政府购买社会组织服务何以有效？——新制度主义视角的组态比较
时间：2023-01-21 15:35:06 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
○林民望 姚娇美
当前，随着社会治理创新不断推进和政府职能转变不断深化，社会力量蓬勃兴起，社会组织的发展方兴未艾，政府购买社会组织服务日益受到重视，并被视为转变政府职能、创新社会治理、改进服务机制的重要途径。2013年9月，国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》强调，“创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务”。党的十八届三中全会更是提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。国家“十四五”规划纲要中也再次强调健全基本公共服务体系，发挥社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，完善共建共治共享的社会治理制度。政府购买社会组织服务被认为可以降低公共行政负担、提升公共服务质量，但其实际效用并未被系统检视。在实践运作过程中，社会组织的表现良莠不齐，有些可以提高专业的公共服务、有助于增加民众的认同感和公民意识，而有些则严重缺乏自主性、能力不足、服务效果不佳。围绕政府购买社会组织服务效果，需要回答以下问题：影响政府购买社会组织服务有效性的关键因素是什么，以及这些因素是单独还是共同作用于服务有效性？
关于政府购买公共服务效果，学界对此存有争议。多数学者认为政府购买服务能够节约成本(1)DOMBERGER S, JENSEN P.Contracting out by the public sector: theory, evidence, prospects, Oxford Review of Economic Policy, 1997, (4)，pp.67-78.、降低支出并提高绩效(2)RHO E.Contracting revisited: determinants and consequences of contracting out for public education services, Public Administration Review, 2013, (2)，pp.327-337.、传递优质服务以及限制政府膨胀(3)BEL G, FAGEDA X.What have we learned from the last three decades of empirical studies on factors driving local privatisation?, Local government studies, 2017, (4)，pp.503-511.。但也有研究认为政府向社会组织购买服务程序繁杂、管理困难(4)周义程、蔡英辉:《公共服务合同制购买的运作风险及其防范策略》,《行政论坛》2016年第1期,第46—51页。，并不能降低成本(5)YUSU J E W , O"CONNELL L.Outsourcing expert Sservices by state transportation departments: a look at effects on cost, quality, and changing employment levels, The American Review of Public Administration, 2014, (4)，pp.477-492.、减少公共支出(6)ALONSO J M, CLIFTON J, DIAZ-FUENTES D.Did new public management matter? An empirical analysis of the outsourcing and decentralization effects on public sector size, Public Management Review, 2015, (5),pp.643-660.，也不能提高组织效率(7)O"TOOLE L J, MEIER K J.Parkinson"s Law and the new public management? Contracting determinants and service-quality consequences in public education, Public Administration Review, 2004, (3)，pp.342-352.，而且有可能弱化公共服务的公共价值(8)ADAMS G B , BALFOUR D L.Market-Based government and the decline of organizational ethics, Administration & Society, 2010, (6)，pp.615-637.。围绕政府购买公共服务效果表现出的分化现象，有必要深入探究其背后的影响机理。已有研究虽有关注到政府购买社会组织服务效果的影响因素，既包括政府、社会组织层面的主体因素，也包括购买程序层面的过程性因素，但更多是孤立分析单个因素的具体效用，缺乏系统性的理论关注。方法上多以单案例分析为主；
少数研究虽运用定量回归分析，但也只是分析各个解释变量影响政府购买服务有效性的净效应(9)韩清颖、孙涛:《政府购买公共服务有效性及其影响因素研究——基于153个政府购买公共服务案例的探索》,《公共管理学报》2019年第3期,第62—72页。，缺乏考虑不同因素联动协同所产生的组态效应。
基于上述认知，本文在文献回顾的基础上，基于组织分析的新制度主义理论构建理论分析框架，从理论视角分析政府购买社会组织服务有效性的影响因素。进而利用定性比较分析方法，研究不同因素共同作用下政府购买社会组织服务有效性的前因条件组合，据此提炼出政府购买社会组织服务的有效治理模式及其背后蕴含的作用机理。解释政府购买社会组织服务绩效差异，一方面有助于丰富政府购买公共服务绩效的理论研究，另一方面也为政府购买社会组织服务的政策执行提供经验借鉴。
(一)文献回顾
关于政府购买社会组织服务研究，学界已对其运作模式、政社关系样态、购买效果优化与治理等问题进行诸多探讨且成果颇丰，但针对政府购买服务效果一直缺乏系统性的理论研究，对差异化效果的致因缺乏通盘思考。纵观既有研究，关于成效归因主要集中在以下三个层面：
一是政府角色因素。即政府在购买服务过程中的职责定位(10)刘明慧、常晋:《政府购买公共服务主体:职责界定、制约因素与政策建议》,《宏观经济研究》2015年第11期,第3—13，71页。。包括法律保障(11)苏明、贾西津、孙洁，等:《中国政府购买公共服务研究》,《财政研究》2010年第1期,第9—14页。、政府支持力度(12)韩清颖、孙涛:《政府购买公共服务有效性及其影响因素研究——基于153个政府购买公共服务案例的探索》,第62—72页。、行政环境与政府管理(13)王春婷:《政府购买服务绩效的影响因素与传导路径分析——以深圳、南京为例》,《软科学》2015年第2期,第1 —5页。等。其中政府管理包括政府契约管理、监督评价等。合同管理贯穿整个购买过程，合同管理能力对于政府购买服务效果的影响不容忽视。(14)BROWN T L , POTOSKI M.Managing contract performance: a transaction costs approach, Journal of Policy Analysis and Management, 2003, (2)，pp.275-297.唐纳休(Donahue)认为政府购买服务是将公共服务的生产或提供职能转移给社会力量，但监管职责仍属于政府。(15)DONAHUE J.The privatization decision: public ends, private means.Basic Books: New York,1989.此外，法内蒂(Farneti)认为政府的风险评估与管理能力也很重要。(16)FARNETI F & YOUNG D W.A contingency approach to managing outsourcing risk in municipalities, Public Management Review, 2008, (1)，pp.89-99.
