“双减”背景下校外补习教育治理的思考——基于日韩两国“影子教育”政策经验的比较及分析

施晨扬 李唯一 陈 勇

(1.上海师范大学附属闵行第三中学 上海 201114；

2.上海师范大学教育学院 上海 200234)

在东亚地区，“影子教育”发展尤其迅速。但在蓬勃发展的过程中，亦出现了一系列问题，如行业无序、良莠不齐、规模各异等。全球范围内多国通过对“影子教育”的治理尝试，形成了本国经验。究其根本，关于“影子教育”市场治理的核心即在于对校外培训、补习机构，尤其是学科教育类机构的管理。

中国对“影子教育”市场的关注相对较晚，2018年之前我国专门针对“影子教育”市场治理问题的中央政策文件较少，只是在部分学生减负的政策文件中稍有提及，但随着其负面影响渐显，国家的关注力度也逐渐加大。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”政策)。该政策加大了对影子教育市场治理的力度，包括正面管控与侧面抑制：第一是规范学校课后服务，从课后服务的学生受众群体、时间安排、内容安排、保障条件、拓展的渠道等几方面做了明确规定；
第二是规范校外培训机构，包括从严审批、多手段严禁资本运作、制定分类标准等方面；
第三是强化监管机制，监管范围包括培训机构的常态运营、收费标准等部分；
第四是提高学校教育的质量。外部措施包括促进教育资源的均衡化，促进各地高考制度改革、将其纳入质量评价体系；
内部措施则包含提升课堂的教学水平、整合校内外教育资源等。随着国家“双减”政策的发布，各省市、地区也积极响应，出台了相关细则。各地通过严格规范校外补习机构审批制度、提供课后延时服务、开展素质教育等一系列措施，做足课程内涵“加法"，做实教学负担“减法"。2021年暑期，已有多地积极响应，相继出台了一系列政策(见表1)。

表1 部分地区暑期关于规制校外培训机构的具体政策

教育政策是连接教育理论与教育实践的桥梁，对教育实践起着重要的指导、推动作用[1]。我国的教育体系规模较大且均衡化不足，“影子教育”市场的治理更具复杂性。为了探讨政策规制如何影响“影子教育”，本文基于日韩两国关于“影子教育”治理的相关政策经验，分析两国政策制定的背景、过程、内容、实施成效等情况，探究“影子教育”治理问题，并为“双减”背景下中国的“影子教育”治理提出建议。

(一)日本治理的法律规制及历程

日本的“影子教育”发展主要经历了三个时期。

随着20世纪初期日本第一批现代校外补习机构如骏台塾、河合塾等的成立，以升学为目的的校外教育正式诞生。1949年，文部省颁布《社会教育法》，将校外教育归属为社会教育[2]。

20世纪60—80年代，20世纪60年代末的“课改”造成大量学生出现无法跟上学习进度的现象，这滋长了“影子教育”的发展，间接推动了“宽松教育”的实行。1989年，文部省修订《学习指导要领》，试图通过学生减负从源头处抑制愈演愈烈的校外补习现象[3]。日本对“影子教育”的治理主要体现在针对本地学习塾出台的政策及法律法规上。“学习塾"有三种类型：指导升学和各类考试的“进学塾"、为学生辅导学校课程的“补习塾"、为后进生设置的“救济塾"[4]。尽管日本政府推行“宽松教育”政策和“周五日制"，但学生群体出现的教育格差、学力低下等问题引发大众不信任学校教育、质疑教育公平，由此学习塾的热度上涨。

进入20世纪90年代，随着宽松教育改革的推进，同时全球PISA测试中日本学生成绩的下滑，导致政府开始转变观念。政府意识到，“影子教育”能提供个性化的教育服务，同时提倡兴趣类活动的参与，而非学科补习。为此，一些机构开始转型。1999年，学习塾被文部省终身教育研究委员会认定为民办教育机构并纳入教育体系[5]。

