新时代中国政府绩效评价研究
时间：2023-02-11 20:15:05 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
高 娟
(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)
政府绩效评价既是引导政府工作方向的“指挥棒”，起着管理控制和干预的作用，又是衡量政府工作成效的重要工具。在“经济至上”绩效评价体系的指导下，政府效率虽然得到极大的提高，各地经济、社会有了长足的发展，但也导致中国经济发展乃至社会发展走上了GDP至上的道路。新修订的《中华人民共和国预算法》在第五十七条中新增了第三款，即各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。这标志着预算支出绩效评价从此纳入法制化轨道。随后，国务院发布了关于深化预算管理制度改革的决定，要求健全预算绩效管理机制，逐步将绩效管理范围覆盖到各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。
根据经合组织( OECD) 的统计，20 世纪 90 年代以来，政府绩效评价在英国、加拿大、荷兰、新西兰、法国和德国等得到了广泛应用。从当前学术界对绩效的研究来看，大致有四种绩效概念的界定方式：“第一种以韦氏为代表，强调绩效蕴含的结果层面的意义；
第二种是从过程的角度界定绩效；
第三种以经济合作与发展组织为代表，主要从绩效所反映出的能力的角度来认识绩效；
第四种是通过列举绩效内容给出绩效的概念。” Vigoda-Gadot(2016)[1]指出，政府治理质量取决于管理能力与绩效评价的效果，建设质量强国需要其政府具备良好治理能力，较高的治理能力要求不断改进绩效评价系统的效能，发现推进绩效评价的最佳机构。政府绩效评价的推动较为可靠的方式就是从评价体制上入着手[2-4]。
Pollitt(2018)[5]回顾了40多年来全球范围内政府绩效评价的历程，发现“由谁来评价”依然是核心且基本的问题，由政府自身推动的绩效评价，数据的客观性问题是显而易见。绩效评价与管理依然是现在公共管理的核心问题[6-7]。诸多学者初衷各异的绩效评价研究，最终却指向完善绩效评价的体制，或者重塑绩效评价的体制。Kearney(2018)[8]提出了“绩效之基”的理念，他指出“提升政府绩效评价的效果，必须从夯实‘绩效之基’出发，也就是要首先在制度上界定清楚评价应该由何种部门、何种机构主导，以及在技术方面如何创新”。Furubo(2017)[9]则指出到底应该评价真实(现实)的政府行为结果，还是应该处理权力控制问题，这需要厘清政府绩效评价的体制缘由。杨杰等(2000)[10]认为，对绩效概念多维性的考量、绩效评价标准的确定、评量指标体系以及多样性评量指标的整合意义与方法等四个方面的问题，是绩效评价的最基本问题。然而，这个说法还是过于宽泛。其实，无论是评价标准的确立还是评价指标体系的确定都首先要回答两个问题，那就是“由谁来评价”和“要评价什么”。鉴于此，本文拟对改革开放40年以来的中国政府绩效评价进行历史性分析，采用文献分析、对比分析的方法，分析理论变迁、体制变迁的逻辑，从“评价主体”和“评价内容”的演变分析政府绩效评价最终目标是什么。
(一)政府绩效评价学术研究现状
2019年5月8日在中国知网上以“主题”精确检索的方式，检索了自1978年以来有关“政府绩效”“政府绩效评估”“政府绩效评价”与“政府绩效评价体系”的文献数量。发现知网上的发文数量自2008年开始呈下降趋势，在2013年和2016年后下降趋势更为明显。在2013年时，有关“政府绩效”的文献尚有763篇，到2015年时减少到了586篇，2013年到2015年减少了177篇。2015年有小幅上升之后，从2016年开始发文量持续下降，从2016年的614篇减少到2018年的365篇，减少了249篇。究其原因，可能是中国政府绩效评价研究一味引进、模仿国外研究理论与方法，导致缺乏具有中国本土特色的研究理论和研究方法[11-12]。因为中国政府绩效评价的实践自2014年以后，一直在延续原有做法，研究逐渐达到了饱和状态，以致学界关于政府绩效评价的相关研究出现停滞。
