利用闲置宅基地和农房发展乡村新业态的路径研究
时间：2023-03-09 22:40:02 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
孙歆惠，陈可欣，杜宇能
（安徽农业大学 安徽，合肥 230036）
在乡村振兴战略深度推进的背景下，长期形成的传统小农经济制度已经不能满足目前经济发展的需要。推动乡村产业发展，引导乡村经济发展已经成为国家经济发展的重要内容[1]。《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》提出把握城乡发展格局发生重要变化的机遇，培育农业农村新业态，乡村新业态开始蓬勃发展。当前我国乡村经济发展迈入新阶段，乡村新业态蓬勃兴起，但在发展过程中却困于找不到合适的用地和空间供给。同时，随着城镇化水平的加快，城乡差距的拉大，农民涌入城市，大量宅基地和农房闲置[2]，闲置宅基地和农房既浪费了大量的土地资源，也阻碍了农村现代化的发展。2019年农业农村部发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，该文件强调农村宅基地和住宅是农民的重要财产，是农村发展的重要资源。因此闲置宅基地和农房在盘活利用过程中要积极稳妥开展，既要保护国家耕地红线不动摇，又要保障农民利益不受损。就现有的农村宅基地和新业态问题实际上是一种农村资源的错配，一方面宅基地和农房大量闲置，另一方面乡村新业态没有合适的发展空间。结合两方面的实际情况，本文将乡村新业态与农村闲置宅基地和农房相结合，从而推动乡村经济的发展。乡村新业态产业的发展本就与传统的农业思想存在相悖之处，而宅基地本身在保障农民居住方面的功能就决定了它是一个特殊的存在，乡村新业态在利用宅基地和农房方面既要推进也要谨慎[3]。随着乡村新业态的深入发展和宅基地使用权制度的完善，乡村新业态在农村闲置宅基地和农房利用路径探析上逐渐明朗，但仍存在许多难点。
本文着眼于乡村新业态对闲置宅基地和农房的有效利用，分析闲置宅基地和农房发展乡村新业态的应然，探索发展过程中存在的困境，并针对这些问题提出相应的建议。
2.1 乡村新业态需要土地资源
党的十九大以来，国家提出全面实施乡村振兴战略，积极培育壮大乡村新业态。尤其是近些年来，随着三产融合以及农业供给侧结构性改革的深入推进，乡村新业态成为农村经济发展的新动力[4]。但就目前大形势而言，乡村新业态在发展过程中普遍存在“用地难”的问题，缺少土地要素支撑，农村新业态项目用地问题突出[5]。乡村新业态规模的扩大带来了农村建设用地规模的扩张，但目前我国农村的建设用地规模无法满足乡村新业态设施建设用地的需求，同时我国实行严格的耕地保护制度，严禁农业经营主体占用耕地建设新业态有关设施。在此条件下，乡村新业态难以找到可利用的建设用地，影响乡村新业态规模的扩大。虽然，国家近几年在乡村新业态用地方面有相关政策支持，就比如自然资源部、国家发改委和农业农村部《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（2021年）中提出，在不占用永久性基本农田、严守生态红线的前提下，可使用规划预留建设用地指标发展农村产业融合项目。但按照目前土地政策的复杂性来看，乡村新业态在用地方面仍然存在很大的限制。
2.2 闲置宅基地和农房缺乏有效利用
