲁门政府的刺激下，英国保守党政府在对缅军事援助问题上明显变得更加主动，其目标处处指向阻止缅甸接受美国军事援助。1952年9月15日，英国国防部在接到缅甸的军火需求清单后，决定立即从战争部库存中调取缅甸所需武器，并认为“从政治和经济的角度来看，在这个时候，我们应该竭尽所能来帮助缅甸，这是很重要的事”④“Supply of Ammunition to the Burmese：Note by the Secretary”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕48.。英国外交部赞成国防部“迅速发放这批军火”，认为这样做有两个好处，一是能立即协助缅甸政府镇压叛乱，二是如果英国“能够赶在缅甸人与美国人围绕军事物资供应展开严肃谈判之前发放这些武器”，将有助于让缅甸人“远离美元来源”，避免缅甸向美国寻求军事援助⑤“Note on Supply of Ammunition to the Burmese”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕48.。英国财政部在援助缅甸的问题上也与外交部和国防部达成一致，认为缅甸正试图通过接近美国来获取军事物资，此时英国“应该尽一切努力满足缅甸目前的武器意图，使他们没有必要转向美国，而他们现在正在这么做”⑥“Arms Exports to Burma”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕49.。最后，这批军火仅用了不到一个月便送达缅甸手中。相比于英国工党政府在1950年用半年多的时间尚未落实缅甸的武器请求，保守党政府在1952年的执行力可谓令人刮目相看，其中最大的区别，莫过于切实感受到了美国欲插手对缅军事援助的威胁。

1952年的奈温访美事件，充分体现了英美两国在对缅军事援助问题上的竞争关系。1952年9月下旬，奈温主动公开宣布，计划带一个小型使团访问美国，以参观美国军事设施，并“调查获取英国无法提供的军事设备的可能性”。英国驻缅甸大使斯佩特（Richard Speaight）得知此事后，第一时间力劝奈温在途经伦敦时逗留几天，并建议英国政府借机正式邀请奈温访问伦敦⑦“From Rangoon to Foreign Office”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕50.。英国外交部赞同斯佩特的建议，决定要抢在奈温到访美国之前促成奈温访问伦敦。英国国防大臣和国务大臣均积极支持外交部邀请奈温访问伦敦，表示“我们急于将缅甸向美国采购的武器控制在最低限度”，而奈温访问伦敦则为英国提供了“一个非常有用的机会”，使英国得以劝说奈温，英国对缅甸的武器供应前景“已经极大改善”，“缅甸没有必要转向其他的供应来源”⑧“Visit of General Ne Win to London”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕50.。10月16日至20日，奈温在赴美访问途中首先应邀访问伦敦。英国政府认为“奈温是在缅甸拥有极大的影响力的人物，他的善意对维系良好的英缅关系至关重要”⑨“Visit of General Ne Win”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕64.，因而对奈温尽力款待。鉴于奈温要去美国参观军事设施，英国政府本欲抢先让奈温参观伦敦的军事设施，奈何奈温访问伦敦的最大心愿，是要观看足球比赛！因球赛时间可遇不可求，英国外交部只好退而求其次，安排奈温观看赛跑①“From Rangoon to Foreign Office”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕64.。所幸奈温对英国的款待甚为满意，尤其喜欢观看赛跑的环节②“Note on Conversation with General Ne Win”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕66.。关于缅甸所需要的军事物资问题，英国借机向奈温保证，英国将在接下来两年内“满足缅甸的一切武器或弹药需求”。奈温对此显得十分满意，丝毫未提向美国购买军火之事。英国外交部的斯科特（P.H.Scott）乐观地建议向美国透露这一信息，认为这样“应该有助于阻止美国人过于积极地向缅甸提供武器”③“General Ne Win”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕67.。

然而，英国保守党政府“拦截”奈温使其首先到访伦敦的行为，并没能阻止奈温在访问美国时非正式地提出军事物资要求。1952年10月21日至11月4日，奈温访问美国，参观了美国陆军的训练基地，并与美国国防部就军需问题进行了试探性的会谈。奈温表示，他计划再组建4个师，希望能在美国获得其中一个师的约50%的设备。奈温还向杜鲁门政府提交了一份非正式的设备要求清单，美国方面则回复了一份关于成本和可行性的备忘录④“Foreign Office to Ministry of Defense”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕68.。