在20世纪90年代后，日本对“影子教育”的治理政策体现出以下特点。其一，注重部门的协作治理。进行多次社会性调查的文部省提供了社会性反馈，并为其他部门的监管提供支持。管辖权归属经济产业省，影子教育被列入教育服务产业类。厚生劳动省制定《最低工资法》《劳动安全卫生法》等法律，规定了学习塾的教学时长、教师待遇、劳动量等[6]。2009年，学习塾成为个人服务业，文部省通过《特定服务产业实态调查》，调查相关机构营业额、营业规模等方面；
经济产业省对机构的数据审核、材料建档等进行监管。2018年，经济产业省提出的“未来的教室"将学习塾视作民办教育的重要组成部分，在教育目标、宗旨、形式等方面都做了具体的规定，以促进教育公平[7]。其二，依据政策积极完善相关法规，正确定义“影子教育”的价值。2006年，《教育基本法》强调学习活动可以在任何场所开展，《学习塾儿童安全确保指南》规定了学习塾的环境、安全规范、教师资质等；
2013年，《学校教育法实施规则》要求：学校、家庭和地区应致力于为学生提供多样的学习。“周六教育活动推进计划"要求，各类民办教育团体应为教育委员会与学校推进“周六教育"提供帮助[8]。同时，完善一系列相关的法律法规，例如《地方公务员法》规定公立学校教师不得在学习塾兼职，不得经营以营利为目的的私营企业等[9]。

纵观整体政策治理历程，一方面，日本在多年间始终坚持开展《全国中小学生参加学习塾的状况调查》；
另一方面，日本也不断反思公立教育，加大改革力度，正确认识“影子教育”作为正式教育的补充所具有的优势，积极发挥其育人价值，促成了正式教育与“影子教育”的良性互动，促进了教育公平的发展。

(二)韩国治理的法律规制及历程

1.“影子教育”治理四阶段

韩国的“影子教育”治理政策分为四个阶段(如图1)：1968年—20世纪70年代初、1973—1980年、1980—2000年、21世纪后。

1968年，韩国颁布了“取消中学入学考试”的政策，其内容为取消中学入学考试，安排学生就近入学。在这一政策背景下，升学压力从基础教育转移到高中阶段，学生压力并未降低；
均质化的学校管理使得学校内部发展动力不足，降低了正式教育的质量。随着高中优质教育的短缺，学生竞争压力增强，1973年，韩国教育部(Ministry of Education,MOE)提出《高中均等化政策》(HSEP)，该政策取消升学考试、引入学校随机分配系统的方式，旨在减轻课外补习对家庭造成的经济压力。然而HSEP政策并未达到预期效果，政策没有直面对“影子教育”市场的规范化问题，而是将压力向高中进行转移。尽管一系列的“平准化教育”政策取消了入学考试，看似缓解了升学考压力，实则在一定程度上阻抑了正式教育的质量提升，“影子教育”的发展势头愈加猛烈。为了改变“影子教育”过热问题，1980年，韩国在《7·30教育改革》中规定：收回独立大学的自主招生权、推行预备高考系统，严禁有偿私人辅导，禁止借助多媒体等方式的补习等，以此强化了对“影子教育”的禁止政策。

为缓和“禁补令”政策出台后造成的一系列负面影响，1995年，“5·31教育改革计划”出台，重新恢复了独立大学自主招生等权利；
在学校内引入不同水平的差别课程，促进学校课程的多样性和个性化。1997年，韩国教育部颁布了《缓解课外补习热及减少家庭之影子教育开支的计划》等，坚定了“平准化教育"政策，争取实现教育资源均衡化。但一系列政策的效果需要等待长时间的实践检验，也没有触及知识型社会学业水平和学历的重新定义，参加课外学习的问题根基仍存在[10]。

2000年，韩国“禁补令"取消，《7·30教育改革》中的禁止措施被废止，“影子教育”趋向合法化。政府试图通过提高学校教学能力、改革高考招生制度、提高师生比、设置管理机构来规范“影子教育”，弥合学校教育与“影子教育”之间的质量差距；
利用政府行政干预手段推动贫困生的教育支援，避免部分家庭对“影子教育”的垄断。

