从控制到监督：高等教育管理中政府角色之嬗变——以荷兰高等教育质量保障体系的发展为例

张晓静

从控制到监督：高等教育管理中政府角色之嬗变——以荷兰高等教育质量保障体系的发展为例

张晓静

（河北大学 教育学院，河北 保定 071000）

荷兰高等教育管理采用政府控制的模式，中央政府决定其预算并任命管理人员。随着高等教育的发展，荷兰面临政府控制模式下高等教育质量难以保障、新公共管理理念的传入与本土化应用和欧盟区域一体化间高等教育互认的需要等境遇。在这一背景下，荷兰政府不断增加大学的社会责任，调整政府与大学间的权利关系，实现了由无条件拨款到条件性拨款模式、控制到监督的治理模式和前馈控制到事中事后补救的治理方法的嬗变。这启示我国政府在高等教育质量保障体系中要注重政府的元评估和后续评估，增强院校自我评估和改进的责任意识，平衡政府的问责和教育质量的提高。

荷兰；
高等教育；
质量保障体系；
政府角色

保障提高高等教育质量，是高等教育界乃至全球视点聚焦的问题之一。良性发展的高等教育体系需要满足政府、学术和市场三方利益的诉求，这三种力量间的联系和制约也不断地影响着高等教育的发展方向[1]。鉴于高等教育对社会经济的发展有明显的正向作用和愈加重要的责任，高等教育的管理和资源的配置将不可避免地受到社会各界的多方参与。那么政府应如何作为？妥善地处理政府管理与大学自治的边界问题，始终是高等教育发展中至关重要的问题。荷兰高等教育质量保障体系的发展战略旨在摆脱漫长历史下形成的政府规划和控制，发展至今，其质量保障体系较为成熟，能够为我国高等教育管理中政府角色转变提供可取的经验。

1.1 政府控制模式下高等教育质量难以保障

荷兰高等教育历史上遵从于德国大学传统，政府在宪法上对教育负责，并似乎作为一个无所不能的角色，试图通过严格的法规和广泛的控制机制，促使高等教育按照政府设计的“框架”做出决策和行动，学校内部诸多领域的事务均涵盖在政府的职权管理范围中[2]。这意味着国家对高等教育系统的管理，包括对高教机构的设立与取消、课程设置、生源取向、资金拨付、教职人员聘任等实行相当严格的把控。随着高等教育大众化时代的到来，政府控制模式的弊端日益凸显。具体来说：第一，强政府模式下管理低效，人才培养的规格与社会不适配等问题层出不穷，现有的官僚控制下的教育系统无法有效应对挑战。1978年教育文化科学部（Ministerie van Onderwijs cultur en Wetenschap，简称OCW）颁布《面向大众的高等教育》（Higher Education For Many），荷兰本着“高等教育应该向任何有资格的人开放”的原则，一味地扩招，高等教育很快由精英主义进入大众化发展阶段，改变了为专有阶级服务的状况，高校出现入学人数与教育资金投入标准不匹配的问题，教育质量堪忧，学生平均在校时间超过7年，辍学率节节攀升。第二，福利性高等教育造成政府财政负担过重，加之20世纪70年代经济危机的影响，荷兰政府难以支撑高等教育经费的无条件支出，高等教育改革迫在眉睫。第三，高等教育与社会联系加深，公众开始广泛关注并不同程度地参与到高等教育管理的内部事务中来，政府不再是评估荷兰高等教育质量的唯一主体，尤其是1978年《高等教育两阶段法》的颁布，政府响应民间要求，将高等教育分为第一阶段和博士阶段，将修业年限缩短至4年。上述问题的核心即是高等教育的质量保障，改革取向是既要提高高等教育的社会适应力，也要增加高等教育系统的动力。OCW遂逐渐赋予机构更多的自主权，逐步建立荷兰高等教育质量保障体系，政府在其中的角色也相应发生转变。