二是购买程序因素。“契约治理”认为筛选出拥有专业能力的社会组织至关重要。(17)杨宝:《嵌入结构、资源动员与项目执行效果——政府购买社会组织服务的案例比较研究》,《公共管理学报》2018年第3期,第39—50，155—156页。筛选过程直接体现为购买程序，影响因素包括购买规范化与购买竞争化两个方面。规范、公开、透明的购买程序将直接影响项目效果(18)LAMOTHE S.How competitive is “competitive” procurement in the social services? The American Review of Public Administration, 2015, (5)，pp.584-606.。与此同时，竞争的市场也被视为公共服务外包成功的关键。(19)BOYNE G A.Bureaucratic theory meets reality: public choice and service contracting in U.S.local government, Public Administration Review, 1998, (6)，pp.474-484.但亦有研究认为过度竞争反而会制约服务的及时性和连续性，而非竞争市场并非必然导致低绩效。(20)韩清颖、孙涛:《政府购买公共服务有效性及其影响因素研究——基于153个政府购买公共服务案例的探索》,第62—72页。
三是社会组织特征因素。社会组织类型、社会组织实力或者承接能力、人员素质等都会对服务有效性造成影响。(21)FERNANDEZ S.What works best when contracting for services? An analysis of contracting performance at the local level in the US, Public Administration, 2007, (4)，pp.1 119-1 141.社会组织专业化水平不仅是政府和社会组织合作的基础，也是影响政府购买服务效果的关键因素。(22)朱健刚、陈安娜:《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析》,《社会学研究》2013年第1期,第43—64页。
然而，现实中上述各因素对于政府购买服务有效性的影响并不是相互独立，而是相互协同、组合匹配的作用结果，需要以系统性视角审视不同因素的影响。达成共识的是：政府购买社会组织服务成效不仅取决于政府、社会组织等主体性因素，更取决于购买程序这一过程性因素。鉴于此，本文尝试融合上述两类因素，并基于组织分析的新制度主义理论视角构建理论分析框架。
(二)分析框架
组织社会学的核心观点之一是组织发展需要紧紧依赖其所在的特定环境，环境是组织发展、生存的基础。(23)王才章:《政府购买公共服务中政府与社会组织的关系——一个组织社会学的新制度主义视角》,《学术论坛》2016年第3期,第62—66页。在政府购买社会组织服务情境中，政府与社会组织是主要行动主体。政府会根据社会组织的具体情况以及公共物品提供的种类性质采取不同的管理方式。同时社会组织也会采取不同的适应性策略，从而影响政社合作方式、过程与效果。(24)康晓光、韩恒:《分类控制：当前中国国家与社会关系研究》,《社会学研究》2005年第6期,第17—19页。新制度主义认为纯粹的理性行动者模式并不现实。因此，本文认为分析政府购买社会组织服务效果，既需要关注主体的行动策略，还需将其置于“制度—技术”这一行动环境下。是故，本文建立“行动环境—行动策略—服务有效性”的分析框架(见图1)。
图1 分析框架
1.行动环境：新制度主义视角下的“制度—技术”环境
组织分析的新制度主义理论指出，组织会面对技术环境和制度环境两种不同环境。(25)周雪光: 《组织社会学十讲》, 北京: 社会科学文献出版社, 2003年, 第72页。制度环境是指组织在所处社会中面临的文化期待、法律制度、社会规范、观念制度等作为人们广为接受的社会事实(26)周雪光: 《组织社会学十讲》, 第72页。，组织想要获得支持与合法性，就需要遵守这些制度环境(27)SCOTT W R , MEYER J W.“The organization of societal sectors”.In MEYER J.W., & SCOTTW.R., eds.Organizational Environments: Ritual and Rationality, Beverly Hills, Cliff: Sage,1983，pp.129-153.。技术环境指的是组织通过提供产品、服务，在市场中进行交易，并且可以通过对生产系统的协调与控制从而获得回报的环境。(28)SCOTT W R , MEYER J W.“The organization of societal sectors: propositions and early evidence.” In POWELL W W, & DIMAGGIOi P J, eds.The New Institutionalism in Organizational Analysis.Chicago: The University of Chicago Press, 1991，p.123.借鉴该理论分析视角，本文认为政府购买社会组织服务供给过程中会受到制度环境、技术环境的共时性影响。其中制度环境主要指政府出台的一系列法律法规、政策文件、管理规范等，这与社会组织的合法性密切相关；
而技术环境则体现公共服务提供的专业技能、技术标准、专业规范等，与社会组织的生产效率有关。以上两种环境，可被视为社会组织提供政府购买服务的综合行动环境。一方面制度环境为行动主体设定明确的制度框架和活动边界，另一方面技术环境对行动主体的专业化提出明确要求。政府向社会组织购买服务的过程要确保遴选活动的公平性，以及社会组织需要展现服务生产的技术性与专业性。制度与技术尽管在某种程度上具有负相关，但二者并非完全二元对立。(29)SCOTT W R , MEYER J W.“The organization of societal sectors: propositions and early evidence.” In POWELL W W, & DIMAGGIOi P J, eds.The New Institutionalism in Organizational Analysis.Chicago: The University of Chicago Press, 1991，p.123.
