中央财政地质调查项目实施效果评估指标体系构建与应用
时间：2023-03-01 16:05:03 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
周海东，张慧君，王 雪
（中国自然资源经济研究院，北京 101149）
自1999年我国开始在新一轮国土资源大调查中设置地质调查项目以来，为规范地质调查项目管理，以《中央财政地质调查项目管理办法》（国土资规〔2016〕19 号）提出探索开展重点项目实施效果评估为标志，推进了相关试评估工作。作为地质调查项目监督管理的行政管理部门，自然资源部不断完善管理制度体系，目前已初步构建地质调查预算绩效管理制度框架[1]，有效促进了地质调查项目质量的提高。但由于地质的复杂性，其成果不确定性较强，因此地质调查项目质量效益难以量化。随着建立与公共财政框架相匹配的绩效评价体系的财政体制改革的推进[2]，特别是《关于印发中央财政地质调查项目管理办法的通知》（自然资办法〔2021〕17 号）将“监督和指导中央财政地质调查项目实施，并通过第三方对重点项目实施效果进行评估”作为地质调查项目管理的重要办法。然而目前管理实践中并未明确实施效果评估的具体方式方法，学界有关地质调查项目实施效果评估的研究亦不多见，因而开展地质调查项目实施效果评估指标体系研究具有现实迫切性。
自1988年国家计委正式委托中国国际工程咨询公司进行第一批国家重点投资项目的后评价开始，我国政府投资项目评价在我国得到了快速发展，一些政府部门相继开展了本部门项目的后评价工作。在评价实践的引领下，2003年，中央明确提出推进财政管理体制改革，“建立预算绩效评价体系”；
2008年，国家发改委颁布了《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》，由此我国政府投资项目后评价制度正式形成。随着我国财政投资项目绩效评价制度建设的推进，地质调查项目绩效评估逐步为学界关注。2001年，任景明等重点考虑直接经济效益、间接经济效益、地质调查研究程度、潜在资源保证程度、地质灾害社会效果、技术进步、成果信息量7 个方面的指标[3]；
2012年，王文等构建了包括绩效目标评价体系（用于事前评价）、项目绩效评价体系（用于事中、事后评价）在内的地质调查项目绩效评价模型[4]；
2020年，瞿永泽等提出地质调查项目绩效评价工作中存在绩效指标设置不科学，部分定量指标缺乏，过于注重绩效指标形式合规性等问题[5]；
2020年，游晓梅从投入、过程、产出、效果四个方面构建了公益性资源与环境调查项目绩效评价指标体系[6]。
综合相关研究，相关研究多重在寻求反映地质调查项目支出绩效评价成效指标，而围绕地质调查项目实施效果评估开展的研究并不多见，部分研究将项目实施效果作为绩效评价指标体系的一部分内容进行考量，关于中央财政地质调查项目实施效果的定量评价几近空白。因此，本文旨在尝试构建符合我国国情的地质调查项目实施效果评估指标体系，为准确评估、科学指导地质勘查项目投入和引领支撑自然资源管理体制改革创新提供基础支撑。
2.1 地质调查项目实施效果评估的内涵与认识
中央财政地质调查项目（以下简称“地质调查项目”）作为国家财政支出的重要组成部分[7]，是由中央政府财政资金开展的基础性、公益性和战略性矿产勘查[8]最重要的载体，在全国地质勘查工作中发挥着引领和示范作用，其实施效果对地质工作保障国家能源资源安全和支撑生态文明建设能力具有十分重要的影响，对推进全国地质勘查行业高质量发展具有决定性影响，关乎国家安全和经济社会高质量发展。探索开展地质调查项目实施效果评估，对于改革创新地质调查项目监管方式、引领支撑自然资源管理体制改革创新、提升地质工作决策管理具有重要意义。地质调查项目实施效果评估的内涵主要体现在以全面实施绩效管理的重大战略部署为重要指引，以推进提升财政资金使用效益和改革创新地质调查项目监管方式为双重主攻方向，以支撑自然资源高质量发展对经济社会发展保障作用的发挥为总体目标，持续推进地质调查项目组织实施顺畅、成果质量提升。
2.2 地质调查项目实施效果评估指标体系构建的总体思路与基本原则
