环评制度改革与排污许可制度衔接调研报告
时间：2023-02-16 12:55:07 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
陈姗姗,丁佳玲,黄新玥
1.杭州钜功环保科技有限公司;2.浙江省环境影响评价与环境监理行业协会
环境影响评价与排污许可制度是我国固定污染源管控事前预防和事中事后监管工作的重要内容，两者有效衔接是完善我国固定污染源管理的重要举措。在环境影响评价(以下简称“环评”)与排污许可制度衔接试点工作中因制度价值选择偏差致使排污许可证在申请、核发与监管阶段出现了多重矛盾。为突破制度衔接为排污许可证管理带来的瓶颈，推进制度衔接试点工作运行，本文认为环评与排污许可制度衔接应以排污许可为中心，即是指在环评与排污许可制度衔接工作中，应以排污许可的制度要求为改革中心，通过完善法律规范来突破在排污许可证审查阶段、核发阶段以及监管阶段出现的制度障碍。
党的十九届四中全会公报中,突出和强调论述了我国在实行以建设项目排污验收许可制试点为重要基础之一的新国家环保质量控制机构制度框架系统内加强建设监管的内在必要性,同时又认为中国现阶段推行的全面污染源排放监督机构管理与制度建设改革原则对于科学发展新国家建设环评法制体系改革和构建排污许可证制体系方面具有特殊重大实践意义,在一定程度上已经充分考虑到了应将全面排污许可证制系统引入整个国家建设项目环评执法体系,并进一步完善了国家环评体系制和国家排污许可证制改革之间的具体衔接试点工作。其实在此之前,生态环境部负责人就曾在2019年9月举行的一次国家开展环评管理制度研究和实行排污申报许可证管理制度相配套衔接改革的第二次全国试点的推进总结会议上,创新性地指出国家做好环评资质管理新制度实施和实施排污申请许可证改革的具体衔接工作,应实行“试点先行、全国推广”的举措。很明显,环评审批和强制性排污审批许可两种制度都是政府部门对审批项目审批实施情况的统一监督管理的和严格规范审批项目管理实施程序的关键性行政管理许可,而两个制度有机衔接正是相互补充融合的最好途径。同时,将排污环评法与实施排污收费许可监管制度相衔接并直接贯穿落实于所有排污审批许可证制度的项目申请、发放审核和运行监管等阶段,也是实现所谓国家“一证式”全过程环保准入监管政策的关键性组成部分。所以,研究新建设排水许可管理项目中的环评和与排污许可制度衔接的相关问题,也成了新建设项目投资管理的关键。而正如专家们所言,新环评制度着重在事前监测,旨在明确新环境污染源的"准生证",排水许可证重在事中事后监督,是载明排污企业废气排放量及管理相关内容的"身份证",两者有效连接可以构成对项目环境监测工作的完善链,从而实现了环保的目的。不过,不管学术界还是实践中,关于环评和排污许可证的衔接更多关注环境工程问题,关于环保法制问题的关注仍显不足。基于此,本章将探讨如下若干问题:第一,在当下衔接中存在的利益导向错误的前提下产生了哪些问题?第二,在制度衔接中以排污许可证为核心的形成逻辑为什么?第三,以排污许可证为核心又怎样完成了对制度衔接的调整?