1.2 新公共管理理念的传入与本土化应用

荷兰高等教育质量保障体系的改革在一定程度上受到了新公共管理理念（New Public Management）的启发。这一理念在自由市场经济的社会背景和新自由主义意识形态的衍生思想影响下，有意改变公共部门的组织结构和政策制定过程，强调商业效率、成本效益、质量保证和问责制[3]。延伸到高等教育部门，公共当局在大学事务中所扮演的角色在该理论的影响下发生转变：一是强调优胜劣汰，尊重市场选择和高等教育多样性发展；
二是以效率和资金效益为衡量指标，设定明确的目标和绩效合同来指导高等教育系统，提高教学质量。在这一理念的影响下，荷兰政府从事无巨细的管理转变为引导和把控，构建法律法规，保障学术活动的自由和机构的自主权，协助实施机构开展各种活动。但这在一定程度上忽视了高等教育不同于其他机构的事实，仅赋予其自主、学术自由和学术职业化的逻辑观点，造成了学术界的紧张和争论。因此，20世纪80年代，荷兰开始着手调整政府与大学间的权利关系，转变高等教育管理理念，开设不同于法国控制型和美国市场模式的“荷兰模式”——以政府指导性介入的方式实行叠加式评估。政府策略性将其角色定位于“计划”和“市场”两种基本协调机制的结合，以解决市场失灵和非市场失灵的各自缺陷，并卓有成效地指导荷兰高等教育系统。

1.3 欧盟区域一体化间高等教育互认的需要

1999年《博洛尼亚宣言》（Bologna Declaration）提出共建欧洲一体化的高等教育制度，促进欧洲资源共享。作为欧洲共同体的一部分，荷兰认为欧盟的战略部署是其政治和经济发展的一个重要契机。因此，荷兰作为这一宣言的签字国，密切关注欧盟其他国家正在开展的工作，数次尝试将其他国家高等教育质量保障的措施移植进本国的教育体系中，顺势乘上欧盟高等教育一体化建设的顺风车。此外，鲜为人知的荷兰语和独特的学位制度让荷兰的高等教育难以在欧盟国家中得到认可。政府为奠定国际合作和学生流动的基础，特别批准修改传统学位结构，并对所有新的学位课程进行认证，包括私立高等教育机构颁发的曾经不受荷兰质量保障体系限制的学位，从而授予荷兰学位与其课程一个透明、可比的区域化质量标签，为欧盟高等教育的课程、学分和学位互认奠定坚实的基础[4]。

荷兰高等教育质量保障体系是保持高等教育生命力的重要途径，其建立与完善伴随着政府角色的转变，是在政府权威认可的情况下将评估主体多元化、规范化和专业化的过程，以避免政府在质量保障体系中的缺位、错位和越位。

2.1 荷兰高等教育质量保障体系的发展

2.1.1 建立阶段：高等教育行业实施的评估（1985—2001）

20世纪80年代中期，荷兰高教领域普遍认为，质量保障的改革需要对高等教育与政府之间的关系做出革新。1985年，OCW发布名为《高等教育：自治与质量》（Hoger Onderwijs: Autonomieen Kwaliteit，简称HOAK）的政策文件，提议从根本上改变国家政府和高等教育系统之间的关系，政府开始后退并承诺给予高等教育更多的自治权，作为交换，高校需要保证自身质量。1987年，荷兰引入了《高等教育和科学计划》（Plan for Higher Education and Scientific, Hager Onderwijs en Onderzoek Plan，简称HOOP）和《机构发展计划》（Institutional Development Plans）的总体规划系统，明确了高等教育机构严格的活动界限。该规划以两年为周期，第一年公开发布HOOP，第二年公开发布机构计划，以达成OCW和高等教育机构之间的对话，进而引入质量评估和控制系统对其进行审查。由此，荷兰政府与高等教育机构的关系发生突破性的重组[5]。1988年，荷兰政府建立了高等教育质量保障体系，与英法一同成为20世纪80年代中期第一批正式建立绩效模式体系的欧洲国家之一。