地质调查项目实施效果评估指标体系构建应围绕地质调查项目实施的相关要求，以项目绩效管理的基本理论和方法为依据，借鉴相关经验，按照地质调查项目管理的内在逻辑组合形成地质调查项目实施效果评估指标体系的基本框架。围绕提升地质调查项目实施效果评估的科学性和可操作性，相关指标体系构建应坚持以下原则：一是目标导向性。要遵循地质规律和地质工作规律，聚焦地质调查项目管理决策、实施运行和监督管理中存在的关键问题，指标选取应具有明确的目标导向性，引导地质调查项目实施从“重设计”转向“重实施”，从“成果数量增加”转向“成果质量提升”，从“绩效管理驱动”转向“成果转化驱动”，通过评估引导提高地质调查项目的实施质量和监管实效性。二是科学性。要遵循项目管理本身的性质与特征，兼顾自然资源管理能力与水平的现实性，以及地质调查项目管理的必要性，依据科学理论与相关指标标准，科学确定指标。三是可测度性。指标体系要具有易获取、较稳定与可靠数据来源，便于动态监测与评估。
3.1 地质调查项目实施效果评估指标设置总体情况
紧扣地质调查项目管理的内在逻辑，确定立项效果、组织效果、实施效果3 个主题。每个主题下，按照地质调查项目管理的程序与内容，结合地质调查项目自身特点构建立项依据、目标任务、技术路线、部署安排、成果质量、成果转化6 个一级指标。围绕一级指标，确定可以全面反映一级指标属性的更为细化的二级指标14 项，包括立项必要性、立项充分性、目标任务、技术路线、技术方法、工作部署、工作量、目标完成率、成果规范性、成果水平、成果可靠性、成果应用、学术成果转化水平、学术成果转化数量。
3.2 地质调查项目实施效果评估指标及其内涵
立项必要性主要评估立项是否符合中央财政地质工作的定位；
立项充分性主要评估项目预研究水平；
目标任务主要评估目标任务是否明确，主要考察项目制定的目标任务是否具体、集中，是否便于考核；
技术路线主要评估技术路线能否满足完成项目目标任务、完成工作内容的需要；
技术方法主要评估项目实施采用的技术方法是否科学、合理，是否符合绿色勘查要求；
工作部署主要评估工作部署和安排是否合理，是否重视环境保护；
工作量主要评估工作量是否围绕目标任务布置；
目标完成率主要考核取得成果与预定目标的符合度；
成果规范性主要评估成果报告规范性和可读性；
成果水平主要评估项目发现和创新；
成果可靠性主要评估成果结论的可靠程度；
成果应用主要考察成果或相关对策建议的使用效果和频次；
学术成果转化水平主要考察发表论文期刊、发明专利、著作的综合水平；
学术成果转化数量主要考察在核心及以上期刊发表相关论文的数量（表1）。
表1 中央财政地质勘查项目实施效果评估指标体系
4.1 评估过程
采用随机遴选方法，选取了14 个单位承担的16 个二级项目作为地质调查项目实施效果评估实证案例，包括5 个基础地质调查类项目、4 个环境地质调查类项目、4 个矿产地质调查类项目和3 个地质科技和信息化类项目。16 个项目分布于7 个计划、15 个工程中，案例项目分布相对均匀，具有一定的代表性。通过专家评议法和统计分析法相结合，分别对抽样项目进行评估。第一步，对抽样项目进行评估。在评估过程中，首先，专家组中的各专家根据项目单位提交的成果资料情况，结合相应的指标体系，分别对抽样项目各指标进行评分；
其次，利用平均值法计算出项目的各指标及总的实施效果评分；
最后专家组编写评估报告，对抽样项目的各指标及总的实施效果进行评述，总结抽样项目优点和不足，提出改善建议。通过对抽样项目评估，一方面起到抽查的作用，为项目监督管理提供技术支撑；
另一方面，抽样项目评估结果为下一步综合评估提供了基础信息。第二步，综合评估。利用统计分析方法，对所有抽样项目及其各指标评分结果进行统计，总结所有抽样项目在立项、组织实施、成果质量和成果转化等方面指标评分的分布规律，结合抽样项目的评估报告和对项目组补充调研了解项目实施过程中的经验总结和遇到的问题、难题，分析总结抽选项目周期内项目实施效果的经验和不足，提出对策建议，为优化项目管理和制定下一步项目规划决策提供依据。
4.2 评估结果
评估结果表明，地质调查项目总体实施效果良好。16 个项目实施效果均达到优良级，其中6 个优秀级，10 个良好级（图1）。总体上，项目都取得了良好的地质成果和理论成果，符合中央级地质勘查项目基础性、战略性的定位，并在全国地质工作中发挥了较好的引领和示范作用。
图1 案例项目三个主题平均评分
