高质量发展背景下北京市房山区新型城镇化发展路径探索
时间：2023-02-17 11:55:07 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
文/中国城市和小城镇改革发展中心 韩东松 孙 雯
1.1 城镇化发展进程梳理
改革开放以来，我国的政策导向是以经济建设为中心，为了实现经济总量的快速增长，吸引更多的农村人口进入城镇发展生产，我国以政府为主导开始迈入大规模、高速度的城镇化进程。1978—2021年，我国城镇化率提高约46%（见图1），城镇常住人口增加约7.3亿，城镇化在促进经济发展、改善民生等方面发挥着重要作用。但长期的快速发展也带来了用地粗放扩张、人地失衡、资源配置低效、生态环境破坏等一系列问题。随着发展阶段的转变，上述突出矛盾成为我国经济发展的掣肘，由行政主导的传统城镇化路径难以为继。
目前，我国城镇化进入新发展阶段，受新冠肺炎疫情和国际形势的持续影响，我国经济发展面临着需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，城镇化建设的外部条件和内在因素发生了深刻变化。基于此，党中央多次围绕新型城镇化建设作出部署，新型城镇化建设骤然提速发力，2022年，《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》正式颁布实施。新型城镇化立足于高质量发展主线，未来发展将更加注重质量和效益，走“更高水平、更高质量、更有温度”的城镇化道路成为一种必然选择。
1.2 高质量发展背景下新型城镇化的内涵
1.2.1 实现以人为核心的城镇化
我国部分地区在以往的城镇化进程中，不同程度地存在“重物轻人”“见物不见人”的现象，由此引发一系列问题。在高质量发展背景下，新型城镇化建设要坚持以人为核心，更好地满足人民日益增长的美好生活需要，促进人的全面发展和社会的全面进步。以人为核心，一方面要合理引导人口流动，通过保障城乡就业等方式让更多的人可以根据需要自愿在城乡之间选择就业和生活；
另一方面要以农业转移人口为重点，兼顾高校毕业生、城镇间异地就业人口和城区城郊农民，促进可以在城镇稳定就业和生活的常住人口实现“市民化”，稳步推进城镇基本公共服务全覆盖，真正提升新居民的身份认同感和归属感。
1.2.2 推进城乡融合发展
由于城市和乡村在资源禀赋、产业结构等方面有着本质的不同，加上我国城乡二元体制的影响，乡村发展滞后于城市，城乡差距持续扩大。在高质量发展背景下，新型城镇化建设就是要解决城乡发展不平衡的问题，通过协调推进新型城镇化与乡村振兴战略促进城乡融合发展。城乡融合发展的核心如下：①要协调城市和乡村发展的优先次位，形成工业反哺农业、城市支持乡村发展的局面；
②建立健全户籍制度与居住证制度有效衔接的人口管理制度，破除城乡二元体制影响；
③推动城乡要素自由流动、平等交换，引导资源要素向乡村流动。
1.2.3 全面提升城市建设品质和精细化管理水平
以往的城市建设普遍注重速度，建设品质和精细化管理水平不高。在高质量发展背景下，新型城镇化建设要加快转变城市发展方式，统筹安排城市建设、产业发展、生态涵养、基础设施和公共服务空间，推动集约紧凑发展；
彰显城镇自身特色，深度挖掘文化传统，建设富有历史记忆且具有地域风貌特色的个性化城镇；
科学布局城市绿环、绿廊、绿楔、绿道，增设绿化节点和公共开敞空间，提高城市韧性；
拓展城市建设资金来源渠道，建立期限匹配、渠道多元、财务可持续的融资机制。