农村宅基地制度是我国农村社会的重要基础性制度，对于保障农民安居乐业和农村社会稳定具有重要作用[6]。但近些年来，由于农民进程务工并逐渐定居于城市和农村“一户一宅”和“建新拆旧”工作的开展，收回大量之前不合理占用的宅基地，导致农村宅基地和农房大量闲置[7]。但笔者实地调查发现，许多村庄虽然有大量宅基地和农房闲置，但闲置的宅基地和农房缺少有效利用，成为一种荒废的土地资源。虽然国家在多个文件中提到促进闲置宅基地和农房的盘活利用，比如2019年农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，明确提出支持采取多种方式盘活利用闲置宅基地和农房，但实际上，由于多种原因，很多农村闲置宅基地和农房缺乏有效利用。
2.3 有利于城乡要素的双向流动
土地制度、户籍制度以及宅基地的许多相关政策限制或降低了农民进城的意愿，同时也阻碍了城市居民带动资本下乡的步伐[8]。闲置宅基地和农房发展乡村新业态作为盘活宅基地的一种形式，从某种角度来看是宅基地相关政策的放宽，有利于缩小城乡差距、推动城乡要素双向流动。一方面，通过闲置宅基地和农房发展乡村新业态在一定程度上可以促进宅基地流转、退出机制的完善。在坚持自愿、有偿的条件下，进城落户的农民可以将闲置宅基地和农房在集体内部流转，实现城乡居民身份的转换，拉动农村人口向城市或城镇转移。另一方面，有利于城市资本、人才的反向注入，改变过去乡村人口单向流往城市的状态。闲置宅基地和农房的盘活解决了乡村新业态发展的土地问题，为乡村新业态提供发展空间，使得大量城市资金和人才等要素涌入乡村，推动乡村产业兴旺，加速乡村振兴战略发展的进程，实现城乡双方的合理调整以及城乡要素的有效流动。
3.1 案例分析
白果树村位于安徽省黄山市黄山区三口镇东北部，毛竹资源丰富，是太平猴魁的重要产区，2021年3月白果树村被命名为第八批安徽省民主法治示范村。全村现辖14个村民小组，总人口2132人，耕地面积1065.62亩，竹林面积5560亩，茶园300亩。近年来，随着城镇化进程的加快，白果树村大量村民选择进城打工并定居于城镇，导致村内许多宅基地和农房闲置，带来了土地资源的浪费。2020年安徽省农业农村局开展农村闲置宅基地盘活试点工作，白果树村顺势开展村内的闲置宅基地和农房的盘活再利用。
白果树村在闲置宅基地和农房盘活利用方面主要采取“农户退出置换+村集体收储+社会资本进入”的模式，利用其茶产业特色吸引社会资本参与，打造特色茶文化产业。村集体在充分尊重农户意愿的基础上，结合村民的具体情况进行有效分类，主要通过宅基地有偿退出和宅基地置换两种方式对闲置宅基地和农房进行盘活利用。据笔者实地调查，白果树村有6户村民已居家落户城市而选择通过一次性的货币补偿进行闲置宅基地和农房的有偿退出；
有8户村民根据家庭具体情况选择继续留在中心村生活，在村集体的建议下选择通过宅基地置换的方式进行原宅基地和农房的退出。白果树村上述14户村民的闲置宅基地和农房通过村集体进行统一收储并转化为村集体资产，再由村集体对外出租，引进社会资本，结合村内优势资源发展相关新业态。
白果树村利用闲置宅基地和农房发展新业态取得以下成效：首先，带动了村内就业，部分村民通过就近的工作单位每月可获得3000 元左右的工资性收入，一定程度上增加农民的可支配收入。其次，村集体通过将收储整合的闲置宅基地和农房进行出租，同时利用村庄优势资源与社会资本进行新业态合作开发，增加村集体收入，2021年白果树村集体经济收入突破50万元。最后，为本村新业态提供充分的土地空间和发展空间，既能够有效解决乡村建设和产业发展用地难的问题，又能够实现土地要素资源的不浪费。
3.2 案例评析
从白果树村的案例中可以看到，闲置宅基地和农房发展乡村新业态产业是充分可行的，是一种既能有效解决新业态发展用地问题，又能提升新业态产业价值的双赢路径。一方面，能够实现土地资源和资产双重属性的有效发挥，促进农村资源的有效配置、提高农村资源利用效率。另一方面，在对宅基地使用功能拓展以及对宅基地价值深入探索的同时，挖掘白果树村作为皖南太平猴魁重要产区的休闲观光、文化体验、研学以及生态价值等多种功能，实现了产业效益、生态效益的“双增收”。与此同时，白果树村茶园观光、体验，特色民宿等新业态产业与闲置宅基地和农房的有机结合，推动了白果树村乡村旅游、茶园、毛竹等资源的价值提升，不仅增加了乡村新业态产品和服务的供给，满足了人们增长的精神文化需求，还解决了乡村新业态产业无地可用的难题，增加了农民收入。