图1 韩国相关政策的发展历程

2.新时期韩国“影子教育”的治理政策

由最初的“禁止”走向“合法”，韩国政府通过改革学校课程、高考选拔制度等对教育政策做全局性优化，使“影子教育”服务于政策举措，改善了教育资源不均衡的社会问题。

2005年，韩国提出“课下工程"计划，尝试把部分“影子教育”纳入正式教育体系中，以此均衡各地的教育资源。这体现了政府已经认识到补习的合理之处，也为经济较差家庭的孩子提供补习。2009年的《提高公立学校竞争力以减少影子教育》提出：国家财政相应地向受教育的贫困生倾斜；
学校应充分发挥自主性，促进课程建设的多样化与个性化。2013年，以“幸福教育"为宗旨，“影子教育”有了全新的阐释：优化高考制度，增加部分劣势人群接受高等教育的机会；
采用“平准化教育"政策，加强学校教育；
规定小学阶段下午5点无偿提供课外学校服务(特殊群体可延长至晚上10点)，从根本上解决了“影子教育”的课程时长问题。2014年，韩国政府实施《促进公共教育正常化及限制提前教育特别法令》，不仅明确制定了退费标准、辅导班建筑面积要求，还遏制了“影子教育”机构的教学内容的前瞻性。2016年，韩国在中学全面实施“自由学期制"，内容包括不举办学科考试，尊重学生兴趣；
鼓励学生参加多种求知活动和艺体类活动。

(一)共性特征

日韩两国同属东亚文化圈，在儒家文化的长期熏陶下，两国的传统教育观念有相似之处，即受儒学中“学而优则仕”思想影响并演变为“知识改变命运”的社会共识。社会普遍强调教育对于实现阶层跃升的重要性，由此教育成为一种资本投入，通过扩大社会竞争性构建精英型社会，将学生受教育程度与未来生活水平相联结。

1.教育环境的催生

随着经济全球化纵深发展，人才资源已成为影响国家综合实力的基础性、核心性资源。作为发达国家，日韩都极为重视本国的人才培养，在教育领域即表现为对学历、文凭的重视度。

日本是典型的文凭社会。由于近代历史发展的特性，为追求社会的现代化发展，经济的二重结构和大众社会的构成[11]，使得人们产生对教育升学的高期待，同时由于教育的选拔性特点，引发大众对同一个教育学段、一个学段内不同学校的竞争。由此，追求高质量的教育早已背离了其取得学历本身的目的，而成为未来寻找工作、获得高薪酬的手段与工具。20世纪60年代，日本社会进入经济高速增长阶段，民众接受高等教育的诉求也大幅提升，大学的入学竞争压力传递到整个基础教育系统。在巨大的社会压力之下，日本在1987年之后开始推行“宽松教育”政策。政策的本质是希望通过削减教育内容，使学生摆脱长期应试的束缚。具体内容包括缩减课本内容，如将小学至高中的总课时从5 821课时减少至5 785课时；
同时不允许学生择校，而是抽签随机入学。但该政策的弊端逐渐显现，使得日本学生的整体学习能力大幅下降。随着“宽松教育"的施行以及“周五日制"的推进，学习塾成为学生在空余时间进行课外学习的选择，由此“影子教育"蓬勃发展。

在韩国，“影子教育”也称“私教育”。一方面，20世纪50年代后，社会问题突出，教育资源不足。同时韩国经济发展方向调整，对劳动者的素质提出了更高的要求。由于升学压力增大、复读情况泛化，人们对补习的需求也日益增长，“影子教育"发展迅速。另一方面，1968年，《取消中学入学考试政策》出台，其主要内容为取消中学入学考试，安排学生就近入学[10]。与此政策配套的措施包括增加国内的公立学校数量、平衡区域师资水平、增强基础设施建设等。在这样的政策环境下，尽管使得义务教育得以全面普及，精英学校的地位下降，但也带来了一系列问题：平衡学校的师资造成学校均质化现象，不利于内部积极性的调动，影响了学校教育尤其是初级中学教育的发展。尽管降低了义务教育阶段的升学压力，但实质上此种压力集中到了高中升学阶段。主流学校教育质量的下降和激烈的升学考试竞争使“影子教育”升温[12]。20世纪60年代后，义务教育阶段试行平等理念在政策上反复体现。由于对平等教育理念的推崇，接受私教育成为学生享受更优质教育的主要方式。