2.行动策略：行动环境与行动主体互动下的行为选择
组织受其所处环境中的现象所建构。(30)MEYE J W , ROWAN B.Institutionalized organizations: formal structure as myth and ceremony, American Journal of Sociology, 1977, (2)，pp.340-363.组织正是在不同环境的多重压力下行动。(31)SCOTT W R.Organizations: Rational, Natural and Open Systems.Englewood Cliffs, N J: Prentice-Hall, 1987，p.126.社会组织具有能动性，基于自身身份和优势的判断，在不同环境约束下选择不同的行动策略。行动策略是一个复杂的行动系统，不仅体现多主体之间的互动，也体现主体与环境的互嵌。新制度主义认为组织的成功取决于其对于环境依赖性的强度，有些组织更多依赖于组织内部的技术环境，有些组织则更多依赖于组织外部的制度环境。(32)MEYER J W, SCOTT W R, DEAL T E.“Institutional and technical sources of organizational structure.” In STEIN H D，ed.Organization and the Human Service, Philadelphia: Temple University Press, 1981，pp.51-78.斯科特(Scott)依照强、弱状态对技术环境与制度环境进行交叉分类，形成组织发展与繁荣的四种不同条件环境。(33)SCOTT W R.Organizations: Rational, Natural and Open Systems.Englewood Cliffs, N J : Prentice-Hall, 1987，p.126.本文借鉴其分类标准并以此建构出政府购买服务中社会组织的四种不同行动策略：(1)强制度、弱技术下的依附型策略。在制度环境主导下，社会组织为了生存和发展而需要获得政府的认可及资源，“迫使”其须严格遵循政府理念、社会价值、规范条例等制度因素。加之其发展自身技术的自主性和意愿较弱，逐渐形成依附型行动策略。(2)弱制度、强技术下的自主型策略。在有限的政府资源、制度环境支持的条件下，社会组织更倾向于成为一个技术型组织。(34)DIMAGGIO P J, POWELL W W.The iron cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields, American Sociological Review, 1983, (2)，pp.147-160.在技术环境主导下，社会组织会集中其精力控制和协调组织的技术过程，提升组织内部服务生产质量，使其在竞争性购买环境中，以专业化、差异化的服务凸显竞争优势，形成自主型行动策略。(3)制度与技术并重下的共治型策略。当社会组织对自身技术与制度环境实现均衡的双重依赖时，市场安排可以提高服务提供者间的竞争性。(35)侯志伟:《政府购买公共服务的竞争性分析框架及制度机制——基于S市经验的案例研究》，《中国行政管理》2016年第7期, 第57—63页。在竞争性购买环境下，政府和社会组织常常回归到政府购买公共服务中本应有的契约型关系，代表的是一种双向的、平等的共治型行动策略。(4)弱制度、弱技术下的僵化型策略。从发展现实看来，政府对于社会组织的警惕多而信任少。(36)马庆钰:《社会组织发展面临的突出问题》，《中国机构改革与管理》2015年第4期, 第33页。加之很多社会组织自身管理水平也不高，发展面临着观念落后、制度支持薄弱和技术能力不足的多重困境，容易形成僵化型行动策略。
3.行动策略与服务有效性
行动环境为社会组织提供生产公共服务的场域。行动主体根据不同的环境偏好与发展动机，在购买过程中采取不同的行动策略。(37)姜晓萍、康健:《官僚式外包:政府购买公共服务中利益相关者的行动逻辑及其对绩效的影响》，《行政论坛》2019年第4期, 第63—68页。购买成效是行动主体在购买过程中的关注焦点，但它不会自发产生，且不同的要素条件组合会带来效果差异。从实现条件和调适策略来看，可以对中国情境下政府购买社会组织服务有效性做出四个理论命题：
第一，依附型行动策略能带来高服务有效性。政府是制度环境的资源供给方，当社会组织发展不成熟时，需要依赖于政府的制度资源而获得发展。因此在早期政府购买服务情境或者社会组织相对不发达地区，社会组织与政府之间往往是一种依附式关系，主要体现为政府通过定向委托的非竞争方式购买服务。(38)彭少峰、张昱: 《迈向"契约化"的政社合作——中国政府向社会力量购买服务之研究》, 《内蒙古社会科学》2014年第1期, 第161—166页。一方面政府通过制度环境的约束，实现对社会组织服务提供的控制与管理；