学界相关研究的减少原因是什么？是政府绩效评价的实践出现了停滞？还是政府绩效评价的研究与实践之间出现了偏差？本文认为是新时代进程中与时俱进的需求变化、是生产关系需要进一步适应生产力，因而需要进一步对政府绩效评价注入新源泉、新思路。新时代背景下，政府绩效评价并非是对GDP的摒弃，而是建立在“绿色的、高质量的GDP”基础上的民众获得感的提升，为进一步推进“人的全面发展”做相应的改革。
(二)中国政府绩效评价演变过程
1.评价价值取向的演变过程
新公共管理运动是催生政府绩效评价最直接的外部条件，在新公共管理公共部门需要同私人部门具有同样有效的运转目标导向下，向私人部门借鉴绩效评价的方法就势在必行了。政府绩效评价的价值导向也从注重“3E”变为了更加注重公平的“4E”，同时也必须重视在绩效评价过程中，更多地发挥公共选择的政治职能，公共物品与公共服务的供给程序体现公共决策、公民监督的程序。中国的政府绩效评价实践更是突出了这一演变过程，中国政府绩效评价的价值发展历程可以归结为三个阶段：第一阶段，政府是组织权的主体，以机关效能建设为主的考评型政府绩效评估在这一阶段并没有过多的第三方和公民的参与，完全是政府自身的管理行为。内部效率价值是此阶段的根本价值追求。第二阶段，独立第三方和委托第三方(主要是以高校为主)成为组织权的参与主体，以第三方为主要参与方来进行的政府绩效评估与管理。第三阶段，混合的多元主体成为组织权的主体，可能的参与方包括独立身份的咨询机构、智库、高等院校、社会团体等。在这一过程中，政府完全以公开的态度对待社会所给予的评价，并根据评价的结果来修正绩效目标，从而真正形成在整个政府绩效评价的流程中政府与公民的良性互动，体现公民本位、政府责任的价值追求。
2.评价主体的演变过程
从评价主体的视角来看，学者们对中国政府绩效评价的实践历程认知经历了：“上级政府对下级政府的考评”“政府自我评价”和“公众参与政府绩效评价”三个阶段[13]。学者们对中国政府绩效评价实践的模式进行了归纳[14-16]，不同模式下具有不同的评价主体价值取向[17]。学者们总结出已有的政府绩效评价模式的固有弊端为：缺乏民众参与，难以体现民众主体地位[18-20]。不管是由财政部门、人事部门、本级政府等内部机构，还是由纪检部门、组织部门等外部职能机构来评价政府绩效，都缺乏民众的参与，难以体现出民众的评价主体地位。基于公共受托责任行使审计监督权的审计部门，相对独立于政府和民众，利用其专业能力客观、公正地对受托人履行受托责任的情况进行评价和监督，作为政府绩效评价的负责机构能够更好地体现民众主体地位。另一方面审计部门以财务数据为走向，在监督财政资金的使用时，能够获取较为真实的绩效信息，提高绩效评价结果的准确性与可靠性。
在新时代背景下，政府绩效评价也应以民众为主体，以民众获得感为目标。民众同政府之间是权力拥有与权力执行的关系，是公共资源的授予与接受的关系。民众与政府之间产生了委托代理关系，政府受民众委托而管理和经营公共资源、行使公共权力，所以政府应该受民众监督、且对民众负责。
3.评价内容的演变过程
从评估内容维度来看，中国政府绩效管理模式大致可归纳为以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估，以社会服务承诺制为主要内容的绩效评估，以效能监察为主要内容的绩效评估，以效能建设为主要内容的绩效评估，以督察验收重点工作为主要内容的绩效评估，以提高公民满意度为主要内容的绩效评估，以经济社会协调发展为主要内容的绩效评估，以地方政府领导班子实绩考核为主要内容的绩效评估，以公共支出绩效考评为主要内容的绩效评估，以地方人大对其选举和任命的领导干部的评议为主要内容的绩效评估等 10 种类型[21]。改革开放40年来，学者们从不同的维度对政府绩效评价内容的总结[22-24]，凝练出评价内容的演化历程。
