美国住房反向抵押贷款市场的政策支持体系探究*

陈 功 郑秉文

(1 江南大学马克思主义学院，江苏无锡，214122；
2 中国社会科学院大学政府管理学院，北京，100102)

近年来，不少国家和地区的政策制定者面临老龄化加剧和政府无法提供足够养老金的现实难题。作为一款具有养老保障功能的新型金融产品，住房反向抵押贷款成为应对上述难题的一种新思路。设置住房反向抵押贷款的主要目的在于将房产与养老进行紧密结合，使拥有房产但缺少现金的老年房主既能在其长居房产中继续居家生活，又可将房产这一资产作为收入的补充来源，进而增强老年人的个人选择和财务独立性，降低老年人群体贫困率，减少老年人对公共资金的依赖[1]，促进社会经济发展。与此同时，复杂的产品结构也使住房反向抵押贷款在运行中存在不少客观风险。例如，借款人有贷款资金管理不善风险以及产品复杂性引起的相关风险等；
社会层面有产品运行中老年人特殊群体合法利益受损风险及其引发的社会治理风险，相关政府机构在提供担保后的公共财政资源耗损风险等；
贷款人则面临长寿风险、利率风险、房价波动风险、逆向选择和道德风险、政策法律风险、流动性风险等诸多风险。为规范引导住房反向抵押贷款相关参与方的市场行为，合理控制与之关联的各类风险，保障各参与方的合法合理利益，推动产品的正常运行和市场的良好发展，政府在角色定位和功能发挥方面须呈现应有的作用。

纵观各个国家和地区的发展实践，当前美国住房反向抵押贷款市场是全球体系最成熟、规模最庞大的住房反向抵押贷款市场，其发展经验备受关注。美国住房反向抵押贷款市场发端于1961年，根据联邦政府参与市场的程度、相关重要事件和市场发展情况等因素，可将该市场发展历程大致分为五个主要阶段，分别为市场自发下的实验探索阶段(1961—1981年)、联邦政府初步介入下的市场培育阶段(1982—1989年)、联邦政府推动下的小步发展阶段(1990—1999年)、联邦政府主导下的快速发展阶段(2000—2007年)和金融危机后的深度调整阶段(2008年至今)。虽然从2007年金融危机之后，美国住房反向抵押贷款市场的规模(1)根据美国联邦消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau,CFPB)在2012年发布的“Report to Congress on Reverse Mortgages”，关于HECM市场规模(size of the market)的描述有三个指标：HECM年均新增发行量、最大贷款金额(Maximum Claim Amount,MCA)和初始本金限额(Initial Principal Limit,IPL)。本文采纳这一统计方法。其中 ，MCA 指可向借款人提供的最大贷款额度，该额度取决于房产价值或联邦住房管理局(Federal Housing Administration,FHA)的贷款限额(以较小者为准)；
IPL指借款人可从贷款中获得的初始资金数额，该数额取决于借款人年龄、合约房产价值和贷款利率水平。开始呈现总体向下调整趋势，但市场运行机制不断成熟，发展稳定性持续得到巩固。目前占该市场约95%份额的房产净值转换抵押贷款(Home Equity Conversion Mortgage,HECM)年均新增发行量维持在6万份左右的较高水平区间[2-3]。

大体来看，美国政府力量(2)需要说明的是，这里的政府力量是一个相对宽泛的概念，不仅包括联邦政府力量和州政府力量，也涉及相应的立法和司法领域。的参与和支持在推动住房反向抵押贷款市场从混乱到正轨、从正轨到成熟的发展过程中发挥着重要作用。1961—1981年，私人部门力量在美国住房反向抵押贷款市场占据主导地位，地方政府仅有一些小型实验性项目，联邦政府则主要通过举办听证会等方式保持对该产品的关注，可被认为是一种旁观者观察的角色。此阶段产品结构设计偏向强势的贷款人，产品宣传咨询不充足，政府监管严重缺乏，市场发展在总体上呈现混乱、乏力的状态。1981年，联邦政府资助创建专注于住房反向抵押贷款的非营利性组织——国家住房资产价值转换中心(National Center Home Equity Conversion，NCHEC)[4]。1982—1989年，联邦政府力量相比之前阶段有所介入，但其主要职能工作偏重于消费者(即借款人)教育、产品合规、知识培训等铺垫支持市场发展的基础性条件，私人部门仍然是该阶段市场发展的主导力量。而到了1989年，联邦政府开始直接参与市场发展，推出由联邦住房管理局(Federal Housing Administration,FHA)为借贷双方提供双向担保支持的HECM，该产品背后这一支持力度极大的“双向担保”政策成为推动美国住房反向抵押市场逐步走上正轨和成熟发展的直接力量。此后，随着各类相关政府支持政策持续得到完善，美国住房反向抵押贷款市场也在总体向前发展的过程中不断走向成熟，其中，政府力量的作用主要表现在紧贴市场发展的现实需要，推出政策支持、开展宣传咨询、进行市场监管等方面。