另一方面社会组织基于定向委托建立起与政府的积极互动关系，获取制度环境支持进而保证项目服务质量。
第二，自主型行动策略能带来高服务有效性。随着社会组织的成熟与发展，其可以依赖自身专业资质在市场竞争环境中逐渐获得政府认可与支持，自主性和独立性在发展过程中逐渐增强。(39)蒋金富: 《政府向社会组织购买公共服务的中西方模式比较研究》, 《湖北社会科学》2012年第4期, 第17—20.同时，社会组织也可以凭借其专业性提供高品质公共服务，从而保证项目服务质量。在此背景下，服务有效性主要源自于社会组织的专业化服务供给。
第三，共治型行动策略能带来高服务有效性。有学者认为政府购买服务中的政社关系已经演变成制度化的策略性合作关系。(40)程坤鹏、徐家良: 《从行政吸纳到策略性合作:新时代政府与社会组织关系的互动逻辑》, 《治理研究》2018年第6期, 第76—84页。在某些政府购买服务的案例中发现，政府与社会组织已然从单向依赖转向双向合作。(41)黄晓星、杨杰: 《社会服务组织的边界生产——基于Z市家庭综合服务中心的研究》, 《社会学研究》2015年第6期, 第99—121页。共治型行动策略对于政府而言，体现为对社会组织合法性及其能力的信任，并为社会组织营造宽松发展环境以及提供各类资源支持；
对于社会组织而言，随着其对环境和资源的把握能力增强，及其内部治理能力和外部服务能力的提升，在合作共治过程中，积极展现其自主能动性，从而提升购买有效性。
第四，僵化型行动策略导致低服务有效性。当缺失社会共治理念，政府对社会组织扶持政策乏力，社会组织自身参与社会治理的能力不足时，社会组织承接服务项目容易出现按部就班，缺乏活力，组织僵硬化。(42)戴海东、蒯正明: 《社会组织参与社会治理过程中存在的问题与对策——基于对温州社会组织的调查分析》, 《科学社会主义》2014年第2期, 第106—109页。当组织忽视自我能力完善、降低自我要求时，难以保证其提供服务的有效性。
从组织所采取的行动策略来看，政府购买社会组织服务有效性嵌入于一个制度环境和技术环境相互作用的有机整合系统。因此，本文将通过解释各个影响因素的组合效应，力图充分反映社会组织基于制度环境和技术环境的依赖强度所采取的差异化行动策略及其对服务有效性的影响。
(一)定性比较分析方法
根据上文的分析框架，政府购买社会组织服务有效性受到多重因素的共同影响；
同时，有效案例中的因果关系并不是呈现单一线性而是复杂多因。以线性因果关系为基础的定量分析方法虽然可以解释不同因素的显著程度，但难以阐明导致焦点事件失灵或成功的不同组合或作用路径。所以本文采用查尔斯·拉金等人提出的定性比较分析(QCA)方法。(43)[比利时]里豪克斯、[美]拉金: 《QCA 设计原理与应用: 超越定性与定量研究的新方法》, 北京: 机械工程出版社, 2017年,第5—10页。QCA作为一种组态比较方法，在分析“多重并发因果关系”方面具有独到优势。一方面它允许通过识别导致相同结果的不同情境特定的因果路径来评估“多重并发因果关系”，进而揭示一组潜在机制之间存在的复杂关系。这组潜在机制往往不是指明单一因素与其结果产生的直接关系，而是说明因素间的组合作用与结果产生之间的关系。(44)王楠、王保华: 《网络舆情对高校形象的影响因素研究——基于30个案例的定性比较分析》, 《国家教育行政学院学报》2020年第8期, 第77—84页。另一方面QCA在处理前因条件时，将 “是” 和 “非” 都纳入分析范围，为其复杂性留下空间，使得分析结果更加丰富全面。(45)黄健、余杰、衣长军，等:《中国跨国企业海外子公司创新绩效驱动机制——QCA方法的组态分析》，华侨大学学报(哲学社会科学版),2021年第4期，第77—90页。QCA使得分析环境因素如何影响服务有效性成为可能，改变了以往研究的单一面向，提供了一种解决复杂问题的新视角。本文采用清晰集定性比较分析(csQCA)。具体分析和操作步骤如下：典型案例的选取、前因和结果条件的提取及编码、构建真值表和必要条件检测、条件路径组合分析。
(二)数据来源
就案例来源而言，本文先从政府购买社会组织服务的中文研究文献入手，抽取出所使用的案例信息，然后以滚雪球的方法查阅案例所涉及的政府网站、相关媒体宣传报道资料等，最终整理编制成规范且可用于分析的案例材料。根据QCA应用法则，本文5个条件变量，选取案例数量为50个。本研究严格遵循 QCA 对案例总体的充分同质性和案例总体内的最大异质性的要求来进行案例选取。根据一些地方政府出台的《政府购买服务管理办法》的有关规定，本文所选取的50个案例类别，主要以一般性公共服务和社会管理性服务为主。这两大类别相对于行业管理与协调性服务、技术性服务等评估专业性要求较高的类别，其服务对象主要以社会公众为主，有效性的测量主要依赖于群众满意度、社会影响力等主观评价，标准较为统一明确。同时，为实现案例总体内部最大程度的异质性，案例的服务内容涵盖基本公共教育、基本养老服务、公共就业服务、社会救助、社会福利、基本医疗卫生等不同领域，在时间和地点等要素上具有差异性，从而实现最佳研究效果。