2.治理手段展现多方合力

从对“影子教育”市场的治理方针来看，两国都十分重视包括行政监督和法律监督在内的外部治理。日本从市场调节向市场、政府及协会多方管理转变；
韩国从以政府部门主导转向以精英集团为中心、利益相关方共同参与的治理模式。日本除了运用国家政策进行行政监督之外，还充分利用了经济法规来规范市场的发展，比如在《特定商业交易法》《法人税法》《一般社团法人法》《著作权法》等法律法规中都含有关于影子教育市场责任与义务的条文。

除了外部治理之外，日韩两国也十分重视包含行业监督在内的市场自我调整的内部治理。例如日本成立了“影子教育”市场的行业协会，通过制定机构的资质认证、教师行为规范、定期抽查等方式加强内部治理。日本制定了《学习塾事业活动正当化的自主基准》，设置专门咨询人员，提供意见、投诉与咨询的受理窗口，推动行业自律，强化行业内部监督。

立足于全球视野，多数国家对“影子教育”的管控基本上都晚于各类学校正式教育管理政策的出台。我国也是如此，在2017年后才陆续有较为完善具体的政策来针对“影子教育”进行管控。政策的迟滞导致了资本渗透下市场的无序。因此，政府应不断完善相关监管政策，加大监管力度，引导“影子教育”市场健康发展。

(二)差异性特征

1.政策走向

公共政策是影响“影子教育”市场的重要因素之一。两国关于“影子教育”市场治理的公共政策，在各个历史时期，主要有两条主线，一是直接干预“影子教育”市场，二是通过公共政策对学校教育进行干预。

在直接干预市场的过程中，日本主要采取了自由政策。日本将课外补习机构交由经济产业省管辖，政府不予以或较少予以行政干预，采取自由式管理。自20世纪60年代开始的近三十年间，随着世界经济转型、国内产业变革、人口结构变化等，日本的“影子教育”市场开始兴盛，促使“影子教育”机构加强自身完善，其门类与功能更为多样，针对的群体也更加多元和细化。随着20世纪70年代“宽松教育"政策的推行，“影子教育”市场再度得到推动。由于减少了学校教育的内容和时间，校外培训渐成刚需，越来越多的家庭选择“影子教育”机构，而国家的“行政之手”较少干预“影子教育”市场，加速了“影子教育”市场的发展。自由政策会导致市场追逐资本化而产生盲目无序，可能会掩盖学校教育和“影子教育”之间的失衡[13]。

而韩国在20世纪80年代采取了严格禁止的管制政策，禁止所有课外补习机构。严格管制“影子教育”的政策，其本质是促进教育的均衡化，减轻学生及家庭的过重负担，但成效甚至合法性仍待讨论。以韩国曾经推行的“宵禁令”为例，其对校外培训机构在时间上做了严格要求，不允许十点之后继续培训工作。该政策禁止了互联网、电视、通信等任何渠道以及任何个人或团体的补习行为。但全面禁止政策最终却引发了“补习黑市"、补习服务风险溢价等一系列问题，造成教育的两极分化加剧。这正是由于政策影响的异质性特点，对于需要参加“影子教育”的家庭而言，总能找到相应的应对方法。对家庭经济条件优越的学生个人而言，可以通过调整补习时间、直接聘请私人家教等方式而规避政策的限制。

21世纪以来，日韩两国都调整了自身的政策要求，由原先的自由型和禁止型政策均转变为监管型政策，给予“影子教育”合法地位，立法管制市场，加强行政监管，多种手段密切监管市场的健康发展(如图2)。

图2 公共政策参与“影子教育”