不过，美国和缅甸这场关于军需问题的接触最终止于试探。一方面，美国此时没有必要为了援助缅甸而破坏英美关系。几番试探下来，英国对自身主导性地位的明确坚持，令美国不便公然挑战英国权威。美国不得不在多个场合透露，美国政府将英国视为“向缅甸提供军事物资的主要来源”，美国不想在这方面与英国竞争，并向缅甸方面也表明了同样的观点⑤“Foreign Office to Bancroft”，TNA，Document Number：FO371∕101023∕FB1194∕71.。另一方面，美缅双方对彼此都怀有戒心。1952年12月18日，奈温向美国驻缅甸大使西博尔德表示，缅甸政府内部和他本人心里都“对此时请求从美国采购武器是否明智产生了怀疑”，因为此时艾森豪威尔已经赢得总统大选，待他上任之后，可能对缅甸改变态度。奈温称，除非美国能够提前向他保证答应他的请求，否则他不想向美国采购武器⑥“Memorandum of Conversation，by the Ambassador in Burma（Sebald）”，FRUS，1952-1954，Vol.12，Part 2，p.40.。杜鲁门政府则察觉了缅甸在英美双方之间“要价”以从中渔利的可能性，“意识到了缅甸挑唆英国针对美国、美国针对英国的危险”⑦“The Ambassador in Burma（Sebald）to the Department of State”，FRUS，1952-1954，Vol.12，Part 2，p.123，p.74.，于是放缓了向缅甸提供武器的计划。

与此同时，美国在缅北国民党军⑧自1950年起，溃逃至缅北的国民党残余军队问题引发缅甸的安全危机。缅甸认为，缅北国民党军不仅扰乱缅甸边境治安，而且可能招致追缴国民党军的中共军队入缅，因而频频敦促美国劝说台湾当局撤军。但美国政府内部一度各自为政，国务院向台湾当局施压无果，杜鲁门总统却于1951年秘密批准实施援助缅北国民党军的“白纸计划”，企图利用国民党军侵袭新中国。美国对缅北国民党军的援助曝光后，引发缅甸政府对美国的强烈不满。问题上表里不一、迁延不决的表现，日益令缅甸政府对美国失望。1952年11月28日，吴努在记者招待会上宣布，缅甸政府已经“绝对下定决心，请求苏联援助”，只要这种援助不附带政治条件即可，现在缅甸政府正在研究请求苏联援助的内容。至于如何处理美国援助，吴努表示，“提供帮助的动议”原本就来自美国，缅甸“没有主动请求援助！”⑨“Political Situation”，TNA，Document Number：FO307∕101003∕FB1015∕78.缅甸一度对美国援助翘首期盼的姿态荡然无存，令美国国务院颇为尴尬。1953年3月17日，缅甸外交部长通知美国驻缅大使西博尔德，由于缅北国民党军问题长期无法解决，自1953年6月30日起，停止接受美国援助⑩“The Ambassador in Burma（Sebald）to the Department of State”，FRUS，1952-1954，Vol.12，Part 2，p.123，p.74.。至此，美国对缅甸的援助项目暂时告一段落，英国亦暂时保住了在缅甸事务上的主导性地位。

二战之后，英美密切合作的“特殊关系”可谓举世皆知，却并非牢不可破。在非殖民化与冷战交织的语境下，英美两国的亚洲政策呈现收缩与进取两种不同趋向，即英国立足于“帝国第一，冷战第二”，而美国则追求“冷战第一，盟友第二”。英国虽然认同援助是稳定资本主义政权、防范共产主义颠覆的有效手段，并积极参与实施以冷战为目标导向的经济援助活动，但是，囿于实力，英国首要政策关注点是维护核心国家利益、平稳推进英帝国向英联邦的转型、延续英国在前殖民地的主导性地位，冷战在英国国家利益视野下的优先度只能屈居第二。相比之下，作为新晋超级大国之一，美国在二元对立的冷战思维和美苏竞争心理作用下，俨然将冷战前沿地带视作美国国家安全边界，将美国国家利益空间扩展到太平洋西岸，全力“防范亚洲国家关系导致其他国家或联盟威胁美国安全”①“A Report to the President by the National Security Council”，FRUS，1949，Vol.6，p.1216，p.1220.，为此不惜设法“吸引所有的英联邦成员国与美国一起在亚洲发挥更积极的作用”②“A Report to the President by the National Security Council”，FRUS，1949，Vol.6，p.1216，p.1220.，哪怕此举意味着侵蚀盟友英国的传统势力范围，从而为英美之间的龃龉埋下伏笔。