本文依据不同时期的政府绩效评价的价值目标，从社会价值向公共价值的转变过程，将政府绩效评价内容分为五个阶段。从“评价主体”和“评价内容”两个方面梳理改革开放40年来政府绩效评价的问题变迁的脉络发现：首先，政府绩效评价体系理论指导的纷争以及有效的评价主体的歧义都有待完善。其次，现有的评价主体选取过程存在“短视”倾向，往往造成评价结果反映不了事实的尴尬局面，定性指标缺乏对政府民众服务精确而科学的校准，而定量指标又缺乏对政府民众服务的价值取向、伦理维度等本质的考量，导致政府绩效评价主体转移和价值取向裂变。最后，民众获得感触角持续延伸，动态跟踪评价将成为常态。基于民众获得感的政府绩效评价，将使民众不再继续充当“门外汉”的角色，更多地被赋予主动参与和选择的机会。民众获得感的评价强调主观和客观的统一，并且民众获得感作为一种导向标准，将其作为考评手段纳入政府绩效评价的体系与机制中。因此，只有来源于社会、来源于民众的政府绩效评价才能获得合法性基础[25]，也只有根植于社会、民生的政府绩效评价才是可持续的，民众获得感的提升是政府绩效评价的根本动力和最终价值目标。
由于“民众获得感的提升”这一公共价值的进一步确认，夯实了政府绩效评价的体系建立。无论是理论层面还是实践层面，政府绩效评价的“评价主体”和“评价内容”都不再按照原有的模式运行，确立了民众全过程参与、以提升“民众获得感”为根本的评价内容，评价内容不仅包括经济发展、效率等任务型、显性的指标，而且也包括了民生、幸福、公平、法治等非任务型、隐性的指标，也不再是单一的评价模式，而是多种评价模式的组合与互补。这种围绕民众全程参与的多元主体共评、以民众获得感为根本的模式，让中国政府绩效评价有了新内涵、新思想，这也意味着政府绩效评价进入了全面发展的新阶段，进入了评价的新常态。
4.评价方法的演变过程
在我国的政府绩效评价实践中，许多的评价只是简单地根据个人感觉与判断进行打分或评级。这种评价主要是凭感觉打主观印象分，既没有对目标实现情况的跟踪监测，也没有对绩效变化情况原因的科学分析，反映的只是评价人员的一种主观的判断。科学性和客观性是政府绩效评价最基本的要求，简单打分式的评价显然达不到这一要求。
目前，政府绩效评价方法也正在逐渐改变，慢慢对政府政策和项目产生的结果进行系统性分析，重视实证主义的研究设计，重视对过程与结果的监测，重视应用统计抽样技术收集证据，重视对收集资料进行分析和解释，以及重视建立可预测的因果关系模型。一系列的实证分析技术的方法，例如观察法、问卷调查、实地访谈、专题小组、专家评判、德尔菲法、统计抽样、成本一效益分析、(准)实验研究设计、多元回归分析、投人产出分析以及系统分析等正在进入政府绩效评价过程。
目前人民群众对美好生活的需求日益增加，不仅对物质文化生活提出了新要求，而且在民主、政治、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增多。以GDP为导向、自上而下的政府绩效考核给中国经济带来高速发展，同时也导致了包括政府、社会和民众在内的整个社会诚信的缺失，中国社会信任水平从1990年的60.1%下降为2007年的52.3%[26]。民众获得感并未随经济同步发展，引发一系列的问题，主要表现为：
(一)民众获得感不高
“获得感”一词是指获得某种利益所带来的满足感，是建立在“客观获得”的基础上的一种主观感觉[27]，“获得感”的提出使人们的利益具有衡量指标的可能性，而“幸福感”在一般情况下是不可衡量的[28-29]。新时代的中国，“获得感”这种更实质的“得到”、更加贴近民生和民意。本文从居民收入分配、社会保障、生存环境与安全保障、居民消费等民众获得感方面与中国经济发展情况对比的过程中，发现以下几个方面的问题：
中国GDP从1987年的1.2万亿逐年上升至2017年的82.1万亿。但是，从一些社会民生指标上看，中国居民的获得感并没有随着经济的增长而提升。从分配公平和社会保障的角度上看，自1994年起，中国的基尼系数就超过了0.4，这表示中国居民的收入差距达到“较大”程度；
另外，在整体趋势上，中国的基尼系数同样呈现出显著的增长，也就是说，随着经济的增长，中国居民收入分配反而越是趋向不公平，其收入差距逐渐增大。国际比较显示，中国、法国、英国三国的贫富差略有下降，德国和美国与转折点相比，有所下降但自2015年以来略有上升(见表1)。