“荷兰模式”中政府问责的权限在文字上被置于从属地位，但国家不是完全放下权力，而是有选择地参与其中。内部评估是各高校根据内部质量控制系统（AMOS）进行自主质量监控，对内部质量管理的问题进行描述、分析和解决，总结为自评报告后递送至前来考察的委员会，为委员会的现场访问提供基本信息。外部评估由荷兰研究型大学协会（Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten，简称VSNU）和应用科学大学协会（Vereniging Hogescho-len, HBO-Raad）承担，他们从专业领域对二元制的荷兰高校中的教学、科研质量、项目组织管理和毕业生等教育状况进行定期考察[6]。隶属于OCW的官方机构——高等教育督导团（Inspectorate of Education，简称IHO）是政府根据《高等教育和研究法案》（Higher Education and Research Act）设立的，是监督各机构表现的高等教育监察组织。其主要职能是将结果提供给政府，考察高等教育机构是否在可接受的参数范围内运作。具体而言，该组织以政府向高等教育机构资助的财政准则和使用效率为准绳进行监察，随后在专题报告、年度报告和部门报告中呈现督导结果，对存在问题的机构提出整改建议并定期核查其整改情况。形成了对校外评估的实施过程和结果进行监督，并对整改后的情况进行复查的元评估模式。机构则有义务对IHO作出回应，在限期内以报告形式回应为整改做出的相关决议和实施的系列活动，如若整改行动始终达不到标准，OCW会给予其警告直至取消其下一年发布机构计划的权利。此外，尽管政府拨款是高等教育机构主要的资金来源，但是荷兰高等教育质量保障体系没有直接将评估结果与政府供资挂钩。评估的根本目的是促使高校在公众监督和政府问责之下改进并提升其教育质量，这也在一定程度上消除了对高等教育机构的外部压力，避免了权力的游戏，成为平衡院校和政府，教育自治和社会公共责任之间矛盾的优秀典范。当然，为避免质量保障体系中的质量改进功能流于形式，荷兰政府明确提出应加强外部评估的准确度、清晰度，也为后续引入独立的认证组织取代行业评估提供依据。

2.1.2 完善阶段：NVAO认证模式的评估（2002—今）

在质量保障系统运作十年后，评估逐渐趋于程序化，而外部利益攸关方开始要求更高质量和透明度的成果，而不是冗长的、以学术形式撰写的同行审查报告。除此之外，从质量评估过渡到认证评估体系主要驱动力是欧洲博洛尼亚进程。荷兰政府与比利时弗兰德地区政府联合创办了一个独立的高等教育认证机构——荷兰与弗兰德地区认证组织（Nederlands-Vlamse Accreditatie organisate，简称NVAO）[7]。该机构对所有更新的学位课程进行认证，包括私立高等教育机构颁发的曾经不受荷兰质量保障体系限制的学位。认证的主要功能是授予学位课程一个对荷兰本国和利益相关者均为透明、可比的质量标签，为今后的国际合作和学生流动奠定坚实的基础。为了激励高等教育机构提高质量阈值，而非仅仅满足标签的最低标准，2011年，在所有研究项目都得到第一次认证后，荷兰推出了“第二轮认证”，作为质量保障制度的新环节。“第二轮认证”旨在对课程授予“优秀”或“卓越”的标签。到2017年底，共有325个荷兰学位课程被贴上“优秀”的标签，20个课程被贴上“卓越”的标签（总共占所有课程认证的14%）。此外，为了大幅度降低高校繁文缛节的认证流程负担，这一轮认证采用了一种“减负”的机构审计方法，即加强单项独立的课程认证。具体而言，如机构审计的结果是正向的，则该机构提供的所有学位课程只需通过“有限的”认证程序，即只需要3项，而不用经过16项完整的认证程序。如机构审计有负面结果，或者该机构不适用机构审计的方法，则该机构提供的所有学位课程都必须通过全部的认证方案，与第一轮认证过程别无二致。