(三)条件选择与编码
根据前文的分析框架，政府购买社会组织服务有效性受到制度环境、技术环境两个维度的共同影响。基于相关理论，本文选取政府管理能力、政府支持力度、法律政策完备程度三个变量衡量制度环境；
选取社会组织承接能力、市场竞争度衡量技术环境(见表1)。编码工作先由两位合作者独立完成，并进行编码一致性检验，Kappa系数为0.92。对于编码不一致的地方由合作者共同商定。
表1 变量指标设计说明
1.结果变量
虽然政府购买社会组织服务有效性的界定较为困难，但仍有研究尝试构建评价指标。一是侧重从“成本—收益”角度出发，分析服务质量给社会带来的整体效益和影响(46)KIM S, ANDREW D P.Understanding sport organizations: the application of organization theory, Journal of Sport Management, 2007, (3)，pp.455-457.；
二是从组织外部视角出发，以媒体舆论的评价作为衡量有效性的依据，采用问卷调查对服务舆情进行分析(47)BISH A, BECKER K.Exploring expectations of nonprofit management capabilities, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2016, (3)，pp.437-457.；
三是侧重服务对象的评价，强调社会组织提供公共服务的实现目标，即社会建设和公民培养，提出服务满意度、居民志愿参与数量、居民社区意识、政策倡导等指标测量。(48)GUO C, MUSSO J A.Representation in nonprofit and voluntary organizations: a conceptual framework, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2007, (2)，pp.308-326.综合上述分析视角，本文认为政府购买社会组织服务有效性可以从社会效益、媒体外部评价、群众满意度三个方面进行综合评价。需要强调的是，本文对于政府购买社会组织服务有效性的测量主要采用外部评价标准，并不涉及服务项目本身所呈现客观绩效。根据外部评价程度的强弱，确定一个相对主观的综合评价。就此而言，不同服务类型的项目有效性的评价指标体系趋于一致。有鉴于此，对于不同服务类型的项目有效性差异是依赖于评价标准一致的主观感知差异，具有一定的可比性。
2.条件变量
(1)制度环境维度
新制度主义理论认为，无论是包含法律政策、条例规范的正式制度还是管理理念、文化价值等非正式制度，都会对组织行为选择的有效性发挥重要作用。(49)张潮、张雪: 《组织能力,合作网络和制度环境:社区非营利组织参与社会治理的有效性研究》, 《经济社会体制比较》2020年第2期, 第90—99页。本研究的制度环境主要聚焦政府管理力度、法律规范、资金支持等正式制度层面的影响因素。
一是政府管理能力与购买有效性。政府购买公共服务需具备合同管理能力、监管能力、绩效评估与管理能力等。健全的管理能力体现为政府对于购买行动的全流程介入。合同管理贯穿服务外包全过程，合同管理能力直接关系到预期目标的实现与否。(50)BROWN T L, POTOSKI M.Managing contract performance: a transaction costs approach, Journal of Policy Analysis and Management, 2003, (2)，pp.275-297.如果政府能够制定规范程序和监督机制，对服务履行过程进行跟踪和督促，将可以有效避免以权谋私的行为，保障社会组织提供服务的质量。(51)[美]萨瓦斯: 《民营化与公私部门的伙伴关系》, 北京: 中国人民大学出版社, 2002年, 第10—28页。同时，有效的评估制度可以促进资金合理配置，提高资金使用效率和降低服务成本。因此，健全的政府管理能力将有助于提升政府购买服务有效性。
二是政府支持力度与服务有效性。与国外不同，我国的社会组织普遍缺乏公共项目生产的经验，同时我国政府对于特定的公共项目有一票否决权，这就需要政府对承接公共服务的社会组织提供一定程度上的帮助。如向社会组织派遣管理专员参与到生产实践当中，亦或是向社会组织提供生产所需资源支持等。(52)[美]萨瓦斯: 《民营化与公私部门的伙伴关系》, 第32—41页。因此，政府的支持力度会直接关系服务质量。支持力度越大，有效性就越高。由于劳动力支持程度难易衡量，故本文主要考虑资金投入程度。