笔者实地调研过程中，除此路径的优点和可行之处外，还发现了此路径在实施方面的一些困难，如宅基地在流转方面缺乏统一的流转体系、缺乏配套管理机制等。
4.1 农村宅基地和农房流转不畅，缺乏统一的流转体系
农民在宅基地和农房使用权处分方面受到限制。我国农村宅基地和农房在流转方面并没有明确的法律规定，对于农村宅基地和农房使用权方面主要是基于《中华人民共和国土地管理法》的规定进行管理。根据《土地管理法》规定，我国农村宅基地使用权不能单独买卖，农民对宅基的使用权只有处分权。这样一来，农民对于宅基地使用权在处置方面就会受到很大限制，导致宅基地流转困难，大量宅基地和农房闲置。
农村宅基地和农房在流转对象方面受到限制。国家许多政策都表明农村宅基地流转只限于本集体农民。从农业农村部《农村土地承包经营权流转管理办法》（2010年）一直到《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（2019年）等多个文件中都对农村宅基地和农房的流转对象进行严厉强调，只有本村村民才有权分配农村住宅用地，城镇居民无权购买农村宅基地和农房等。对于不是本村成员而购买本村宅基地的行为，所购买的宅基地无法办证。因此，在如此严格的政策规定和如此苛刻的转让条件下，农村宅基地和农房的流转变得更加的困难。
4.2 闲置宅基地和农房发展新业态缺乏优化的利益分配和共赢机制
乡村新业态的发展是实现乡村振兴、推动乡村经济发展的重要途径。利用闲置宅基地和农房发展新业态不是单一主体作用的结果，它需要村集体、农户、业主、县乡政府多个主体协同运作。宅基地事关亿万农户的核心利益，“保障农民利益不受损”是农村宅基地盘活利用中的核心要义，但在实际操作过程中不免有部分地区由于一刀切的手段导致出现损害农民利益的事件[9]。同时，由于村庄本身具有的群体聚集的性质，致使新业态产业在盘活利用宅基地的过程中势必会对附近住户产生一定的影响，因此保障附近住户利益也是有待解决的问题之一。村集体作为闲置宅基地和农房的主要收储单位，有权利在宅基地资格权和使用权转让时获得一定比例的流转收益[10]。但实际关于村集体获得宅基地和农房流转收益比例也无明确规定。业主、县乡政府在宅基地盘活利用发展乡村新业态获得收益方面的行为也需要进行严格规范。因此，如何有效调节各个主体的利益分配、完善利益共赢机制也是亟需解决的重要问题。
4.3 盘活利用宅基地和农房支撑新业态缺乏相关的规范和细则
乡村新业态在利用闲置宅基地和农房发展时，需要中央和地方双重保障。关于加大乡村新业态用地保障的内容，党中央国务院和农业农村部等相关部委出台过有关导向性政策。如2019年中央一号文件指出，允许在县域内利用乡村闲置校舍、厂房、废弃地等进行盘活用于乡村新产业、新业态的发展，但这些政策在操作方面还需进一步细化。并且，闲置宅基地和农房发展乡村新业态方面的有关政策和管理体制尚不健全，缺乏配套的管理机制。乡村新业态产业在利用闲置宅基地和农房发展方面缺少政策对接，许多问题没有准确的法律法规予以界定，缺乏明确、细致的用地分类标准，使乡村新业态产业发展受限，闲置资源无法得到有效利用。同时，各省市关于闲置宅基地和农房的盘活发展新业态方面出台的政策也处在探索中，县乡政府对在闲置宅基地和农房收储、用途等方面缺少细致、全面的分类标准与规划。就此看来，在盘活利用宅基地和农房支撑新业态发展方面，完善规范和细则是十分必要的。