对比来看，目前我国住房反向抵押贷款市场的发展阶段与美国联邦政府力量没有介入时的市场自发探索阶段较为相似。本文期望通过探究推动美国住房反向抵押市场不断发展背后的政策支持体系，较好地把握联邦政府及相关部门主导的政策支持在促进市场发展过程中所发挥的客观作用。这一研究对于推动我国住房反向抵押贷款市场逐步走上正轨无疑具有重要的参考价值。

(一)政府出台政策支持的必要性

住房反向抵押贷款在本质上是一种房产价值转换金融工具，其社会功效主要表现在几个方面。一是有助于改善拥有房产但缺少现金老年房主的生活境况。通过盘活固定资产蕴含的价值，老年房主能够获得流动资金来源，将其用于改善生活质量，缓解长期护理费用负担[5]。二是有助于推进政府施政目标。老年房主在减轻或化解后顾之忧后，购买房产这一单纯消费行为在一定程度上转变为投资和储蓄行为，这有助于刺激相关领域消费需求，在社会资源合理配置的基础上，有助于实现增加就业机会、增加财政税收等政府施政目标。三是有助于完善社会综合治理。由房产净值转变而来的流动资金可以用于改善老年人生活，能在一定程度上减轻社保体系的资金支出压力，同时缓解老年人群体贫困问题，在客观上可以起到完善社会伦理、维护社会稳定的现实效用。四是推进构建适度理性化的养老理念。老年房主运用产品可以增强经济独立性，但房产净值消耗也会减少子女所能继承的房产价值，由此或能激发年轻一代的独立自主精神和努力工作动力，进而有助于社会形成一种适度激励个人奋斗和实现自我价值的综合理性化养老理念。

虽然住房反向抵押贷款能为借贷双方带来利益，且具有较强的正向社会效应，但其整体运行依然面临诸多风险，特别是贷款人在业务开展过程中会承担法律法规监管支持不足风险、房价波动风险、长寿风险、利率风险、流动性风险等诸多不确定性风险。因此，政府和相关部门需要出台和完善相关政策和法律法规以保障住房反向抵押贷款市场持续健康发展[6]，如为贷款项目提供税收优惠和政策支持、构建规范贷款人与中介机构准入的制度等，从而促使该产品在运行过程中发挥应有的正向社会经济效用。

(二)美国住房反向抵押贷款市场政策支持的主要内容

1961—1981年市场自发下的实验探索阶段，私人力量在美国住房反向抵押贷款市场发展中处于绝对主导地位，少数地方政府通过开发产品进行初步探索，不过联邦政府在此阶段没有真正参与住房反向抵押贷款市场发展，并未出台相关支持政策。在这种市场发展格局下，民众对产品缺乏有效认知，因而市场发展规模非常有限，产品也没有发挥出应有经济社会效用。1981年，联邦政府资助成立NCHEC，这标志着联邦政府代表的国家力量开始初步介入住房反向抵押贷款市场发展。此后，联邦政府及相关机构通过各种方式不断完善市场发展综合环境，主要体现在贷款担保、贷款额度、利率保障、服务费用、税收减免等政策支持方面。

在贷款担保方面，最重要的政策支持起源于1987年国会通过的《国家住房法》(National Housing Act)，该法授权联邦住房和城市发展部(Department of Housing and Urban Development， HUD)来设计和管理HECM项目，由FHA为HECM借贷双方提供担保。1988年2月5日，里根总统正式签署关于由FHA为HECM提供保险的立法，从此HECM这一政府保险示范项目正式建立。1989年HECM被正式推出。从市场后期的发展情况来看，HECM背后的双向担保机设计具有重要历史意义，该机制对推动美国住房反向抵押贷款市场从前期的混乱状态真正走上正轨起到了非常关键的支撑作用。

在贷款额度方面，为了应对合约房产价格波动带来的风险，联邦政府在稳定性目标下对建立之初的HECM规定最高贷款限额，不同地区在额度上存在一定差异，同时额度一般也会随着时间推移有所提高。从美国住房反向抵押贷款市场发展历程中客观存在的多层次产品体系来看，HECM、住房持有人计划(Home Keeper)和财务自由计划(Financial Freedom)三款产品的最高贷款限额分别适用于房产价值较低、适中和较高的老年房主。不过随着HECM最高贷款限额逐步提高等因素影响，Home Keeper、Financial Freedom先后于2008年和2011年停止发行，一些私人部门的相关产品也不再发行，由此贷款额度视域下的多层次产品体系随之发生变动。2022年，HECM最高贷款限额进一步增加至970800美元[7]。目前美国住房反向抵押贷款市场主要呈现为以HECM为主、以适用于高价值房产的私人产品和贷款资金限用于单一用途的产品为辅的多样化产品体系。

在利率保障方面，为降低利率波动给贷款人带来的相关风险，大多数贷款都采用浮动利率，而为保障借款人的合法利益，联邦政府规定利率的调整需要符合财政部的安全利率规定，必须与1年期财政部利率的变动趋势相一致，同时对利率调整的幅度进行相应限制。