2.市场定位

从国家政策对“影子教育”的定位上来看，韩国认识到“影子教育”导致的学生学业负担加重、家庭经济压力增加、地区性教育资源不均衡等问题，从而出台了一系列控制“影子教育”市场发展的政策。但随着历史进程中全球思潮的影响、国家社会发展的变化、国家领导层的更迭造成的决策改变等，不论是日本对于学习塾不断完善的政策态度，还是韩国由禁止转为接纳的政策变化，两国最终都确立了“影子教育”的合法地位。

两国在对“影子教育”的市场定位上仍有所差异。日本更多地将“影子教育”视为市场化的一部分。1988年，“影子教育"被划分在教育服务产业中，被经济产业省管辖，并受文部省监督。次年，文部省终身教育研究委员会承认“影子教育"机构作为社区教育的基础机构，并把它作为课外活动的替代教育平台[11]。2018年的“未来的教室"发展提案将“影子教育”机构视为民办教育的重要参与部分。可见日本已将“影子教育”机构视作与公立学校不同教育支线、平等地位的教育机构。

韩国则更多地将“影子教育”看作是学校教育的补充形式。在禁止政策宣告违宪并取消之后，韩国更侧重于通过强化国家的公共教育资源，将公共教育资源与“影子教育”相整合。除了前期大范围进行的大学升学考试改革和公共教育系统改革，韩国鼓励学校与“影子教育”机构加强合作，后期推出了“课下工程”计划来改变补习热的现象。“课下工程”的政策雏形是1995年政府为学生组织放学后的活动，称为“特长与适应能力的培养教育活动”，“课下工程”利用网络传媒，开发多元化的教育项目，把学生对补习的需要内化到公共教育领域[14]。实际上就是把一部分“影子教育”纳入正式教育体系中，以“终身教育”为目标，普及教育福利，形成一体化的社区教育体系，促进教育的公平化发展。

中日韩三国文化背景相似，在儒家文化的长期熏陶下，产生了相似的人才选拔机制，因此，在相同文化理念及类似应试背景下，借鉴日韩两国对于“影子教育”治理的经验对我国有一定意义。中国实施的素质教育政策在一定程度上也为“影子教育”的发展提供了条件。素质教育的目的是促进学生的全面发展，但在实施过程中，出现了一系列情况：压缩了学科教学在正式教育中所占的时间；
尽管“小升初”取消了升学考试，但是中考仍旧竞争激烈，由此带来了备考的需求；
校内供求的失衡导致学生和家长向“影子教育”市场寻求补充供给[15]。

(一)注重教育体系的动态平衡

韩国在“禁补”期间，“影子教育”市场需求不抑反升，甚至一度导致市场转入“地下”，出现“影子教育”市场内部混乱庞杂、监管难度增大的现象。因此一味地压制市场需求，在政策制定与执行上实行“一刀切”的方式难以达成较好的效果。

注重国家教育体系的动态平衡，应当重视学校正式教育与“影子教育”之间的关系。学校教育和“影子教育”并非互不相融，但也无法做到完全相互独立。从相关政策出发，其一应当反思公立学校教育，加强学校自身的优质化发展，包括改革课程、评价制度，推进教师队伍建设等方面；
其二应当体现教育服务性功能，适当地达成联系与合作。

1.形成外部适当合作，促进平衡

“学生校外培训负担过重是学校与培训机构共谋的结果。学生校外培训负担过重，学校与校外培训机构之间的‘媾和’,难辞其咎。”[16]2015年，我国教育部明确提出：严禁任何正规学校与校外辅导机构合作进行有偿补习活动。由此，许多学校与校外培训机构产生了互相阻斥的关系。实质上，作为“影子教育”的补习机构，尤其是部分正规大型机构，能够集中资金、人力的多方资源来推动某一领域的教育[17]。但目前许多课外教育机构已经开始独立于甚至控制学校教育，产生了补习机构学校化的特质。如何改变过度扩张的现象同时又吸纳教育资源，为二者的合作提供了契机。