5.1 妥善处理宅基地和农房流转问题，进一步完善流转制度
在现有背景下，闲置宅基地想要得到有效利用，就必须对宅基地流转制度进一步完善。一方面，对于宅基地流转的优化与完善可以从法律、制度与政策等方面落实，比如出台关于宅基地方面的法律，完善相关宅基地的制度，对宅基地是否可以流转的问题作出具体规定等，突破传统理念的限制，保证宅基地流转的有效推行。另一方面，在宅基地流转方面我们需要加强监管体制，完善市场机制，就比如在流转中对各种非法占有农民宅地基的行为进行严格处理，保护农民的合法权益，建立健全的宅基地流转价格体系，保证价格体系透明合理，实现宅基地流转方面的公正公平，为宅基地和农房流转提供一个稳定的市场环境。通过建立合理的土地流转体制，实现农村闲置宅基地的有效流转，为乡村新业态产业的发展提供要素保证，提供政策支撑。
5.2 保障农民利益，完善利益分配和利益共赢机制
利用闲置宅基地和农房发展乡村新业态方面涉及的多个利益主体，所以乡村新业态在利用宅基地和农房发展方面的利益分配需要谨慎入手、合理调整。首先，保障最基本的农民利益。农民作为闲置宅基地和农房盘活的主体，对于闲置农房盘活发展新业态的类型、经营方式等都要充分征求农民的意愿，完善社会保障制度，缩小城乡居民户籍、社保等福利差距，以此弱化宅基地居住保障权益，扩大宅基地的潜在经济价值。其次，制定明确的法律法规及政策文件明晰村集体与农民的利益分配，建立健全农村宅基地和农房盘活入市等集体收益分配机制，明确村集体和农民的分配比例，保障村集体在农村宅基地盘活利用中获得合法合理的收入。最后，建立收益分配监督管理机制。县乡政府作为基层监管者，要做好土地入市、开发和收益分配过程的监督管理，加大对业主、村集体组织的审查与监督，做到宅基地和农房盘活发展新业态全过程公开透明，防止下乡资本侵占、伤害农民利益，保障各参与主体利益分配公平公正，实现利益共赢。
5.3 建立并强化闲置宅基地和农房发展乡村新业态的配套保障措施
推动闲置宅基地和农房发展乡村新业态，首先，建立专门针对宅基地发展新业态方面的法律法规，研究宅基地适度放活和流转的法律细则和司法解释。进一步建立并强化闲置宅基地和农房发展乡村新业态产业的配套保障措施，包括乡村新业态产业准入规定和用地保障制度，农房使用及维护规定以及宅基地流转使用保障等。其次，进一步明确宅基地和农房的市场竞争机制、价格机制、风险防范机制和供给机制的构建，明确闲置宅基地和农房使用权的入市准则，创造一个良好的市场环境。最后，建立健全产业发展全过程的保障措施和体系，一是在闲置宅基地和农房方面，做好宅基地有偿使用制度和退出制度，做好对宅基地农户的补偿和保障，既保证农户的自身利益又保证闲置宅基地和农房在利用方面有法可依；
二是在乡村新业态产业方面，政府在出台相应的乡村新业态产业用地保障的政策，解决新业态用地难问题，鼓励乡村新业态产业大步前进的同时，给予乡村新业态产业发展奖励机制，保障乡村新业态产业的基本收益。
虽然乡村新业态的发展在闲置宅基地利用方面还存在一些困难，但在现实生活中，利用闲置宅基地和农房发展新业态产业在乡村振兴大背景下有其政策合理性、发展前景合理性、资源整合合理性等方面的内涵。因此，乡村新业态产业在发展过程中合理利用闲置宅基地理论上可以，现实中也需要。结合目前发展现状来看，首先从法律入手，通过宅基地使用方面法律的完善，给予乡村新业态产业发展最基本的资源支持；
其次，完善利用闲置宅基地和农房发展乡村新业态过程中的利益分配机制，保障农民、村集体、业主、县乡政府各个主体利益不受损；
最后，建立健全乡村新业态产业与宅基地方面的配套措施，保护好农户的权益，推动乡村新业态产业发展，推动闲置土地资源合理有效利用，加快乡村振兴战略实施的步伐.