在服务费用收取方面，联邦政府也进行了相应规范。例如：规定贷款人收取的服务费用加上贷款本金之和需小于合约房产评估价值的80%；
建立消费者保障机制，要求贷款费用全额披露，避免借款人被收取不必要的费用。

在税收减免方面，联邦政府也给予了不少支持。例如：由于住房反向抵押贷款具有一定社会保障属性，联邦政府规定借款人在使用住房反向抵押贷款产品后可以免交财产税，在购买符合条件的长期护理保险时可以免缴预付保险费用；
在运用房产进行清偿时，变现合约房产不被按照出售处理，从而营业税得到减免。

(三)美国住房反向抵押贷款市场的担保政策

在美国联邦政府及相关部门针对住房反向抵押贷款出台的各类政策支持中，担保政策具有极其重要的地位和作用，可以说是推动美国住房反向抵押贷款市场真正走上正轨和成熟的“关键一招”，因此本文对其进行单独列示和说明。

1.政府提供一定担保政策的必要性和担保模式

政府针对住房反向抵押贷款市场推出担保政策的目的，主要是希望通过某种形式的担保来管理产品运行的风险，进而调动市场各方参与积极性。以有无联邦政府担保政策为依据，可将美国住房反向抵押贷款市场的发展历程大致划分为两个主要阶段[8]。第一阶段从1961年第一例私人市场合约签订开始，至1989年HECM正式发行之前，为私人力量主导下的无联邦政府担保政策阶段。由于此阶段担保机制缺失，加上产品结构复杂、金融市场不完善等原因，贷款人和借款人的参与积极性都十分低迷，市场发展非常迟缓。第二阶段从1989年HECM正式发行至今，为联邦政府力量主导下的有联邦政府担保阶段。此阶段的政府角色转为直接介入市场发展，为借贷双方提供双向担保的HECM逐渐占据市场绝大多数份额，该产品在很大程度上消除了双方的风险疑虑，贷款人积极性相比之前有了极大提高。

从数据来看，1977—1990年所签住房反向抵押贷款合约总共仅有约1000份[9]。而在1992年HECM发行的第三个统计年份，年均新增HECM发行量就达到1019份[10]。可以说，正是围绕HECM的担保机制设计，帮助美国住房反向抵押贷款市场告别1989年前的混乱停滞，并逐步走上正轨和成熟，具有非常重要的转折性意义。住房反向抵押贷款产品本身的复杂性造成借贷双方均面临不少风险因素的现实，加上前文关于美国市场在有无担保机制下发展情况的强烈对比，凸显出政府提供某种形式担保政策的重要性和必要性。

根据支持力度的差异，一般可将政府担保政策分为四类主要模式[11]。一是“双向担保模式”，即在国家层面由某一政府部门为借贷双方提供双向保险；
二是“单项担保模式”，即由政府或政府授信背书的机构，对贷款人提供单向保险；
三是“再保险模式”，即将产品设计为一种再保险产品，通过市场化方式分散产品风险；
四是“税收减免模式”，即在贷款人业务开展过程中，国家对有关环节所涉税费给出相应减免优惠政策。结合美国市场情况可知，联邦政府推出的由FHA为HECM借贷双方提供担保保险的制度设计，属于政府支持力度最大的“双向担保”模式，并且在有关业务环节还有一定的税收优惠政策支持。

2.美国住房反向抵押贷款市场中的担保机制

1989年，市场正式推出拥有联邦政府双向担保的HECM，此后房利美(Federal National Mortgage Association,Fannie Mae)、华尔街金融机构、吉利美(Government National Mortgage Association,Ginnie Mae)等机构在涉及HECM相关风险担保和风险转移方面发挥着重要作用。大体来看，联邦政府及相关机构在担保机制整体运行中的作用主要表现为创立机构、构建制度和提供信用支持等方面，这些机构在帮助完善联邦政府担保机制的基础上，共同推动美国住房反向抵押贷款市场不断走向成熟。

(1)联邦政府管理局(FHA)提供担保保险

作为隶属于HUD的职能部门，FHA的主要作用在于提供风险担保，即由FHA为其认可批准的贷款人发行的HECM提供“双向”担保保险。这一双向担保机制的构建基础在于FHA组建的保险基金，其资金来源可分为基础资金和财政资金两部分。其中基础资金为FHA向借款人所收取的抵押保险费，具体包括一次性预先支付的保险费和合同持续期间的保险费，这些保险费用通常是从房产净值中扣除，并被计入贷款余额。在FHA履行继续支付义务时，只有在保险基金数额不足的情况下，联邦政府财政才会进行兜底支付。有观点认为，抵押贷款保险费用构成借款人使用HECM的最大成本[12]。

作为美国住房反向抵押贷款市场上唯一由联邦政府担保的产品，HECM只能由FHA所批准的贷款人提供。在以FHA所收保险费为资金来源的保险基金的担保下，HECM对借贷双方面临的损失均可进行托底担保。从借款人视角来看该担保机制的运作，如果贷款人未能向借款人继续履行支付义务，FHA将承担这一继续支付责任。从贷款人视角来看，借款人居住时间过长、利率上升和房产价值下降等因素，会造成贷款本息超过抵押房产价值的风险，而HECM提供了保障贷款人支出不超过房产价值的保险机制。