另外，以失业率为例，统计发现，虽然相对GDP的增速，失业率的增速相对“平稳”，但是也呈现出较为明显的增长。从绝对数来看，1987年的失业率为2.04%，失业人口数在0.22亿左右，2017年的失业率为3.9%，失业人口数却达到0.54亿，失业率相对提高1.86个百分点，但失业人口数却增长了近1.5倍。
在生存环境与安全保障层面，中国过去几十年经济的发展是以消耗资源和损害环境为代价。1985—2015年，全国污水排放量从41.52亿吨增加至716.18亿吨。截至2016年底，我国二氧化碳排放占全球排放总量的28%左右。其他的生态挑战包括水污染和水资源匮乏、土地退化、土壤污染、生物多样性被破坏、固体垃圾的管理等。环境污染不仅带来巨大的经济成本，使人们在环境治理和健康等方面增大开支，而且会通过影响人们健康的方式损害社会人力资本积累，制约经济长远发展。统计发现，中国人均CO2排放量的趋势线与GDP的趋势线几乎一致，污染排放总量超出环境容量，生态损害超过了自然再生能力，环境在为经济让路。另外，基于人民法院一审案件数的增长趋势来看，中国居民生存的安全状况也不容乐观。在1987—2017年间，一审案件数保持年均8.7%的高位增长；
以2005年为节点，在此之前，一审案件的增速在6%左右，而在2005年之后，其增长达到12.2%，翻了一倍，这与GDP的增长状况恰为反向。
在居民消费层面，从1987—2017年，居民消费价格指数(CPI)总体呈上升趋势，年均涨幅在5%左右，尤其是在2000年以后，CPI年均增长率更是高达8%。居民消费价格指数总体上涨，这表明我国物价水平整体上涨。其弊有三，一是物价上涨使民众减少对部分消费品和服务的消费或者是选择更加便宜的商品和服务替代，甚至是选择劣质产品，在一定程度上会降低居民的生活质量，减少民众的获得感。二是物价上涨使得民众实际可支配收入降低，增大了居民的生活压力，导致居民为赚取更多的收入，采用增加工作量、改变职业或外出务工等方式来弥补物价上涨带来的实际生活水平下降，从而改变了居民的生活方式与生活状态，导致民众获得感的减少。三是物价上涨会导致收入差距进一步拉大，收入差距的扩大一定程度上使得民众的“相对剥夺感”增加，这也不利于民众获得感的提升[30]。
以经济发展和效率为主要价值取向的政府绩效评价，在GDP增速、财政收入等快速增加的同时，社会公正、公平、环境、民众幸福感、安全感、获得感并未成比例上升，反而呈现出公平公正、民生与效率之间的价值冲突。首先反映社会公平的居民基尼系数高于警戒线；
其次在唯GDP的绩效观导向下，环境污染、食品安全、群体性事件等问题与民生发展的方向背离，严重影响了民众的主观获得感。在经济持续发展且高质量发展的引领下，社会组织也不断的发展壮大，民众参与公共事务的形式也从单一走向多元，民众参与政府绩效评价成为了必然趋势，且逐步常态化。
(二)对政府绩效评价的影响
政府绩效评价对于加强政府责任、提高政府效率、监督政府行为、提高政府绩效和改善政府形象至关重要。当前，民众作为评价主体的参与度低、参与路径不畅且流于形式。政府绩效评价“由谁考核”的问题，以上级党委政府全权评定的绩效评价模式下，为了获得更高等级的评价结果，往往以迎合上级政府的要求和“喜好”而开展绩效评价。民众没有真正的参与途径，即使政府行为给民众获得感带来了很大影响，民众也无从表达诉求。其次，政府绩效评价中往往重视显性指标，忽视隐性指标。政府绩效评价把GDP增速作为评价的主要内容，忽视了隐性的资源消耗、环境污染、就业率以及民众获得感等指标，同时也导致了“政治锦标赛”等问题的产生。传统的由上级政府主导全过程的政府绩效评价，无论是在“评价主体”还是在“评价内容”方面都暴露出了诸多弊端。
表1 中国、德国、法国、英国和美国的基尼系数(2004-2016年)
数据来源：世界银行。
(一)从经济人转向社会人