荷兰现行的高等教育质量保障的过程是由二元制下的高等教育机构进行自我评估并公布自评报告，再经NVAO认证的学校之外的评估机构对自评报告进行质量鉴定，而后由评估机构将结果公之于众。评估过程中，IHO亦履行监督职责。

2.2 荷兰高等教育质量保障体系中政府角色之嬗变

政府作为处理自治与问责之间关系的纽带，需要尊重高校的自治与学术自由的同时，兼顾为社会发展服务，顺应市场化规律[8]。荷兰高等教育质量保障体系的发展中最为突出的是政府的主导力量，其在高等教育质量保障体系中的角色嬗变令人瞩目。

2.2.1 拨款模式：从无条件拨款到条件性拨款

20世纪70年代，欧洲高等教育经历了巨大的变革。当时的政府更倾向于在公共部门采用“物有所值”的资助策略，这最终终止了政府对公立高等教育的无条件资助。荷兰政府为改善教育公共福利制度的弊端，对高校实施条件性拨款政策。历经数次改革后，将之前研究经费和一般性经费混在一起的拨款方式转变为对高校实行政府财政拨款进行评估的模式。高校以研究成果取得一部分政府预算拨款，政府制定标准，检验科研成果的水平和质量，并据此分配一部分预算拨款。这表明政府对大学科研的资助转向基于质量评估和社会适切性的资助体系，不再以学生人数作为驱动因素。该拨款模式依靠同行评估，避免政府等外行人员对研究进行干预和控制，保证评估的权威性。这些专业人员组成访问委员会，对需要财政支持的项目的研究目标、活动、成果（主要是出版物）进行评估，国家根据评估结果将研究经费划拨给学校，再由学校自主进行二次分拨。

2.2.2 治理模式：从控制到监督

政府在管理高等教育系统中的角色可以分为两种，控制模式和监督模式[9]。控制模式的政府试图管理高等教育系统的方方面面；
而监督模式的政府，其作用仅限于对高等教育的运行设定大致框架，基本决策如目标、课程设置、考试制度、教师聘任等则由高等教育机构自主决定。因此，政府在监督模式中并不直接管理高等教育，而是赋予高校更多的自主权，政府的权责在于提高调控的有效性和力度。荷兰质量保障体系中政府角色的变化，可以看作是控制模式向监督模式的转变。

1985年荷兰高等教育改革前，高校不承担质量方面的责任，政府在高等教育质量评估中起决定性作用，由OCW执行荷兰的国家意志，对高等教育进行质量控制，并向社会承诺和担保高等教育的质量。大学内部的质量评估仅仅是由一些个别教师或学院发起的自愿性质的课程或学位项目的评估，这种评估往往以一种非结构化、不为外界所察的方式在大学内部悄悄地进行。荷兰政府倡导实施质量保证机制始于1981年荷兰政府颁布的《高等教育法》，该法律首先明确高等教育的内部质量评估应属于大学的天然责任，由学术委员会制定其评估程序，在不同的学科内建立学科委员会监控质量评估，逐渐改变高等教育机构的从属自治，将政府的意愿置于宏观把控的角色。之后，建立独立于政府的外部质量评估的民间机构，由IHO担当“元评估”的角色，代表政府对教育质量进行核查，学院负责收集信息。虽然在一定程度上，机构的质量评估举措依然取决于政府的意愿，但此项由政府发起的改革，逐渐得到社会认同。成立的民间独立评估机构，促使高校将质量保证放进责任意识当中，有效地促进了高等教育内部评估体系的发展。2000年11月，政府为了弥补高等教育及其行业组织在质量保障中评估过程的弊端，授权OCW成立了荷兰高等教育认证委员会，将政府彻底置于宏观调控的作用。2001年的《高等教育研究法》（the Higher Education and Research Act）要求对大学高等职业教育学院所提供的学位课程进行认证后，学生和学习项目才有资格获得政府资助和受授学位。2003年后，高等教育的外部访问和评估组织的认证由NVAO负责，监察局以综合评估的方式审查和监督其结果是否具有问责和改进的功能[10]。政府角色的变化并不意味着政府对评估的干预式微，而是充分发挥宏观调控作用，IHO代表政府对校外评估及高校后续评估过程中的合法性进行监督、复查，并上报于OCW，有效地实现了高等教育质量保障的内外结合。