三是法律政策完备程度与服务有效性。法律政策通过明确规定购买主体的准入资格、规范购买行为和购买程序等，能够有效防范和降低在购买过程中由于信息不对称和寻租腐败造成的风险。(53)苏明、贾西津、孙洁，等:《中国政府购买公共服务研究》,《财政研究》2010年第1期, 第9—14页。健全的法律政策体系，既是对购买过程的规范化，也是对购买结果的保障。通过营造稳定、公平、透明的政策环境督促政府和社会组织政策落实，从而提升政府购买社会组织服务有效性。
(2)技术环境维度
一是社会组织承接能力与服务有效性。内生的技术环境主要指向社会组织的生产或服务能力，即社会组织承接能力。技术环境强调组织专业服务水平、资源动员能力等内部驱动要素对社会组织承接购买服务的影响。(54)李娟:《社会组织承接政府养老服务项目面临的制度困境——以新制度主义为视角》,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期, 第44—50页。社会组织承接能力主要表现在公共服务意识、战略规划能力、组织内部治理结构、从业人员素质水平。(55)张潮、张雪:《组织能力,合作网络和制度环境:社区非营利组织参与社会治理的有效性研究》,《经济社会体制比较》2020年第2期, 第90—99页。组织自身发展能力是影响社会组织服务的重要因素，社会组织承接能力越高，社会组织供给的服务质量和效率也越高。
二是市场竞争度与服务有效性。外生的技术环境在于市场竞争环境，社会组织需要将其生产的服务放到市场进行交易。筛选确定拥有专业能力的社会组织对政府购买服务有效性至关重要。政府通过招投标约束双方行为，这是技术环境所需要遵循的效率原则。(56)王才章:《政府购买公共服务中政府与社会组织的关系——一个组织社会学的新制度主义视角》, 第62—66页。垄断将使各类社会组织没能真正拥有公平竞争的机会，阻碍服务成本低廉化目标的实现。(57)徐家良、程坤鹏、苏钰欢:《公共价值视域下政府购买公共服务市场竞争度研究——基于S市的定性比较分析(QCA) 》,《上海行政学院学报》2019年第5期, 第24—34页。招投标情况对社会组织提供服务的效果具有一定程度影响。(58)王达梅:《招投标过程对政府购买社会组织服务效果的影响——以广州市为例》,《城市观察》2014年第4期, 第176—180页。因此，高度开放的市场竞争，迫使社会组织不断提升专业度，进而提高服务供给质量。
(四)构建真值表
在对变量赋值后，根据QCA的分析步骤，对每个案例进行编码并汇总，得到条件变量和结果变量的数据组合，也就是真值表(见表2)，以此作为QCA分析的基础。
表2 政府购买社会组织服务案例变量组合真值
(一)必要性分析
fs/QCA3.0 软件进行运算后得到单个条件变量的必要性计算结果。从表3的结果来看，除市场竞争度外，大部分变量的一致性检测结果都获得了较高数值，这说明上述条件变量确实能对最终结果产生较好的解释力。与此同时，所有条件变量的一致性均未达到0.9，表明不存在必要条件，说明它们都无法独立作用于政府购买社会组织服务有效性。因此，需要进行条件组态分析。
表3 单因素必要性分析
在进行条件组态分析之前，需对每个条件变量进行必要性检验。(59)谭海波、范梓腾、杜运周:《技术管理能力、注意力分配与地方政府网站建设——一项基于TOE框架的组态分析》,《管理世界》2019年第9期, 第81—94页。在QCA方法运算中，一般以一致性(Consistency)与覆盖率(Coverage)两个指标考察其结果的有效性。(60)[比利时]里豪克斯、[美]拉金: 《QCA 设计原理与应用: 超越定性与定量研究的新方法》, 北京: 机械工程出版社, 2017年,第55—58页。
(二)条件路径分析
QCA为条件因素的路径组合分析提供了复杂解、中间解和简单解。由于复杂解是完全依据变量设置参数而得到的分析结果(61)武晗、王国华:《注意力，模糊性与决策风险：焦点事件何以在回应型议程设置中失灵？——基于40个案例的定性比较分析》,《公共管理学报》2021年第1期, 第55—65，170页。，可排除与事实矛盾的路径组合(62)万筠、王佃利:《中国邻避冲突结果的影响因素研究——基于40个案例的模糊集定性比较分析》,《公共管理学报》2019年第1期, 第66—76页。，能够保证分析结果的严谨性和准确性(63)汤志伟、周维、李晓艳:《中国省级政府政务服务在线办理能力的影响因素与路径组合》,《电子政务》2021年第5期, 第98—109页。。因而，本文选择复杂解对不同变量的条件组合进行分析。由表4可知，每条路径的一致性以及整体解的一致性(Solution Consistency)都为 1，表明每条路径上的原因组合都是高服务有效性的充分条件。在覆盖率方面，复杂解的总体覆盖率(Solution Coverage)为96.55%，超过了90%，说明条件因素的组合路径对结果解释力较高。