公共选择理论以“经济人”假设作为分析工具，将经济学中的“经济人”假设移植到政治领域，将经济市场上的交易分析扩展到政治领域，把人们在政治领域的相互作用过程视作“政治上的交易”，认为政治过程的基础也是交易动机、交易行为，政治的本质是利益的交换[31]。在这种理论范式分析下，在政府绩效评价的实际操作中，官员以实现自身利益最大化为行为动机，以个人的晋升为激励手段。这必然会忽视社会公众的利益诉求，使得官员个人的私利与公共利益对立，最终会损害公共利益。基于委托—代理理论，政府受公众委托行使公共权力、管理和经营公共资源，政府官员需以公众利益为核心，以实现社会公众利益最大化为行为准则。显然，基于“经济人”假设分析下的政府及其官员的行为是与委托—代理的原则所冲突的，在政府绩效评价也偏离了公众作为评价主体的轨迹。人们对于社会资源的占有与分配从“占有”向“共享”转变，社会治理理念从“竞争”向“合作”、从“管理”向“服务”转变。这种转变必然要求基于“经济人”“去道德化”的追逐利己的制度主义，更新为“诚信”“共享”“合作”的以“行动主义”为理论基础的模式。
(二)从制度主义转向行动主义
工业社会是建立在“经济人”假设基础上的，突出强调个人自我利益追求和满足，主张通过刺激与满足人的自我需要而让人的行为能够符合社会控制与经济发展的目的，结果只能导致整个社会治理的“制度主义”与“去道德化”状态[32]。而在以行动主义为特征的思维范式下，人的行为动机是基于认同和共识而不是个人自我利益的追求，将人的行动置于核心位置，人人都是行动者、参与者。张康之(2016)[33]认为社会的治理进化正在从制度主义向行动主义转变，人类的行为模式从分工-协作模式向合作行动模式转变，在全球化、后工业化进程中的社会治理模式将从人的共生共在出发，形成一种合作型社会治理模式。对于政府绩效评价的研究亦是如此，要推翻原有的基于“经济人”假设的范式预设，推行以“行动者”为核心的研究范式。鼓励更多社会公众参与到政府绩效评价中来，以合作治理的方法，要求更多的民众参与，要求汇聚更多民众的力量，通过道德和信任机制让绩效评价体系运转。
(三)从管理转向治理
一般而言，治理意味着多元主体之间的信任、互动与合作。全球治理委员会(CDD)对治理的概念进行了界定，认为“治理”是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。从政府绩效的来源来看，它是政府内部管控与外部主体协同参与治理的结果，政府绩效产生的外部动力日趋明显，第三方机构的参与和普通社会公众的参与日益成为地方政府绩效治理的重要主体。学术界对何为政府绩效治理尚没有一个规范的学理概念。
政府绩效治理是指政府以及其他的社会公众、团体和个人通过规范的制度和政策实现对于地方政府绩效产生过程的充分有效的参与、监督、问责和质询等，并借此实现国家和社会公众的最终利益。它强调政府之外主体的协同参与治理过程对于政府绩效实现的作用。其基本特征包括：(1)政府绩效“生产”和治理主体的多元化，既包括上级政府，又包括本级政府在内的地方政府，还包括其他的社会组织、社会团体和社会公众。(2)地方政府绩效的治理手段和工具。作为软法的法律、制度和政策。(3)地方政府政府绩效治理客体：地方政府行为及其绩效。(4)社会公众参与地方政府绩效治理的途径：参与、互动、协商、问责等。(5)地方政府绩效治理的目的在于实现国家利益的同时，也有效地为当地的社会公众提供优质的公共产品或公共服务，同时实现政府与民众之间的价值关系的回归即真正实现“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，坚持全心全意为人民服务，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，从而真正满足人民群众对美好生活的向往，社会治理以人民群众为主体力量。
(四)从体系转向生态
绩效评价系统是政府绩效管理的一个管理控制系统，其主要职能是监控政府战略与规划的实施，确保政府预期计划的实现。当然，绩效评价系统由绩效测量(监测)、绩效评价和结果运用三个部分构成，并不妨碍它们可以有各自不同的主体，如绩效测量通常由项目或机构的管理部门实施；
绩效评价的主体可以是项目或机构内部的(如政府内部的评价机构)，也可以是独立的第三者(如研究机构、学术团体、咨询公司等)，还可以是社会参与式的；