贷款人一般拥有转让贷款和共享保险两种保险选项。在共享保险选项下，贷款人将收到借款人所交的每月抵押贷款保险费的一部分，但此后贷款人不得将贷款转移给FHA；
当贷款到期时，如果贷款人出售房产所得收益小于向借款人实际提供的贷款本息总额，FHA将向贷款人进行补偿；
当贷款人出售房产收入与FHA补偿金额之和达到借款人能够得到的最大贷款金额(MCA)时，FHA的补偿行为则会停止，贷款人需要自己承担超过最大贷款金额的任何损失。不过，由于房利美并不购买共享保险下的贷款，因此共享保险这一选项在实践中并未被使用[13]。在转让贷款选项下，如果贷款人选择与FHA签订转让保险协议，当未偿贷款余额达到最大贷款金额(调整后房产价值)的98%时，贷款会从贷款人转移至FHA，由后者向贷款人支付大约等于未偿贷款本息的金额。

从该担保机制的现实运行效果来看，对于借款人来说，HECM蕴含的双向担保机制和无追索权特征(3)住房反向抵押贷款的无追索权(Non-Recourse)特征，意味着在借款人永久离开合约房产时，贷款人只能针对合约抵押房产进行贷款偿还，不能追索借款人的其他任何财产。，使其不用支付贷款本息超过房产清偿时价的多余差额，无须担心贷款人破产等原因导致的支付风险。对贷款人来说，其在发行贷款时可以不用担心房产价值和贷款余额变动，市场参与积极性随之增强。目前来看，HECM保险基金在总体上保持平稳发展，在2012年HECM精算报告指出其经济价值出现负值后，2013年美国通过《住房反向抵押贷款稳定法》(Reverse Mortgage Stabilization Act of 2013)，该法授权HUD采取措施改善HECM的财务稳定性[14]。随后HUD陆续推出提高向借款人收取的抵押保险费用的比例、增加借款人信用审查等配套措施，这一财务审慎风格客观上有助于保障HECM保险基金的持续发展。

(2)美国住房反向抵押贷款的二级市场机制

住房反向抵押贷款二级市场的建立和发展，可为一级市场的发展创造良好资本市场环境。相关企业通过在二级市场上购买住房反向抵押贷款、发行住房反向抵押贷款证券化产品，为市场注入大量长期稳定低成本流动资金，不仅有助于产品的销售和流通，还可以起到盘活流动性较差的住房资产、支持与保护一级市场金融机构发展、平抑不同地区住房反向抵押贷款产品发行不均衡等作用。美国HECM二级市场主要由房利美、华尔街金融机构和吉利美三方进行提供，三者在HECM担保机制的总体运行中发挥着重要作用。

房利美即美国联邦国民抵押贷款协会(4)房利美由美国国会于1938年根据《国家住房法》修正案创建，当时隶属于FHA。1954房利美被改革成为公私合营企业，1968年通过上市改制成为完全私有企业，并开始以政府资助企业的形式运营；
1968年联邦政府将原先的房利美分拆为现在的房利美和吉利美，吉利美为隶属于HUD的政府全资公共实体。，主要作用是提供“二级”市场。虽然HECM的担保政策可在极大程度缓解贷款人面临的风险，但鉴于产品结构特性，贷款人仍需准备大量前期资金进行垫付，而其作为私人机构一般都面临资金缺乏的困境。1989年，房利美宣布购买所有合格的HECM，这相当于为HECM建立了一个初步的二级市场，为贷款人提供了进一步的流动性支持，不过房利美并未将产品进行资产组合后的证券化操作。

1999年，雷曼兄弟公司开始对私人产品进行证券化尝试[15]，此后更多华尔街投资机构在2006年进入HECM二级市场成为投资者。这些机构的参与模式与此前雷曼兄弟公司的私人产品证券化模式类似，即从贷款人手中购买全部贷款，而为借款人进行未来支付的资金则由证券化信托基金(securitization trust)来提供[16]。在房利美或华尔街投资机构运行下的住房反向抵押贷款二级市场模式中，贷款人只能将贷款出售给房利美或华尔街投资机构，不过贷款人在出售贷款后还可以选择继续代表投资者为贷款提供服务以换取服务费。住房反向抵押贷款资产证券化的出现和初步发展，为私人部门公司带来了一定资金来源，不过由于证券化产品的开发也存在一定周期，因此贷款人仍然需要保持充足的资本，但总体来看，通过较大程度盘活周期较长、数额较大的住房反向抵押贷款资产组合，证券化操作也成为推动住房反向抵押贷款市场进入快速发展阶段的重要助力。

吉利美即美国政府国民抵押贷款协会[17]，主要作用是提供“额外”担保，通过运用联邦政府信用保障二级市场上各类投资者及时获得本金和利息收益。吉利美于2007年开始为HECM担保证券(HECM-backed Securities,HMBS)提供担保，保证购买HMBS的投资者可以及时收到证券的本息，以补充FHA对HECM潜在违约的担保[18]。