表4 复杂解条件路径组合
在六条组合作用路径中，路径 1、2、3的初步覆盖率较高，即能够解释的案例比例较高。借鉴彭祝斌等(64)彭祝斌、范岳鋆、朱晨雨:《欧洲焦点事件在华传播热度的影响因素及作用机制——基于30起案例的模糊集定性比较分析》,《新闻与传播研究》2021年第2期, 第21—23页。、周俊等(65)周俊、王敏:《网络流行语传播的微观影响机制研究——基于12例公共事件的清晰集定性比较分析》,《国际新闻界》2016年第4期, 第26—46页。学者选取高覆盖率的路径归纳思路，本文着重对前三条路径进行解析，并归纳提炼出政府提升购买社会组织服务有效性的三种路径模式，分别为制度环境外驱型、技术环境内驱型及政社共治联动型。
1.非竞争状态下的制度环境依附型
路径1：MANAGEMENT(强政府管理能力)*SUPPORT(强政府支持力度)*LEGAL(完善政策法律)*～ABILITY(弱社会组织服务能力)*～COMPETITION(低市场竞争度)。该路径表明在政府管理能力与政府支持力度较强，但市场竞争度较低的环境下，即使社会组织并不具备较高程度专业服务能力，依然能带来较高的政府购买社会组织服务有效性。政府发挥主导作用，通过积极管理和资源叠加，创设积极的政策制度环境，为专业能力有限的社会组织承接服务提供强有力支持。这一路径的治理逻辑可归纳为“制度环境依附型”。在该路径中取得服务有效性的关键因素在于营造良好制度环境。典型案例如贵阳市政府购买垃圾分类服务。贵阳市政府及市民政局，对社会组织进行专业化管理，连续五年出台一系列管理社会组织的具体举措，对社会组织专业资格审查及政府购买的具体实施细则等都做出明确要求。尽管承接的“人心齐”志愿者组织非专业出身，但是在政府强有力的政策推动引导下，明确了自我定位，并探索建立一种“社区持续参与垃圾分类”的有效模式。该模式旨在推动社区居民主动参与垃圾分类，实现社区自主治理，培育垃圾分类的社区文化。通过联动线上线下，在周边社区开展形式多样的公益活动使居民参与其中，活动内容包括垃圾分类网络文明传播活动、垃圾分类现场指导、厨余垃圾堆肥经验交流会等。活动参与主体除了“人心齐”的工作人员及小区志愿者，也有来自《贵州都市报》的媒体工作者的参与，还有来自政府部门专业工作人员的指导。活动后期还吸引了贵州各院校的老师以及学生的参加，营造了全民参与，共建文明的浓厚氛围。受益群体覆盖面扩大至社区居民乃至社会公众，获得群众高度认可并产生一定社会影响力。
2.市场竞争下的技术环境自主型
路径2：～MANAGEMENT(弱政府管理能力)*～SUPPORT(弱政府支持力度)*LEGAL(完善政策法律)*ABILITY(强社会组织服务能力)*COMPETITION(高市场竞争度)。在此条件下，即使没有强有力的政策制度支撑，社会组织依然能凭借出色的专业化水平在市场竞争中脱颖而出，并促成其在公共服务提供中的良好表现。在该路径中，技术环境发挥更大作用，这一路径的治理逻辑可归纳为“技术环境自主型”。社会组织内部有效治理塑造了组织内部不断变革，衍生出与组织发展需要相匹配的资源网络，快速回应政府购买服务的供给能力需求。如在杭州市购买养老服务案例中，“在水一方”养老服务中心作为一家民办非企业单位，主要向老年人提供养老服务，2016年推出的理疗室获得老人们的大力支持。正由于其专业化服务水平，赢得服务对象认可。同时在服务过程中，社会组织充分调动社区管理者和老人参与的积极性，活动影响力，服务范围不断扩大，并与基层社区、居民形成融洽和睦的友好关系，促使社区建设不断优化。这类专业水平较强的社会组织在提供服务过程中主要聚焦服务对象的需求痛点，提高服务质量的同时，也在为自己的发展谋求新的方向，挖掘更多资源可能，并最终反馈于政府购买服务有效性。
3.市场竞争下的政社联动共治型
路径3：MANAGEMENT(强政府管理能力)*SUPPORT(强政府支持力度)*ABILITY(强社会组织服务能力)*LEGAL(完善政策法律)*COMPETITION(高市场竞争度)。该路径表明，在政府积极推动和资源支持、承接社会组织具备较高服务能力的条件组合下，政府购买社会组织服务具备高有效性。这种购买模式主要体现为在充分市场竞争环境下，政府与社会组织双方致力打造资源联动的合作共治模式。此时，制度环境与技术环境共同发挥作用，这一路径的治理逻辑可归纳为“政社联动共治型”。典型案例为上海浦东新区塘桥街道购买党建服务。一方面塘桥社区党工委发挥自身优势，在社会领域中政府发挥价值引领、统筹协调、整合资源、服务群众等方面的作用，分析与解决各类需求与问题，成为浦东新区十大党建工作品牌之一。另一方面，先锋志愿服务社作为全国第一家以承接基层党建服务为主的非营利性社会组织，工作人员具有丰富基层党务工作经验，凭借专业化服务水平和本地化条件，确定党建实际需求，让社会组织和政府沟通的桥梁得以畅通。根据覆盖度指标，政社联动共治型解释了结果变量的42%。路径4、5、6在某种程度上，也可归属到政社联动共治型的治理范畴，充分表明该路径更能激发政府购买社会组织服务的高有效性。