2.2.3 治理方法：从前馈控制转向事中事后补救

荷兰高等教育质量保证体系从引进到完善是政府新的治理理念所致。一方面，政府避免前馈控制，赋权于高等教育机构，以增加高等教育系统的社会适应性和创新能力。为此，在1985年颁布的HOAK文件中介绍了全新的高等教育战略——“远距离指导”。该战略的关键是减少严格的政府控制，将更多的自主权下放给高教机构，促使高校承担更多责任。政府仅作为高等教育运行边界的建立者，例如监测质量评估是否定期进行，是否与第三方组织合作开展，是否有高教行业的专家参与以及结果是否公之于众。另一方面，当高等教育中存在市场失灵的情况，例如劳动力市场的人才短缺或过剩、学生贷款项目的再分配等问题，政府将坚持规划，对高校的课程安排、教学活动和资金分配进行直接的干预和调整。政府此类开展事中事后补救的干预措施是解决市场机制不完善的必要手段，不仅可以体现高校的意愿表达，激发高校内在发展的驱动力，还能提升高等教育质量。值得注意的是，政府实施事中事后补救的治理方法时只是选择在必要时进行干预，以破除高等教育过度自治带来的弊端。

3.1 注重政府的元评估和后续评估

荷兰政府监督模式下的“元评估”，即评估质量控制的程序和结果，是对高等教育质量认证的中介机构实施的认证程序和标准进行程序监督和行为把控，认证机构需经过国家认证，才能实施具体评估程序，政府拥有对评估系统本身的审核权。这种模式既可以推进教育行政部门的职能转变，又能给予高等教育机构一定的自由，激发学术活力，还可增加中介组织评估市场的竞争和规范。我国高等教育管理体制与荷兰有着相似之处，但我国政府更多担当了办学者、投资者、管理者和评估者的角色，应考虑适当减少政府在高等教育质量评估过程中的直接干预，加强政府的元评估，为提升高校自我发展的内驱力留下空间。再者，为提升高等教育质量，政府有必要制定相关的后续（包括事中和事后的）评估制度，避免评估中重结果、轻整改的现象。需将后续整改作为高等教育保障体系中的重要一环，将整改情况作为下一轮评估的重点考察内容之一。

3.2 增强院校自我评估和改进的责任意识

一个真正持久的高等教育系统需要高等教育行业内外共同努力，单靠外部的质量监控如同单枪匹马，是难以长久保障其教育质量的。在我国高等教育质量评估的现行制度中，非政府的高等教育评估基本得不到认同，大学容易对政府产生严重的依赖性。高校疲于应付政府评估，很难将内部评估作为质量评估活动的主体和基础。通过增加高等教育机构的自主权和对高教机构的信任，促使高校从应对评估到主动评估，预计将创造出更好的绩效。但是，增强院校自主性必须伴随着质量的保证，作为更大自主权的交换，正式的质量评估必须制度化。也就是说，在松绑高等教育运行边界的同时，高校应完善其质量监控机制，建立教育质量信息反馈系统，发挥自评作用。高等教育质量保障体系只有通过内外结合、相辅相成，才能发挥整体功效。