结果运用的主体则是各种利益相关者，如政策制定项目者或项目管理者、社区居民等。所以，如果将政府绩效评价视作为一个系统，那么绩效评价的主体就应该是多元化的主体。这种多元化的主体既包括了评价机构，还包括了主要的利益相关者。
新时代中国政府绩效评价中“评价主体”具有多元化的特征，且权力分配的重心要往下移，民众作为评价主体的地位的明确，使政府绩效评价主体真正多元化，从而在政府绩效评价的出发点上体现了评价的意义，夯实了政府绩效评价的公共性和合法性。“评价内容”导入了以诚信为核心、民众获得感为目标，为政府绩效评价提供了新坐标，避免了以单纯追求GDP为主要特征的政府绩效评价的方式，将考评的价值导向从“经济绩效”为主转变为“以民众获得感”为主，进而能更好地提出政府“为民谋福祉”的工作改革方向与具体策略，把民众对美好生活的向往作为奋斗目标。
在新时代的背景下，要深层次的理解和创新性的构建中国政府绩效评价的内涵。本文从以下方面对政府绩效评价提出政策含义：
(一)评价主体为民众全过程参与
实现民众获得感在政府绩效评价中的全过程参与，是促使政府落实其公共责任和实施良好治理的重要方法，也是政府提升行政合法性的重要途径。质量的本质内涵就是要满足社会主体的需求，在我国，发展质量则表现在对于民众美好生活需求的满足；
政府绩效评价作为反映一个国家全面质量发展状况的综合性评价指标，应遵循质量发展的基本内涵，将广大民众的直接诉求、获得感纳入其中，这样的结果才足以体现政府绩效评价的价值目标是提升民众的幸福感、安全感和获得感，而非单纯的经济发展。广大民众各个方面利益诉求与获得感的不断提升与超越，既是我国政府绩效评价的出发点，也是根本目标。
民众参与政府绩效评价的各个环节是应对价值冲突的基础，只有在政府绩效评价的各个环节做到民众参与、信息公开，才可能了解民众价值诉求，为预见和解决冲突创造条件。在政府绩效评价目标确定的过程中，一开始就将民众的诉求列入政府的行为目标，那么政府的作为在一定程度上就会考虑民众的需求。民众参与政府绩效评价的全过程的意义在于：首先，民众与其他评价主体之间是一种相互合作和竞争的动态博弈的过程。政府绩效是根源于社会偏好与多元价值博弈后的集体性政治表达，民众参与成为绩效评价实施过程中的核心，民众在政府绩效评价中的主体地位得到彰显。其次，民众参与能够使政府更清晰的了解民众的价值诉求和偏好，成为政府感知公共价值的必要机制。传统公共行政“政治—行政”二分的运作前提和理性科层制的组织把政府行为和民众诉求割裂开来，使得绩效评价脱离民众的实际需求、公共部门与民众争利以及绩效评价唯GDP增速等一系列绩效异化现象。再次，民众全过程参与绩效评价有助于形成政府绩效评价的治理网络，整合社会资源，构建多元主体的评价网络，通过绩效评价的方式促进民众参与成为控制绩效损失的重要机制。最后，在评价主体多元化、民众基本诉求差异化、治理环境复杂化的中国社会情境下，需要民众全过程参与政府绩效评价的模式，让民众从源头上参与，表达自己的需求、参与治理的内容设计、绩效考核方案，从自身获得感出发对政府绩效进行满意度测评，从而形成表达诉求和有效参与相结合的良好互动机制。
(二)评价内容是民众获得感提升和“绿色GDP”相结合
新时代背景下，为政府绩效评价注入以“个体生活+社会福利+社会保障”的民众获得感+“绿色GDP”的经济发展相结合的新元素。衡量一个国家质量发展的最好的方式，是通过经济增长与社会发展来不断提升民众的福祉，最终实现人的发展。从微观的个体层面来看，民众获得感最直接的体现在对民众个体生活水平的改善与提高。从宏观的社会层面来看，民众获得感则表现为整体社会福利供给的富裕与便利程度。从可持续的发展层面来看，民众的获得感最终是要实现民众的自由可持续发展。政府绩效评价“以人为本、人的全面发展”为评价内容，评价维度依次递进，由外而内，方能全面系统地反映与测度民众感知、民众获得，真实的体现政府绩效评价的质量。用民众获得感来度量政府绩效主要集中体现在：政府对民众的物质生活、精神生活、社会福利、个人发展、社会发展等五个领域的服务程度。首先以民众获得感为核心构建政府绩效体系是保障和改善民生的迫切要求。保障和改善民生是高质量发展背景下政府绩效管理的重要目的之一。其次，注入以民众获得感为评价内容是维护社会公平正义的必然要求。再次，以民众获得感为核心构建服务型政府绩效体系有助于真正实现政府决策的科学化、民主化，更加符合民众的诉求和期待。最后，注入以民众获得感的评价内容能够夯实政府的合法性基础。