图1 吉利美住房反向抵押贷款资产证券化模式

HMBS这一新型的HECM资产证券化模式，用作为储备资金的住房反向抵押贷款金来发行新的证券化产品[19]，在一定程度上改变了以前房利美和华尔街金融机构在HECM二级市场中的风险和责任分配状况。在HMBS模式中，二级市场投资者仅购买交割时以现金支付给贷款人的贷款部分，住房反向抵押贷款发行人服务商(issuer-servicer)(5)吉利美模式中的发行人服务商是参与住房反向抵押贷款市场的新角色，有时为贷款人，有时为其他合格发行人机构。则负责为借款人的未来支付提供资金(见图1)，同时这些未来的支付将被打包成单独的证券在市场上出售，单一的HECM可以被分解为几十份不同的吉利美证券产品，这在较大程度上有助于住房反向抵押贷款的销售流转。

在吉利美模式下，贷款人既可以自己打包证券并成为资产证券化产品发行人，也可以选择将贷款出售给吉利美批准的发行人服务商(一般是大型贷款机构或专业服务商)。吉利美认可的发行人将新设立的HECM资产打包成一个资产池，并对这一资产池进行证券化操作，吉利美则保证购买HMBS的投资者可以及时收到证券的本息收入，由此可以补充FHA对潜在HECM违约的担保。发行人服务商的引入和HECM资产池的打包分拆，进一步加强了HECM二级市场的流动性，助力美国住房反向抵押贷款市场快速发展。

(一)美国住房反向抵押贷款市场的政策宣传

在美国住房反向抵押贷款市场发展初期，私人力量主导下的市场在产品宣传和信息咨询方面存在严重不足，侵害老年人群体合法利益的事件时有发生，导致包括老年人在内的广大公众对产品都存在不少误解。此后，为帮助公众更深入地了解产品，促进产品宣传推广和拓展市场，不少政府机构和非营利组织在该领域承担了普及和教育的角色。例如，联邦政府在1981年资助成立的NCHEC是专注于住房反向抵押贷款的非营利性组织，主要职责是向老年房主提供关于住房反向抵押贷款基础知识的宣传和教育。此外，在1989年HECM被推出后，美国退休人员协会(American Association of Retired Person,AARP)通过提供与之相关的调查报告、录像带、练习簿、手册、咨询指南和培训等方式积极参与产品宣传与市场培育。1997年成立的美国全国住房反向抵押贷款人联合会(National Reverse Mortgage Lenders Association，NRMLA)为贷款人的市场协会，主要职能是让消费者了解产品的优缺点，帮助贷款人提高对客户需求的感应能力。同时，HUD、房利美和一些专门机构也通过调查问卷、平台留言等方式搜集汇总消费者反馈意见，共同致力于完善住房反向抵押贷款的政策宣传体系。

(二)美国住房反向抵押贷款市场的信息咨询

关于住房反向抵押贷款的政策宣传可以帮助借款人初步了解产品，信息咨询制度则可以确保借款人能进一步获得更为详细准确的信息。鉴于产品结构的复杂性和老年人金融知识的相对缺乏，要促进住房反向抵押贷款市场的健康持续发展，需让老年人能够真正理解产品的所有选项及相关信息，而最有效的方式即是“强制咨询”[20]。作为咨询的主体，政府具有无可比拟的信誉优势，可以联合相关组织进行信息咨询，在保障咨询机构的中立性、咨询过程的合规性和信息提供的客观性等方面发挥重要作用，能确保借款人获得关于产品的正确信息，帮助其在深入理解产品的基础上做出明智决定。

在美国住房反向抵押贷款市场中，FHA担保的HECM和房利美发行的Home Keeper有事前强制咨询要求，此类产品借款人签约前须在合格咨询机构进行相关知识培训并获得认证证书，而其他无联邦政府直接或间接担保的私人产品一般没有强制咨询制度。事前强制咨询制度的主要目的在于帮助借款人获得正确信息，了解产品运行，进而做出明智决定。以HECM相关规范为例，借款人申请HECM所涉及的强制咨询制度主要包括咨询的程序、机构、内容、证书、费用等要素。

1.咨询程序

当贷款人收到潜在借款人开办HECM的申请时，需要告知借款人贷款申办程序，请其先去合格咨询机构进行咨询。为保证咨询机构独立性，贷款人一般应提供不少于9家HUD批准的随机排名的咨询机构列表(含可用联系方式)供借款人自主选择。其中5家咨询机构必须位于借款人所在州，且至少有1家咨询机构在合理驾驶距离内，以便借款人能够进行面对面咨询[21]。同时，贷款人不得引导或以其他方式鼓励客户寻求任何特定咨询机构，不得与咨询机构联系来推荐委托人，不能讨论客户个人信息、咨询时间或咨询主题等信息。在咨询结束后，咨询机构会将签名的HECM咨询辅导合格证书副本邮寄给通过咨询辅导的老年房主，该证书将连同HECM申请则需一同被提交给贷款人。在咨询完成和向贷款人提供咨询辅导合格证书后，下一步贷款申请程序才正式开始。