“双减”政策的“提高学校课后服务水平”规定里提到，拓展课后服务渠道，除本校教师之外，也可以“聘请退休教师、具有资质的社会专业人员或志愿者提供”。上海市致力于建立培育课后服务支持体系，“探索通过政府购买服务引进非学科类校外培训机构参与课后服务，并建立评估退出机制”。通过严格筛选符合资质的机构、学校，合理把控教学服务内容，形成与非学科类教育培训机构的合法合规、积极有效的合作关系。一方面，优质的非学科类教育培训机构在自身擅长的领域有相对更加完备的教学设施设备、更有经验的教学团队等，有利于学校吸纳更为专业与优质的教学资源，对于致力于“特色化”办学、打造特色课程的学校来说，有利于其拓宽课程建设渠道，促进学校特色化发展；
另一方面，也有利于学生在课后时间接受更为正规化的教育服务，减轻家长的压力与焦虑，促进学生的全方位发展。

同时，政府也可以与“影子教育”的合法机构合作，鼓励其提供一些公益性的服务。例如向贫困生给予补习援助服务，无偿给社会大众提供升学咨询服务，从业教师在非工作日开设家长讲堂、提供免费学生课外活动服务等。基于此，可使“影子教育”不再作为正式教育的“影子”，也不是正式教育的“对抗者”身份，而是真正存在于阳光之下，积极承担社会责任、合法合规地发展，成为教育事业的协行者、合作者，推动教育行业的健康发展。

2.促进内部合理优化，稳定平衡

学校的正式教育应当始终是教育主阵地。“影子教育”作为一种自发性的、个体性的教育方式，其存在由需求所决定。而需求的存在、需求量的大小，也受到学校教育能力与特点的影响。我国正在大力推进实施素质教育，而“影子教育”的过度扩张则与此宗旨相悖。加强学校的优质化、均衡化发展，促进教育系统的内部优化，从而减少家长和学生对校外机构的过度需求和依赖，是长效治理的根源性方法。

在学校管理领域，首要是促进学校课后服务优质化。在“双减”政策出台后，各地也纷纷响应，出台了一系列规范地区内学校课后服务的文件，包括课后服务的内容、时间、场所、管理人员等。然而在具体实施过程当中，部分学校出现了托管服务只“托”不“管”的情况，将不同班级、年段的学生集中管理，但是非本班的非学科教师普遍缺乏对学生的了解和学业指导的专业性，常常出现学生由于缺乏管束力，在参与课外服务期间无法完成定量的课业作业的情况。针对这种现象，学校应加强校内教师的培训，合理安排课后服务值班任务。可以通过适当引入非学科性的课外机构的师资与各类资源，形成有效合作，以此补充和提高学校教育。

在日常教学领域，素质教育、教育现代化对学校教育教学工作提出了新的要求与挑战，传统教学模式的普遍适用性减弱，不能满足学生的多种发展需要。对学校而言，其一，学校要加强课程建设改革，推动特色化办学，尤其是积极落实地方课程、开发校本课程，促进学生全方位发展；
其二，学校应积极推动校内学生评价制度的完善，改革校内“唯分数”性质的评价机制，制定多维的校内学生评价制度，注重评价主体多元性，评价内容侧重培养学生能力与促进“五育”的发展；
其三，学校要重视教师专业化发展，通过对学校教师与管理者开展分层培训，提升其对于教育的认识和实践力。不仅要促进教师更新教育理念、完善教育理论知识、提高教学方法，还应关注教育公平，在教育内容、方式方法等方面充分兼顾学生的个性化特点，使教育得以适应异质性的学生群体。