从1948年至1953年，英美两国围绕对缅援助的责任和界限问题发生的竞争，即是双方国家利益规划“错位”的体现。英国实施对缅援助的初衷，是稳定缅甸秩序、维护英国在缅利益，但美国为了将缅甸变成安插在新中国南部的棋子，几欲挑战英国紧紧把持的对缅军事援助底线。英国对此做出激烈反应，尤其是1951年再度上台执政的英国保守党政府积极采取反制措施，英美之间的矛盾从若隐若现走向表面化。虽然英美关系终究并没有因为缅甸一隅之地而走向公开破裂，但双方在缅甸的合作实有貌合神离之态。

英美在缅甸的合作与竞争，客观上成为缅甸在冷战夹缝中寻求国家利益最大化的机遇。缅甸在英美之间左右逢源，先利用美国对共产主义运动的恐慌心理争取美国援助，再利用英国对美国援助的忌惮心理重获英国援助。同时，殖民主义的深刻伤痛，令缅甸无法信任西方国家，尤其是美国在缅北国民党军问题上的表现恰恰印证了西方援助的功利性，促使缅甸又转而向社会主义阵营寻求援助。缅甸在大国博弈中谋取国家利益的经验，逐渐发展成冷战时期的“中立主义”外交政策，导致美国借援助拉拢缅甸加入西方阵营的目标落空。

若以缅甸一地观之，英美在缅甸的合作与竞争，最终以英国影响力逐渐衰微为结局。在缅甸联邦民族国家建构进程中，美国援助的可行性削弱了缅甸对英国的依赖，加剧了缅甸对英国的离心力。1953年1月，原1947年签订的《英缅国防协定》临近到期，缅甸宣布拒绝续约，改为重新谈判，这令英国政府备感震惊。美国驻缅甸大使西博尔德对此评论称：“很显然，缅甸政府渴望在陆军训练和物资供应方面摆脱对英国的依赖，并非常愿意在这方面与美国建立亲密的合作。”尽管西博尔德表面上赞同美国要“避免显得在挖英国墙角，或在鼓励缅甸人废除英国军事使团”，实际上却积极劝说美国国务院加大对缅军事援助力度③“The Ambassador in Burma（Sebald）to the Department of State”，FRUS，1952-1954，Vol.12，Part 2，p.123.。1954年1月，英国驻缅甸军事使团被迫终止，英国对缅甸的掌控能力大为削弱。美国在冷战思维下向东南亚强势渗透，不可避免地动摇了英国在缅甸的垄断性地位，蚕食了英国在东南亚的势力范围，加速了英国国际影响力的衰退。

然而，若以亚洲整体观之，英国坚守“帝国第一，冷战第二”的政策特征，亦对美国亚洲冷战政策的实施产生了“双刃剑”式的影响，也就是既为美国充当了辅助性的“副手”角色，又暴露了美国冷战部署的薄弱环节。当美国竭力欲借援助手段将缅甸打造成围堵新中国的链条南端时，英国为了维护在华利益，始终对新中国留有余地，并未盲目附和美国立场。1950年1月，英国成为第一个承认新中国的西方国家。英国的国家利益优先原则，使新中国意识到西方阵营并非铁板一块，为新中国抓住英美特殊关系缝隙、突破以美国为首的西方封锁提供了契机。1954年6月，中英双方在谈判后宣布建立代办级外交关系，实现了新中国外交工作的重大突破，亦进一步佐证了英美“特殊关系”表象下利益分歧的实质。

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