2.咨询机构

根据美国《国家住房法》(National Housing Act)第255章之规定，HECM的咨询机构必须是由与贷款交易没有直接或间接利益联系的第三方机构担任。大多数州指定的合格咨询机构都位于HUD名册列表之中，一些州还指定了其他合格机构或独立的第三方。如果一些特殊区域没有咨询机构，当地的HUD分支机构可以发挥咨询功能[22]。

HUD批准的合格咨询机构通常应满足四个基本要求：一是必须提交非营利状态证明；
二是必须在准备服务的地区运营至少一年的时间；
三是必须成功执行至少一年的住房咨询计划；
四是必须拥有足够的资源来执行其建议的咨询服务计划。此外，咨询人员也应符合一定资质条件，例如：需要是HUD批准的咨询机构、中介机构或州属住房融资机构的雇员；
在过去三年中成功通过HUD或指定方举办的标准化住房反向抵押贷款咨询考试；
在前两年内接受过有关住房反向抵押贷款的培训和教育等[23]。

3.咨询内容

咨询的目的是确保借款人能准确了解产品的功能、收益以及附属的义务等内容[24]，因此相关咨询内容也较为丰富。在咨询辅导中，咨询人员和机构一般需向借款人解释以下重要信息：产品会使债务增加及房产净值减少的事实、还款时间、无追索权特征、剩余资产及其对继承人的影响、借款人的义务(尤其是在税收、保险方面)、影响贷款金额的因素、费用及支付、保留所有权、再融资等。如果咨询顾问认为客户没有完全理解产品运行方式及相关合约义务，可保留咨询证书并安排后续咨询，直到客户最终了解以上内容为止。而为了保障借款人利益，HUD在2010年颁布的HECM咨询协议中，对咨询机构在咨询期间可以说的部分和不可说的部分进行了规范，例如，不得向借款人说明能否参与贷款，而只能根据其具体情况建议申请住房反向抵押贷款是否合适，并计算出大致的贷款额度[25]。

4.咨询费用

在咨询费用方面，HUD授权咨询机构可根据服务水平将费用设置在125美元至200美元之间[26]，房主可向咨询机构申请减少费用，而一些咨询机构由于可从HUD或其他慈善组织获得赠款，也会提供免费咨询服务。需要指出的是，咨询顾问不涉及任何销售利益，无论消费者选择何种产品，咨询顾问都不会获得佣金或奖金。通常借款人在咨询时支付咨询费用，某些情况下也可在获得贷款后用所得资金进行支付[27]。

综上可见，关于HECM的咨询制度较为完善，其也反映出美国住房反向抵押贷款咨询体系非常注重确保咨询服务的便利性、隐私性、独立性和彻底性，这与产品消费者为老年人这一特殊群体密切关联。不过根据美国政府问责局(Government Accountability Office,GAO)2019年发布的住房反向抵押贷款报告，尽管HUD在持续强化咨询服务要求，但仍然缺乏足够的控制措施来确保咨询机构遵守这些要求。现实中，部分咨询人员会遗漏要求的信息，尤其是HECM替代方案和贷款造成的财务影响，有时咨询记录不能准确反映辅导内容，这些行为都导致借款人在签约前所接受的咨询不充足，进而损害其做出明智决定的能力[28]。政府主导下的咨询程序虽然具有权威性，但如果执行效果有折扣，则市场正常发展秩序会受到不利影响。因此在政府主导的前提下，也需要消费者群体和其他相关力量适当参与到咨询程序中来，多方共同推动咨询体系的不断完善。

(一)政府实施监管的必要性

住房反向抵押贷款产品确实能够为参与各方带来正向经济社会效用，特别是能够较好地满足部分老年人群体的居家养老需求。但面对较为复杂的住房反向抵押贷款产品，老年人群体一般缺乏足够的金融知识和相关经验，很难了解产品的特点、风险和义务等必要内容，极有可能在信息不完全的风险情况下，做出错误的决策。在美国住房反向抵押贷款市场发展前期，就存在不少损害消费者利益的事件，一些贷款人在市场利润的驱使下，通过虚假宣传、误导购买搭售产品等行为谋取私利[29]。在之后的发展时期，这类侵害事件也时有发生。事实上，与住房反向抵押贷款相关的欺诈、歧视和糟糕的财务决策等问题向来严重，因此住房反向抵押贷款产品一直都是有关监管机构践行消费者保护的审查对象[30]。

房产一般是老年人的重要资产，如果不能对住房反向抵押贷款市场行为和相关产品进行必要的监督管理，不仅老年人的合法权益会受到侵害，其心理、生活等方面也会遭遇巨大冲击。由此，产品的正常运行会受阻，对市场发展造成巨大负面影响，并带来社会治理难题。另外，从贷款人的角度来看，在面对诸多风险的情况下，贷款人自身风险管理能力不足导致的经营不善也会造成一定的支付风险，如果风险扩散还会影响社会经济的发展。由此，政府有必要建立和持续完善相关制度规范，加强对贷款人、中介机构等市场参与主体的监管，对消费者的合理诉求进行及时回应[31]。