房山区是北京市西南门户，距中心城区约35km，燕房线、房山线轨道交通开通后从房山区20min直达市区（见图1）。2015年，房山区常住人口城镇化率已超过70%，进入城镇化平稳发展阶段，同年被批准列为第二批国家新型城镇化试点。根据北京市第七次人口普查数据显示，2021年，全区常住人口131.28万，常住人口城镇化率为78.1%，近年来房山区城镇化发展保持稳步增长态势。
1房山区与周边区域空间（图片来源：《房山区分区规划》）
房山区作为北京市下辖的8个远郊区之一，有承接首都功能疏解的巨大便利优势，北京工商大学良乡校区、北理工和北京中医药大学等高校附中附小、首师大附中实验学校、武警总医院等优质教育及医疗设施选择落户房山，增加了房山区推进新型城镇化建设的动力。全区围绕新型城镇化建设进行了大量有益的探索。加快推进山区农业人口转移，以西部山区矿山关闭地区住户和山区地质灾害险户为重点。形成“政府引导、企业投资、社会化运作”的新型城镇化建设模式，不断深化“大企业+小城镇”的合作开发，推动西潞、长阳、良乡、长沟、青龙湖、张坊等一批特色小城镇建设，为探索我国城镇化模式创新的方向提供了实践经验。目前，由北京文投集团与长沟镇合作建设的基金小镇，已引入光大、国开、中信等较大规模的基金，管理资金规模1.6万亿元，实现税收2.39亿元。良乡镇依托紧邻北京中医药大学、万亩滨水公园等地理优势，积极打造中医康养小镇。开展农村社区建设试点工作，在18个乡镇42个建制村全面推行村庄社区化管理，加快新农村基础设施和社区服务网点建设，充分发挥乡镇社区服务中心、村级社区服务站的平台作用，使农村村民享受到和城市居民相同的服务，不断改善农村生产生活条件。
房山区抓住国家试点契机，在推进新型城镇化建设方面取得了初步成效和经验，但对照高质量发展背景下对城镇化提出的新内涵、新要求，就目前房山区发展来看，推进新型城镇化的高质量发展尚面临很多的问题。
3.1 山区农业转移人口疏解任务较重，“市民化”问题尚未解决
为落实房山区作为首都西南部重点生态保育及区域生态治理协作区的功能定位，实现产业发展转型，房山区政府的疏解任务较重，目前仅解决了2000多户的安置并补办了部分安置人员的社会保险。大量的转移人口来到城镇实现“市民化”的关键一步是就业，然而目前房山区正处于产业转型过渡期，生活性服务业、总部经济、文化创意和金融服务等高端服务业尚处于引进培育和落地投产阶段，故城镇能够提供的就业岗位十分有限，加上转居农民本身的劳动技能与新兴产业的匹配度较差，使大量来到城镇开始新生活的转移农民缺少就业机会。
3.2 村委会和居委会并行管理问题突出
在房山区城镇化进程中，大量村居并行社区相继出现，村民的生产、生活方式发生新变化，原有以“血缘”为关系纽带的村落组织模式已难以适应新型社区日常工作的需要。因此，创新村居并行社区的组织体系，理顺村居党组织和自治组织的关系，健全治理机制和服务机制，提升村居并行社区服务管理水平十分迫切。
3.3 老城区建设品质不高，基础设施短板亟需补齐
近年来，房山区各区域城镇建设取得长足发展，长阳、良乡等区域已经成为房山区的“名片”，但随着新区域建设，房山城关等老城区的建设陷入一定程度的停滞，整体宜居性不强，城市基础设施和公共服务配套两大短板突出，城市综合承载力较弱。基础设施服务体系不完善，房山区与中心城区、城市副中心与雄安新区的联通性不强，东西向交通联系较弱，制约其融入京津冀协同战略。阎村、长沟以及其他特色小镇建设，既面临着交通距离过远，基础设施严重滞后的问题，又影响到公共服务资源如教育资源和医疗资源的引入，进而影响其未来承接更多的市区产业外溢。
4.1 持续推进以人为核心的城镇化
山区农业转移人口的市民化是房山区城镇化发展的主要动力之一。