第一，立项方面。设立的项目符合中央级项目定位，但项目的预研究水平（对应立项充分性指标）偏低。16 个案例项目中，有13 个项目立项必要性指标评分超过90 分，优秀率81.25%。立项充分性指标，有9 个项目评分超过90 分，优秀率56.25%。立项充分性水平对是否会重复立项或者更好地利用已有工作基础信息、合理制定工作方案和安排工作量有重要影响，关乎经费使用效率的高低。评估结果显示，低于立项依据指标。究其原因，地质调查项目管理机构和组织实施单位十分重视项目立项环节，尤其是在选题方面，每年均会根据国家重大需求，增设急需地质项目或临时调整已设项目目标任务，所以项目立项均切中了国家所需，因而项目制定的目标任务也较为明确。项目预研水平相对较低，除受限于项目团队研究能力水平外，更主要的是受预研时间不足的影响。每轮或每年立项的时间正是全国大部分地区野外作业的黄金期，尤其是我国北部，适合野外作业的周期较短，立项时期相关人员大多忙于野外生产，难以投入足够的时间和精力对项目实施地区以往研究成果进行收集和系统总结。
第二，组织实施方面。地质调查项目工作部署总体良好。16 个案例项目中，项目部署平均评分为87.75 分。其中，4 个项目的评分超过90 分，优秀率25%。根据规定，项目需编写项目总体实施方案，根据目标任务和工作内容对总体项目进行系统的部署安排，且每年编写年度工作方案，根据年度目标任务进一步深化、细化工作部署。根据近年来的经验，一般来说，地质调查项目“一上”（立项或续作可行性评估）阶段完成后，部分项目“二上”（编写工作方案）阶段会进一步缩减经费，但此时项目已经入库，制定的目标任务和绩效目标难以调整，这导致了项目经费与目标任务和工作内容、工作量的不匹配，在一定程度上会影响项目的组织实施和工作部署。
第三，成果质量方面。地质调查项目总体成果质量良好，目标完成率普遍高，但成果集成创新和转化应用较弱。16 个案例项目中，实施效果指标平均为88.96 分；
其中，6 个项目超过90 分，优秀率37.5%。项目目标完成率指标评分最高96.4 分，最低87.6 分，平均为92.06 分；
其中，13 个项目超过90 分，优秀率81.25%，这表明地质调查项目绩效完成情况普遍好。究其原因，地质调查项目成果验收管理采用绩效目标管理，即项目立项之初每年编写年度工作方案要填写年度绩效目标表，明确项目拟完成的各方面成果的数量和质量，在项目成果验收时，对照项目绩效目标进行考核验收。这种定量化管理方式具有刚性约束效应，项目承担单位和项目组较重视绩效目标数量指标的完成。与之相对应的，包括项目的新发现、新理论、新工艺、新方法、新标准等在内的项目成果水平稍显逊色。16 个案例项目中，成果水平指标平均得分88.81 分；
其中，超过90 分的项目6 个，优秀率37.5%。主要问题表现为项目成果综合分析、提炼深度不够等。究其原因，除绩效目标管理方式导致项目单位和项目组不够重视综合分析、总结提炼定性指标的因素外，还与地质调查项目经费逐年减少密切相关，每年增设项目对已有部分项目经费产生了一定挤压效应，导致一些项目调整目标任务、压缩工作量，这些被迫调整的项目的组织实施和成果的完整性、质量均受到不同程度的影响。
第四，成果转化方面。地质调查项目成果转化应用效果不够好，对基层单位的服务支撑有待加强。16 个案例项目中，平均评分89.04 分；
其中，评估得分超过90 分的项目有4 个，优秀率占25%。通过对所有案例项目评估报告内容进行分析，发现地质调查项目普遍对政府工作的支撑作用显著，但向基层单位转化应用的积极性不够高，实际服务支撑有待加强。
本文围绕地质调查项目的立项效果、组织效果、实施效果3 个主题，构建了14 项指标的评估指标体系。地质调查项目实施效果评估是一项创新性研究，其评价指标体系的构建有待不断完善。本文对此进行了探讨和尝试，有待继续优化，比如指标体系有待在实践中运用、修正与检验。此外，地质调查项目目标任务差异明显，服务领域广，不同类型项目服务对象差异大，产生效果的方式、途径等方面差异化较大，为准确地评估各类项目实施效果，有必要根据项目实施效果的特征分类探索构建分类型的评估指标体系。
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