(二)美国住房反向抵押贷款市场的监管结构

大体来看，在1961—1989年由私人部门主导住房反向抵押贷款市场的时期，市场上主要是占据绝大多数份额的私人产品和占据少量份额的地方政府的探索产品，总体市场规模非常小，联邦政府没有实质性介入市场发展，因而联邦政府层面的系统性监管体系并未建立起来。后来，以1987年《住房和社区发展法》(Housing and Community Development Act)授权HUD施行HECM示范项目为开端，联邦政府和有关机构关于住房反向抵押贷款的各类规范逐步铺展开来。同年通过的《国家住房法》(National Housing Act of 1987)，对HECM示范计划的细节进行了详细说明[32]。根据该法，由FHA为HECM提供担保保险，这使得住房反向抵押贷款和其他大多数消费金融产品在监管结构上存在一定差异。目前，HECM占据美国住房反向抵押贷款市场的绝大多数份额，一些州通过制定法律法规将适用于HECM的保护措施扩展至无联邦政府直接或间接担保的私人产品，或进一步对HECM和私人产品提出额外监管要求，同时相关监管机构也通过发布指导意见等方式，积极引导私人产品在运行中采用HECM的相关规范。因而，本文尝试从消费者保护视角出发，介绍分析HECM监管的主要构成和内容[33]，以此来体现美国住房反向抵押贷款市场的监管结构。

1.联邦层面的相关消费者保护条例

虽然与传统抵押贷款存在一定差异，不过住房反向抵押贷款仍然属于贷款产品，二者在管理与规范方式上具有较强的相似性，一些法律法规同时适用于它们，其中有五项较为重要的联邦法律与产品消费者保护方面的监管有关[34]，具体涉及信息披露、公平执业、债务催收和隐私保护等住房反向抵押贷款产品运行环节。一是《诚信借贷法》(Truth in Lending Act,TILA)，该法对住房反向抵押贷款进行了特别规范，要求贷款人对消费者披露总信贷成本、准备金、年度总费用等必要信息，防止出现令消费者感到困惑或具有误导性的条款。二是《房地产结算程序法》(Real Estate Settlement Procedures Act,RESPA)，该法主要规范贷款人和其他房地产专业人士之间的关系，对贷款的结算成本进行控制和解释，要求在房地产结算过程中披露有关费用，确保任何一方都不会通过鼓励消费者使用某些服务而获得回扣。三是《平等信用机会法》(Equal Credit Opportunity Act，ECOA)，该法禁止贷款人根据种族、国籍、年龄、宗教、肤色、性别、婚姻状况等具象特征在信贷交易中做出任何歧视行为。四是《公平债务催收实践法》(Fair Debt Collection Practices Act,FDCPA)，如果住房反向抵押贷款服务商符合该法定义的催收机构，则其债务催收行为将受到该法监管。五是《格拉姆-利奇-布利利法》(Gramm-Leach-Bliley Act,GLBA)，该法又被称为1999年《金融服务现代化法》，主要对隐私保护进行规范，不仅要求服务商必须向消费者解释隐私政策，还要确保消费者敏感信息的安全。

2.通过FHA进行的有关监管

由于目前HECM占据美国住房反向抵押贷款市场绝大多数份额，因而有关HECM的法律法规对整个市场能够产生重大影响。根据相关法律法规，HUD通过授权FHA实施相关规范来管理HECM项目，并基于《HECM规章》《HECM手册》《HECM法规》等规范来指导HECM的市场运行。作为直接管理和影响HECM运行的联邦机构，FHA推出的规范类手册具有非常强的指导性和实用性，美国住房反向抵押贷款市场中的众多参与主体可以据此来规范自己的行为。

3.州政府层面的监管

在联邦政府层面监管的基础上，不少州也根据自身情况做出探索，大约超过半数的州颁布了关于住房反向抵押贷款的监管法规，这些法规一般适用于包括HECM在内的所有住房反向抵押贷款产品。大体来看，州政府层面的立法主要涉及欺骗性营销技巧、信息充分披露、咨询服务和交叉销售等领域，由此，州政府层面重点监管住房反向抵押贷款人的资格许可、业务审查，并特别关注欺骗性的营销技术等方面。

4.美联储层面的建议权

美联储在2010年9月24日发布了一条关于修订Z条例(6)Z条例是美联储委员会(Federal Reserve Board)实施《诚信借贷法》(TILA)的条例，主要为信贷行业的消费者提供关于信贷成本的可靠信息，以保护消费者免受误导。的拟议规则[35]，该拟议规则对包括HECM在内的所有住房反向抵押贷款产品给出建议，主要涉及信息披露和消费者保护等内容[36]。在信息披露方面，建议通过修订披露表格来建立新的统一披露制度，具体涉及以下两种情形：一是在消费者申请产品时，应披露产品的关键问题信息；
二是对消费者申请产品后的信息披露时间进行了规定。消费者保护方面的建议主要涉及以下内容：一是消费者在获得产品之前必须接受强制性咨询；
二是在消费者完成咨询的三个工作日内，不可产生不可退还的费用；
三是禁止贷款人将消费者引导至特定的咨询机构或人员；
四是禁止贷款人将购买其他产品作为贷款前置条件；
五是须对某些可能误导消费者的广告进行澄清。