一是实行分类管理,“抓重点、作细化、免审批”。环评审查制度改革的一项任务就是探讨怎样对建设项目进行分级。虽然目前中国国务院方面已有项目分类名录,但是在各个地方依据各自的区域特点、地方产业政策、对环境质量的需求和建设项目环境条件等一些考量因素,仍尝试着把已划分建设项目加以再细分和"本土化",对我国名录中有特色的项目类别提出具体要求,贯彻"放管服"的政策要求。（见表1）
表1 环境评价和排污许可两种制度的相关对比
上海市区别于重点项目与一般建设项目,实施有差异化的环评价核制度。根据重点高环境污染高风险领域、18 类低污染特种工艺技术、敏感区域范围内的一般建设项目编制环评价核重点领域项目,若属于特别控制范围内,应编制环评报告书或报告等。关于不列入环评审批重点领域名录的事项,将继续细化项目环评分类管理清单,并确定申报表的专门评估条件、并对符合规定相对原则的事项,确定环评监督管理文件类型。而关于环境污染较小、环境危害可控的环评报告表或登记表事项,将不列入环评类别名录,也不再进行环评登记,且将不免除项目和环境污染的管理职责。
（一）技术应用不统一
针对目前环境依然恶劣的状况,在与环境评价制度和排污许可证制度合理衔接的过程中还面临着一些问题,主要是技术应用不统一。环境评价制度通过对污染的预测来预判污染量的大小,而排污许可制度主要是借助排污许可证的发放,对项目进行全过程的监督,具有一定社会责任。在工作中,两种制度都是为了保护生态环境而设置的,目的相同,管理方式和实现的途径存在区别,因而两者在技术应用方面难以统一。
（二）制度衔接缺少相关文件支撑
环境评价制度和排污许可制度对于污染源的管理存在较大的争议。环境评价制度主要是以预防为主，主要应用在项目实施之前，如果项目具有潜在风险，需要在评审和审批时对其进行整改完善，直到最终达到标准，因此需要着重对项目开展前进行管理。
而排污许可制度恰好与之相反，其作用体现在对工程建设和施工中的监督作用。在排污许可制度中将污染物排放的浓度以及数量等指标进行明确要求，具有很高的信息参考价值。通过实践可知，排污许可制度对企业的管理和监控作用十分明显，企业需要持有排污许可证并且遵守相关规定，按照要求进行污染物的排放，还要接受社会的监督。在现实工作中环境评价制度和排污许可制度两者都要重视，在实际执行时要将两种制度进行有效结合，提升环境管理效果，为环境监督提供帮助。但目前两种制度的衔接缺乏相关的文件支撑，导致两种制度在企业管理和环境保护监测时未能形成互相促进的作用。
（三）环境监测存在诸多问题
环境监测是对环境质量进行评定的重要参考，对于环境评价和排污许可的管理具有重要意义，但是在实际工作中存在着诸多问题，详见表2。
表2 环境监测问题分类及表现
（四）工作人员思想认识不到位
工作人员对于两种制度的衔接认识不到位，只是停留在对证件进行核实等基础层面，对于两种制度的衔接作用没有强化。环境评价制度和排污许可制度从某些层面来讲是对环保实际情况的预估。因此，需要提高思想认识，将两种制度进行有效衔接，使监控手段成为企业排污治理的管理手段。
在当前中国经济由高质量发展向高质量增长阶段的转换进程中,环保考核制度作为从宏观计划、产业结构和重大项目实施等全方位促进经济高质量发展的有力手段,在源头防治和有效助力打好污染防控的攻坚战上,起到了统筹全局、过程控制、协同防控的关键作用。从整体上来说,对推进“放、管、服”的综合制度改革探索,是相当积极的、具有显著效果的,实际效果也是值得充分肯定的。下一阶段,政府国资委必须根据全国目前国企面临着的种种现实形势,一方面努力深入地推动在全国各地国企开展改革,并要积极努力探索积累有关管理方法模式与实践经验;另一方面,由于我国各地经济对深化国企治理改革的重要举措作用和积极政策效应正在逐步凸显,因此当前我们仍必须努力通过国务院顶层的设计考虑和中央地方政府工作安排,将各不同层面的推进国企管理改革目标方向合理把控限定在各自合理允许的地区经济发展规模范围之内,同时也积极地推进环评和审批等制度方面改革试点。
（一）全面总结过去经验,推进环评法规修订工作
把全国分类归口管理、精细化服务环评领域的宝贵实践智慧与成功探索实践经验有机融入此次环评法规大修订内容之中:首先,进一步全面加强法律法规对我国宏观层面实施“三线一单”综合管理措施和进一步规范环评活动的刚性硬性约束条件;其次,强化规划管理内部联动,进一步调整完善各区域规划、项目制度,以推动探索建设更有效灵活的规划管理衔接机制、减少区域内部错综复杂的政策利益空间交叉;三是通过全面地开展对企业实施分类经营管理,把控关键、管住风险;四是全面加强事中及事后全过程监控,管理全面、信息化、全过程。
（二）做好环评和排污许可证的衔接融合