1）通过强化政府引导作用，统筹使用矿山关停地区生态修复转移支付资金来解决山区外迁农民的定居安置问题。
2）结合山区的发展特点，通过加强就业培训，更好地利用北京地区的消费升级和旅游带动，在山区开发小微旅游项目，同时通过小额贷款等方式，促进农民就近就业。
3）创新山区转移人口和被拆迁农民的社区治理模式，引导原有的村庄集体经济组织管理逐步转化为股份化经济运行模式，将原村庄的社区管理逐步转化为社区居委会管理，加大针对转移人口的社区服务力度。
4.2 以特色小镇为平台促进城乡融合发展
特色小镇建设既是未来房山区创新产业发展和承接中心城区产业外溢及疏解的重要载体，又是促进城乡高质量融合发展的重要纽带。
1）主抓特色小镇的相关公共服务设施和基础设施配套建设，着力增加交通设施及教育资源、医疗资源投入，特别是将房山城镇化试点和北京城区的产业外溢、功能疏解有机结合，城市轨道交通可以向小镇方向延伸，培育小镇也要考虑交通便利性等条件。
2）重点降低产业发展的成本，如制度成本、土地成本和管理成本等，鼓励房山区合理利用疏解功能的未来发展趋势，建设更多规模适度的特色产业小镇，如阎村金融安全小镇、城关葡萄酒小镇等，打造“产业特而强、尺度小而宜、制度活而行”的新型城镇化平台。
4.3 不断提升城市组团生活品质，吸引中心城区人口外迁
1）围绕三大城市组团的品质提升做好增量。良乡组团依托良乡大学城建设，不断集聚中心城区创新资源和人才，加快校城融合互促，提升整体的公共服务水平。燕房组团结合控规实施，分期合理安排减量任务，促进燕山石化与属地协同治理，探索腾退工业用地盘活再利用。窦店组团主要做好功能提升，扩大高端制造业基地规模，加快补齐片区基础设施和公共服务设施短板，促进产城融合，建设创新协同示范区。
2）聚焦于街区层面微更新并加快推进老旧小区、厂区改造实现做优存量。以拱辰、西潞等重点地区城市设计、街区风貌整治，街区空间品质提升等工程为重点，通过街区层面的微更新提升街区整体风貌形象。借力老旧小区更新改造试点工程，改善老旧住宅硬件基础设施，充分利用存量空间，打造功能混合使用的复合社区（见图2）。
4.4 突出自然生态文化特征，推动不同城镇特色化发展
1）突出平原区乡镇自主性发展 发挥新城组团辐射带动作用，引导阎村、琉璃河、石楼等乡镇同步建设发展，预留生态绿廊，依托琉璃河国家遗址考古公园等重点项目，促进城景融合建设。
2）推动浅山区乡镇特色化发展 全面融入西山永定河文化带建设，加强城镇风貌管控，因地制宜地发挥优势，宜水则水、宜山则山，推进河北、韩村河、佛子庄、南窖等特色乡镇建设。借力国家大熊猫科研繁育基地和乐高主题乐园等重点文旅项目，提升房山区文化生态旅游品质。
3）强化山区乡镇绿色化发展 推动大安山、史家营登山区乡镇文化传承和绿色发展，统筹推进治山治水各项工程，加强乡镇自身韧性，强化地质灾害隐患治理与生态修复，建设动植物科普教育基地，发展生态休闲、森林度假等绿色产业，打造“慢生活”房山样板（见图3）。
高质量发展阶段更关注城镇化的质量和效益，通过进一步优化城镇格局、协调城乡关系、加快绿色转型发展、促进农业转移人口市民化，从而实现“更高水平、更高质量、更有温度”的城镇化。房山区是新型城镇化试点地区，在高质量发展背景下，促进农民的市民化是城镇化建设的重中之重。新发展阶段，房山区应立足于自身特色资源本底，持续推进首都高端制造新区和现代生态休闲新城高质量建设，并着眼于提升新城宜居生活品质，引导乡镇特色化发展，构建富有地区特色的城乡空间格局。
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