将规范“影子教育”有序发展和加强学校教育质量相结合，促进校内外教育一体化共生，才能真正促进教育体系的动态平衡、健康发展。

(二)完善政府的监管机制

从时间历程上看，日韩两国的“影子教育”市场出现时间早，从20世纪六七十年代即开始兴起并不断蓬勃发展。两国针对“影子教育”问题的治理都经历了一个较长且曲折的过程，目前已经形成了由政府主导、利益相关方共同参与的多元中心化的治理模式。而中国的“影子教育”历程较短。1997年，中国出台了《社会力量办学条例》(废止后由《中华人民共和国民办教育促进法》替代)，这是第一个有关民办教育的政策。由此“影子教育”才渐入视野，被称作民办非学历教育机构。但无论是该政策还是后期补充政策，关于“影子教育”的规制内容仍十分有限。而一些义务教育阶段减负政策则较多涉及“影子教育”的内容，成为推动“影子教育”市场发展和规范的政策文件。因此，我国对于“影子教育”市场的监管仍需加强规章制度的完善。

1.深入调研

数据的收集与分析是有效政策制定与出台的基础。从政策出台的背景来看，日韩两国都在前期做了许多社会调查，形成了报告。1976年，日本文部省开始对学生在校外机构学习的整体状况展开调查。1977年，日本发布了《有关儿童和学生的校外学习活动实态调查》。1986年，日本公平贸易委员会事务局通过前期调查形成一项报告，将教育产业划分成两个类型。以此为基础，教育及经济部门再次针对“影子教育”机构展开调查，后将学习塾划分为“教育服务产业”。2009年，日本的《特定服务产业实态调查》新增学习塾部分内容，对其从业规模、收益率等情况做了全面调查。日本在社会性调研方面做的工作较为扎实，文部省多次定期针对“影子教育”的一系列问题尤其是课外辅导机构展开调查并公开全国性数据进行社会性反馈。韩国也在后期成立了全国性的监管机构将校外补习的相关数据予以发布。

2.整合优质教育资源

应借助网络媒介，整合可利用的优质教育资源，通过公共教育资源的参与，促进教育的公平化。韩国实行的“课后辅导”工程，为低收入家庭群体提供免费或低价的补习机会，一定程度上体现了教育资源的综合利用。上海市在“双减”政策背景下出台的文件提出打造“空中课堂”，要求各区、校统筹优秀教师资源，探索分层教学视频课的资源开发，内容主要包括面向初二、初三年段的教学重难点讲解、线上的个性化辅导，组织名师团队进行线上答疑等。

教学资源库的建立有利于资源共享，为学生提供规范化、便捷化、专业化的教育补缺，欠发达地区的学生也有得到免费补习的机会，助力改善地域性教育不均衡问题。在具体的操作和实施上，除了教育部门牵头建设全市、全区教学资源库之外，政府可建议学校充分发挥自身优势，利用官网、公众号等平台，将校内学科精品课程、特色课程、拓展型课程等资源以科目、年段的划分逻辑进行整合，设置学习板块，免费提供给学生，以便其后期的学习与巩固。

(三)促进社会共治

“影子教育”具有隐蔽性、分散性的特点。增强治理的社会参与度，对于促进“影子教育”市场健康有序发展极为重要。

其一，注重社会舆论效应。前期“影子教育”的快速、无序发展受舆论宣传的影响，不少民办教育机构虚假、夸大宣传，影响家长和学生的正确判断。政府和教育行政部门应借助多媒体工具进行科学宣传。如制作手册在学校内发放，宣传科学教育的理念；
制定合法合规的非学科教育机构和学科教育机构名单，信息公开在权威部门官网，以供大众参考，从而提高信息透明度，加强大众对于“影子教育”的认识和甄别相关教育机构的能力；
设置有效的社会举报渠道，发动大众参与“影子教育”共治，使其信息更为透明与公开,共同打造教育的健康生态。

其二，促进行业内自治。日本在1988年成立全国学习塾协会，主要作用是对相关机构的资质进行全面审查，审核与认定学习塾的从业教师资格，发布《安心塾认证制度认证基准》《学习塾个人信息保护指南》等文件，完善相关机构的管理。行业协会的成立，有利于行业内部加强监管。我国的教育监管范围大，单纯依靠政府的行政手段进行外部治理，直接管控难度较大。因此，应成立行业协会，形成行业自治机制，发挥其在机构信息采集上的作用，监控相关机构的服务能力和质量，即时披露违法违规信息，剔除不合要求的机构。

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