(三)稳健性检验
根据QCA方法应用原则，本文对前因组态进行稳健性检验。(66)杜运周、贾良定:《组态视角与定性比较分析(QCA):管理学研究的一条新道路》,《管理世界》2017年第6期, 第 155—167页。首先调整一致性水平，将一致性阈值从0.75 提高至 0.80，频数阈值保持不变。产生的组态基本一致。其次，考虑到样本中的政府级别、一线城市与其他城市存在差异，因此删除省级层面(广东省、吉林省、海南省)的3个案例、直辖市层面(北京、上海、天津、重庆)的7个案例后，用剩余40个案例进行分析，组态结果依旧稳健。
(一)研究结论
如何实现政府购买社会组织服务的高有效性是一个值得深入思考的复杂命题，难以从单一方面做出合理解释。本文在文献回顾的基础上，借鉴组织分析的新制度主义理论，结合本国关于政府购买社会组织服务具体情境，围绕制度环境和技术环境两个方面构建“行动环境—行动策略—服务有效性”的理论分析框架。并采用清晰集定性比较分析方法对进行条件组态分析，归纳总结出政府购买社会组织服务效果的影响因素及其有效治理模式。研究发现，制度环境、技术环境两个维度的变量均无法单独作为必要条件。当所有的条件因素变量进行组合、协调联动，则能构建政府购买社会组织服务高有效性的实现路径，分别为制度环境依附型、技术环境自主型、政社联动共治型。从结果来看，政社共治联动型是政府提升购买服务有效性的最佳模式。与以往“命令——服从”式的治理方式不同，政社共治联动型更加注重行动主体之间的协商与合作。制度环境凭借政府构建权威关系、政治过程和资源配置渠道等方式，对购买有效性产生影响。技术环境可以触发社会组织嵌入政府需求，通过增强自身专业能力，努力建构自身生存空间，谋求组织发展。
(二)对策建议
一是完善政府制度环境安排，加大各类资源投入。制度因素的影响尤为重要，这就启示政府要做好顶层制度设计，加强对资源的统筹调配。首先，政府应该重视购买服务的管理机制建设，规范管理购买合同，强化监督评估，为购买社会组织服务提供强有力的制度保障。其次，政府应给予足够资源支持，对购买社会组织服务给予合理科学的财力投入、预算安排和资源倾斜。最后，完善相关的法律、政策，这就需要政府加强法律法规体系建设，为政府购买社会组织服务提供政策环境保障。
二是重视社会组织自己能力建设，调动其主观能动性。当制度环境支持程度不高时，社会组织可基于自身成熟经验与组织化水平，提升组织的资源获取能力，对行动策略进行灵活的选择和调整，以求达成有效的购买结果。一方面政府部门要重视社会组织专业能力培养，充分调动社会组织的创新意识。因地制宜，根据当地社会组织发展的实际情况，开展如人才培训、项目孵化等个性化实践活动。另一方面社会组织应注重发挥自身主观能动性，与政府部门、社区、居民等多方建立良好合作关系。增强与政府的互动与交流，获取政府与服务对象的信任，在追求制度“合法性”的同时获得社会资源支持与能力提升，促进组织发展。
三是推进政社合作共治，加强长效机制建设。政社联动共治型的治理逻辑最能提升政府购买社会组织服务有效性。因此有必要建立长期有效的激励机制，为稳定长久的政社共治购买模式奠定基础；
建立信息公开制度，政府、社会组织及媒体要扩大信息公开及披露；
打造平等对话机制，政府和社会组织共同搭建有效沟通互动的平台，为购买服务过程中的问题解决创造有利条件，以集体行动实现合作共治。
(三)理论贡献与研究不足
第一，基于制度—技术环境构建“行动环境—行动策略—服务有效性”的分析框架。长期以来，众多研究主要从某一政府购买案例为切入点，对政府或社会组织的主体能力进行分析，而对于政府购买社会组织服务的有效性问题缺乏系统性挖掘与理论分析。本文研究发现制度环境、技术环境的各因素之间相互作用形成多元组态，以“殊途同归”的方式，共同驱动政府购买服务有效性的提升，从而帮助理解政府购买社会组织服务效果背后复杂的影响机理，丰富政府购买社会组织服务绩效分化的理论解释。
第二，将csQCA方法引入政府购买社会组织服务效果问题研究。目前，已有研究主要局限于传统的定性分析。本文引入清晰集定性比较分析方法，不仅丰富政府购买服务领域的研究方法工具箱，还为解释政府购买社会组织服务效果背后各条件之间的复杂互动提供一种整体分析视角。本文研究发现，政府购买社会组织服务有效性的驱动路径存在显著差异，进一步验证了政府购买社会组织服务水平异质性背后的复杂关系。
诚然，本研究还存在一些局限：第一，QCA方法须将文本内容转化为二分变量或定类变量，而在转化和校准过程中可能包含一些主观和武断的因素；
第二，分析没有考虑不同区域、不同层级的政府、不同服务类型的影响，这可能影响研究结论的外部效度。研究将尝试收集更多的样本，采用多元回归分析方法检验其他变量，尤其是类型变量的影响，以提高研究结论的准确性。