5.相关监管机构的审慎监管指导意见

2010年8月，美联储理事会、美国货币监理署、联邦存款保险公司、储蓄机构监理局和美国国家信贷管理局通过美国联邦金融机构检查评议会，发布了与住房反向抵押贷款相关的指导意见，以帮助由以上机构监管的金融机构管理住房反向抵押贷款产品的合规性和声誉风险。该指导意见的主要内容包括：鼓励和指引金融机构在提供私人产品时采用HECM的相关要求，例如强制性咨询、限制交叉销售；
指示贷款人同时提供明确的产品成本信息和风险信息，并采取适当措施保障消费者能够支付合约所需的财产税和房产保险；
采取合理的薪酬政策，防止不当动机引致的产品发行；
制定有效的内部控制措施，确保相关政策和程序得到落实等[37]。

住房反向抵押贷款是帮助拥有房产但缺少现金的老年人实现居家养老的一种方式，该产品在带来良好经济社会效用的同时，也蕴含着不少客观风险，由此政府能够并且应当在市场发展过程中担负重要角色。在1961—1989年美国住房反向抵押贷款市场发展阶段，虽然美国政府对市场的初步发展起到一定程度的促进和规范作用，但没有出台担保政策，住房反向抵押贷款市场的整体发展十分乏力；
直至1989年由联邦政府为借贷双方进行担保的HECM正式推出，该市场才真正实现了“关键一跃”。此后，随着联邦政府和相关机构构建的政策支持体系日益完善，住房反向抵押贷款市场对的整体发展也逐步从混乱到正轨、从正轨到成熟。

为应对人口老龄化，我国于2014年开始试点住房反向抵押贷款业务，2018年向全国推广该业务。近九年来，我国住房反向抵押贷款市场的发展状况不甚理想，目前基本处于停滞状态，这种情况与美国联邦政府没有介入时的市场自发探索阶段的情况较为相似。美国住房反向抵押贷款市场的发展经验为我国提供以下启示。

首先，加强国家层面政策支持，积极引导扶持市场发展。1961—1981年，私人力量主导下的美国住房反向抵押贷款市场发展非常迟缓，联邦政府于1981年资助成立的NCHEC仅专注于产品知识的宣传和教育，直到1989年由FHA为借贷双方提供担保的HECM正式被推出，美国市场才开始逐步走上正轨。此后，联邦政府始终对住房反向抵押贷款市场的发展给予足够的重视，与相关机构积极构建政策支持体系，不断完善市场发展综合环境，共同推动市场进一步从正轨走向成熟。从我国的情况来看，虽然住房反向抵押贷款市场需求客观存在，但由于存在政府担保机制缺失、传统遗赠观念较强、法律制度缺位、金融市场发展不成熟和产品设计单一等原因，贷款人犹豫观望情绪十分严重，市场供给非常不足。建议在国家层面也出台相应的政策支持，特别是出台具有一定支持力度的担保政策，健全产品运行中的风险分担机制，促进客观存在的隐性市场需求转变为显性实际市场需求，推动住房反向抵押贷款市场发展走上正轨。

其次，构建官方主导的宣传咨询体系，帮助公众准确深入了解产品。在美国住房反向抵押贷款市场发展初期，市场在产品宣传和信息咨询方面存在严重不足，老年人群体合法利益受到侵害的事件时常发生。1981年NCHEC成立之后，联邦政府和相关非营利组织开始共同构建宣传体系，强制咨询制度也随着HECM的推出而建立，这一整体宣传咨询体系在帮助消费者准确把握产品信息和开发拓展市场方面取得良好效果。当前，住房反向抵押贷款在我国仍属于新生事物，在其市场发展过程中也出现过不少负面评论和侵害消费者的事件，因而有必要在国家层面加强政策宣传和建立强制咨询制度，构建多部门共同参与的宣传和咨询体系，切实帮助消费者准确深入了解产品，增进公众认同感，激发我国住房反向抵押贷款市场中客观存在的潜在市场需求。

最后，强化消费者保护，全方位构建监管体系。随着住房反向抵押贷款市场的发展，美国政府及相关机构逐步介入市场加强监管，在保护消费者合法权益和促进市场持续健康发展方面发挥了重要作用。当前，我国住房反向抵押贷款市场发展所需要的基层法律环境、社会诚信体系、中介服务机构等众多支撑要件仍然缺位，老年人消费者合法权益面临极大风险。对此，国家应建立全方位、多层次的监管体系，进一步完善法律法规，加大对贷款机构和中介机构等市场主体的监管和引导力度，明确贷款机构应该披露的具体信息，保障中介机构提供的服务质量，有效监测已出台的各项法律规范的落实情况，同时及时有效回应消费者的相关诉求，在保障消费者合法权益的基础上促进我国住房反向抵押贷款市场行稳致远。

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