3.3 平衡政府的问责与教育质量的提高

荷兰的质量保障体系之所以引人注目，是因为它相比于其他欧洲国家更强调提高质量。在第一周期的质量评估中，荷兰政府就已明确地表示，质量保障制度必须加强其问责机制，并向政府和公众提供简明的质量信息。随着其认证制度的引入，NVAO雇用国际专家并采用面向国际的认证框架，主要职能是通过核查学位课程是否符合某些标准，促进学位课程在欧洲及其他地区的透明度、可比性和竞争力。此外，它还可以告知公众，高等教育机构是否值得纳税人的资金投入，从而适当地保护利益相关者的利益。同大多数认证计划一样，荷兰方案认证是一个门槛认证，通过驱逐假方案，在保护学生和纳税人的利益方面发挥着重要作用，他们的基本目标是获得一个“质量标签”，NVAO列出了2012至2017年间被评为“优秀”的20个项目，告知公众他们的课程达到了某些标准[11]。为了防止评估成为一种攻关行为，大学在质量保障体系中的作用，不能简单地由他们自己的需求来决定，这些高等教育机构必须在这种面向外部质量保证需求的复杂背景下不断做出调整，平衡政府问责的压力并提高高等教育质量，在高等教育机构追求更高等级的标签时，高等教育系统的内在动力和压力会促进其质量提升。

英国历史学家哈罗德·帕金（Harold Parkin）曾说：“高等教育发展的一个中心主题就是自由和控制的矛盾。”[12]高等教育需要在政府、市场、高校等社会多方力量的制衡下，找到适合本国治理模式的平衡点。在当前高等教育质量保障体系的模式中，荷兰介于完全政府干预和完全机构自治之间的“第三条路径”，以弥补市场或非市场道路单一选择的弊端。政府主要通过制定和完善相关的法律法规和政策以及对认证组织的监督来实现各利益攸关方的诉求；
高校自治体现在各院校可自行开展内部评估活动，自愿选择是否接受某种认证程序；
市场机制体现在评估市场的初步形成和优胜劣汰[13]。政府从国家立场出发设定总体目标进行引导，限定某些行为，但不排除机构和市场的适应性行为，以优化教育主权及市场竞争。能够看出，荷兰质量保障体系是通过国家权力、市场和院校自治这三种力量间的优化运作，达成一定程度的制约和平衡。

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[2] VAN VUGHT F A. Combining planning and the market: an analysis of the Government strategy towards higher education in the Netherlands[J].Higher Education Policy,1997,10(3/4):211-224.

[3] HYNDMAN N, LAPSLEY I. New public management: The story continues[J].Financial Accountability & Management,2016,32(4):385-408.

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[12] 林永柏.我国大学内部权力秩序构建研究[D].长春:东北师范大学,2015.

[13] 刘永斌.大众化背景下的高等教育质量保障体系研究[D].西安:西安电子科技大学,2009.

From Control to Supervision: The Evolution of the Role of Government in Higher Education Management——Take the development of the higher education quality assurance system in the Netherlands as an example

ZHANG Xiaojing

(College of Education, Hebei University, Baoding, Hebei 071000, China)

The management of higher education in the Netherlands follows a centralized model in which the central government determines its budget and appoints managers. With the development of higher education, the Netherlands is faced with the difficulty in guaranteeing the quality of higher education under the government control mode, the introduction and localized application of new public management concepts, and the need for mutual recognition of higher education among regional integration in the European Union. In this context, the government has continuously increased the social responsibility of universities, adjusted the right relationship between the government and universities, and realized the transformation from unconditional funding to conditional funding model, governance model of supervision in stead of control and change from feed-forward control to ex-post remediation governance method. It is revealed that China government should pay attention to the meta-assessment and follow-up assessment in the quality assurance system of higher education, strengthen the sense of self-assessment and improvement of the sense of responsibility of colleges and universities, and balance the government"s accountability and the improvement of the education quality.

Netherlands; higher education;quality evaluation system; role of government

10.3969/j.issn.1673-2065.2022.04.021

张晓静（1996－），女，河北石家庄人，在读硕士。

G649.563

A

1673-2065(2022)04-0112-06

2021-10-09

（责任编校：李建明 英文校对：李玉玲）

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