要多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板，保障全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展。“民众获得感、人的全面发展”已成为新时代评判政府绩效的根本标准。因此在新时代高质量发展的背景下，重点考虑以民众获得感为导向打造政府绩效评价的内容与指标体系，就显得十分必要。新时代背景下“政府绩效评价的内容”应是结合大数据技术的经济发展质量综合评价系统，以隐性的“民众获得感、安全感、幸福感等”和显现的“绿色GDP”为目标的主客观相结合的政府绩效评价体系。一方面政府绩效评价能够全面反映“人的全面发展”和“经济发展质量”的各个层面的内容，让质量的“固有属性”与“满足需求”相结合、相统一。另一方面依据政府绩效评价的内容进一步落实并将结果进行反馈，从而更好地提出政府“为民谋福祉”的工作改革方向和具体策略。
(三)“底线保障+客观发展+主观感知”的多层次、多维度评价视角
评价维度的划分只是从平面上解决了政府绩效评价体系的广度范围问题，而对每个维度具体指标的选择则应体现出纵向的层次深度。在评价指标的层次划分上，考虑从“底线保障+客观发展+主观感知”三个层面来着手。底线保障考量的是每个维度具体领域的“民众获得”是否达到基本水平，是否能够让民众有最基本的获得感；
客观发展考量的则是在实现基本“获得”保障的前提下，“获得”质量的高低程度；
主观感知考量的则是基本“获得”保障以及“获得”质量发展对于民众主观感知的满意程度；
这样的选择是按照推动发展质量发展的动力主体来划分的。“底线保障”主要考核的是政府这股推动力，在民众基本生存发展需要满足的过程中，政府的准确定位应当就是保底线。“客观发展”主要考核的是市场机制这股动力，市场上的产品与服务的供给是促使民众发展需要不断得到满足的保障。“主观感知”则是从民众的主观感受视角来看待政府对于“底线保障”以及市场对于“客观发展”所起的作用。
(四)构建法规和标准为主的评价体制机制
政府绩效评价是一项复杂的系统工程，具体内容包括确定公共政策评价得以进行的标准、收集有关评价对象的各种信息、运用信息和评价方法对政策价值做出结论、利用评价结果提出建议和措施等多方面内容。确保政府绩效评价在统一的法律制度框架下运行，做到有法可依、有法必依。明确各级政府制定和执行经济发展政策应进行绩效评价，确立政府绩效评价的重要地位；
规范政府绩效绩效评价主体、客体的权力与责任。同时，政府绩效评价既涉及不同区域，也会涉及不同政府部门。各个区域和部门的绩效评价标准应该有所不同。建议探索运用统一的原则和要求，按照不同绩效评价对象设定不同的绩效标准或标杆基准，建立起分类、分级、分阶段的绩效指标体系，确保能够根据自身情况因应调适。
(五)强化绩效评价结果的有效运用
通过政府绩效评价，促进政府更好地深化供给侧结构性改革，落实新发展理念，引入高质量发展服务标准，改进政府管理和服务流程，不断修订和补充发展政策内容，促进评价的规范化和程序化，形成良性循环通道，为我国经济管理社会发展提供优质高效的公共产品和服务。政府绩效评价是一个问题诊断、绩效反馈和组织学习的过程，要避免为评价而评价的错误倾向，以前瞻性思维，把握重点，纵深切入，讲求绩效，形成绩效评价结果反馈利用体系。此外，还要加大绩效评价结果运用力度，形成绩效信息收集、风险预警、问题诊断、成因研判、政策优化和绩效改进的良性循环；
加强绩效评价结果公开力度，提高公众认识、参与或监督政府政策决策过程能力。此外，政府绩效评价旨在持续性改进绩效、提升管理质量、增强政府服务满意度。加大改革创新的力度，用机制来保证政府各项政策的推进和实施，用制度来确保各项服务承诺事项的兑现和落实。在这一过程中，可考虑探索建立政府绩效评价结果行政问责制度、政府绩效奖惩制度等，充分发挥绩效评价的效果。