尽快修订固定污染源排放许可证分类名单,逐步搞好与环评分类名单的有机连接。搞好顶层设计,国家出台了《排污许可与环评衔接工作实施方案》,针对过渡期、历史遗留等问题,要区分类别,并逐一处理,尤其是在2020年实现全面覆盖的核发进度条件下,环评工作应更有效地为排污许可提供指导;体系的设置应结合地区实际,并要与提高环境质量这一目标密切相关,对涉及区域的排污许可发放的数量应参考上海成功经验,并根据区域内环境质量提升目标、季节性特点和冬防条件,适当设定允许总量。并继续探索与环境评价标准和排污许可证技术规范的衔接融合。
（三）根据全市层面审批局的实际情况和政策落实效果,开展专题研究。
系统通过总结剖析各区审批局与环保部门在实际的责任履行状况、审查制度效能、环境监督管理状况,并整理提炼出了各区在实际中将审批工作与环境管理、执法、监督相互动的有益经验,将审批局的作用发挥到最佳。
（四）明确以排污许可证为核心的法律功能选择
制度价值确定的变化不但应当反映在决定行为当中,更应当具体反映到与政策相衔接的指导标准层面。在有关制度的衔接环节的法律规定,文本中特别规定了环评审批和其他排污企业许可证制度之衔接都必须严格以办理排污登记许可证审批为一个中心,并由此而来的带动加强了基层环保部门牵头组织自查整改、管理和制度内容交叉融合创新和环评信息资源交换共享的机制能力建设。制度价值及其选择依据的内在现实含义,源自其于法律对企业排污审批许可事项审批、颁发证照和环境保护监督管理实施等监管活动上的法律指导作用。以全面实施排污审批许可证制度政策为政策中心要求基层政府应当在进行排污申请许可项目的后置审批改革阶段应注重要向创新体制环境倾斜,在整个行政机构综合改革工作过程中其所涉及衔接调整的相关政府职责重点原则上也要求必须都落到实行了现行排污批准许可等制度实施工作进程中,既是需要始终遵循了与各级政府部门职责权限相基本一致的科学行政原则,在职权界定与监管责任重的具体分配原则上同时也是需要始终着力的关注服务于政府对治污控处执法等行政职能部门。以建立排污安全许可证制管理为基本中心,需要重点在排污企业许可证件的初始核发三个阶段中重组环境制度内涵,在建设项目环评与排污许可证制建设还并不能保证完全有机融为一体发展的特定情况前提下,应当着重突出确立排污许可证制管理体系的建设基础性、支柱性地位,在整个管理制度体系框架设计整体上坚持以完善排污环境许可证制体系为主要中心先行规范和管理、监督并与我国的环评体系相结合。
（五）排污许可证审查阶段部门分工之协调
《实施方案》中,明确提出了我国到二零二零年年底要实现涵盖国民经济所有领域的排污许可核发工作。按照社会契约理论,政府部门是公众权力的行为代表人。想要达到排污许可的全面覆盖要求,必须政府各个职能部门基本职能明确,进而形成整体合力,完成从申请到管理的全方位监督管理。在组织内各机构与各地之间落实的原则中应注意构建起高效的协调配合体系。所谓部门协调配合制度是指在污染许可核发流程中应注意把功能重叠、交叉的业务分支加以合并,建立职责清晰、权限明晰的管理制度,改善当前环评机构与污染行政部门的协调不足甚至互相推诿的状况。协同联动工作力求为环评与排污许可证的衔接运行方式提供重大改变,尽量减少对人力、物质资源的重复与占用,以发挥各种资源的最大效能,并降低环境资源调配给审批许可证行为所带来的迟延。根据当前环评与排污许可证制度审查工作管理体制不健全的现状,拟形成由环境评价和污染监督管理机构主导,各职能部门分工配合的环评和排污许可证工作体系。环境评估与控制管理局主要是指国家生态环境厅环境影响评估与控制管理司机构改制后的地方性机构设置。明确的责任规定为建设企业的困难和争议,提供了救济方式。在工程污染许可证申请、审批和监管的一个完整生命周期内,排污企业应依法向相关部门报送污染项目的基本资料和污染物动态数据,以供有关政府部门核实。而通过公司和相关部门双方的信息互动与信息沟通,则有利于审核部门在多重权力中实现平等,进而影响相关部门的自由裁量。搞好与环保部门的协同工作一方面既可以降低企业税负,降低企业审批量,另一方面又可以维护污染单位的环境知情权,限制企业污染转移,从而达到政企合力保护的生态效益。与其他部门协协调分工是指各单位在协调环境评估和污染控制的活动中起到的信息资源共享、能力集成和技术优势功能。
环评管理和排污许可证制度衔接要形成以排污许可证为核心的制度价值标准,在该理念下进行了排污许可证制度和环评管理制度的衔接完善。强化了对排污许可证从申请到发放的全过程监督管理,有效解决了我国对排污许可证的"一证式"监管问题。同时针对由于国家政策衔接困难而导致的大量排污许可证申请、颁发和监督等困难,进行部门间协调分工、制度内涵的重构和全过信息化监管是对本文实现困境突围的有益探索,不但有利于中国建设项目全过程环保监督体制的建立,同时也是中国环保法规体制贯通整合的应有之意。
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