职业病患者权益保障初探*
时间：2023-01-21 14:35:07 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
毕明宇 储虎
伴随着工业发展，职业病作为一种影响较大的疾病逐渐引起社会注意。2001年，《中华人民共和国职业病防治法》（以下简作《职业病防治法》）将“职业病”定义为指劳动者在职业活动中因吸入粉尘、其他有毒物质或者受到放射性物质等有害因素影响而引起的疾病。对此，有观点认为，我国法律对“职业病”的定义属于狭义的“职业病”，即被纳入“职业病”涵盖名单的疾病才能被认定为职业病。[1]我国只对列入法定“职业病”定义范围的患者进行保护，反之，对不属于法定“职业病”定义内的职业相关疾病的患者则缺乏救济。许多国家在立法上对“职业病”作更宽泛的定义，即认为劳动者在职业活动中受到不利于身体健康因素的影响进而导致的疾病均属于职业病。同时，尽管有的国家（比如德国）立法上对“职业病”采狭义的定义，但规定职业相关疾病的患者可以享有与职业病患者相当的工伤保险待遇，其对非法定职业病病人的保护是完善的。
（一）《职业病防治法》的现行规定
自2001年颁布以来，《职业病防治法》历经四次修改，共有七章、八十八条即总则部分（第一至十三条）、前期预防制度（第十四至十九条）、劳动过程中的防护与管理制度（第二十至四十二条）、职业病诊断与职业病病人保障制度（第四十三至六十一条）、对职业病防护工作的监督检查制度（第六十二至六十八条）、法律责任部分（第六十九至八十四条）以及附则（第八十五至八十八条）；
其中与职业病病人保障制度有关的条文有十九条，占总条文比例的22%。
职业病患者的权利保障是我国《职业病防治法》的核心要义[2]，而《职业病防治法》是职业病患者主张权利的重要法律依据。根据《职业病防治法》，劳动者主要享有如下的权利：第一，职业卫生知情权。知情权是职工的一项基本权利，与劳动者的生命和健康密切相关。在劳动合同签订前，用人单位应当如实告知劳动者工作期间所可能发生的职业病危害和后果，以便劳动者对自己的工作环境有基本的了解。第二，职业卫生培训权。用人单位应当在工作前为劳动者提供职业卫生培训，指导劳动者预防职业危害。第三，职业健康权。用人单位应当为劳动者提供免费体检，建立职业健康监护档案并妥善保存职业健康监护档案。第四，劳动者享有职业病诊治权。诊断期间，用人单位不得终止劳动合同和克扣工资。第五，赔偿权。若确诊职业病，劳动者享有工伤保险待遇以及依照《民法典》相关规定向用人单位主张损害赔偿的权利。
（二）职业病患者权益保障的不足
1.诊断机构设置单一。
关于职业病诊断机构的设置，《职业病防治法》在2018年之前规定只有被省级卫生行政部门批准后的医疗卫生机构才享有确诊职业病的权利[3]；
2018年之后，经过立法修订，才解决了这个被诟病多年的问题。但是，《职业病防治法》第四十三条的规定并不明确，目前也缺乏对该条规定进一步细化的管理办法；
诊断机构的“垄断”问题，也并没有在该法中得到彻底解决。
2.诊断异议渠道狭窄。
职业病诊断结论不具有终局性。《职业病诊断与鉴定管理办法》第三十六条规定，职业病患者对职业病诊断结果有异议的，必须向诊断机构所在地的卫生行政部门申请鉴定；
对鉴定结论不服的，向上级（省级）申请再鉴定；
省级的鉴定结论是最终结论。[4]但是，从该规定可以看出，职业病鉴定过程中，由卫生行政部门根据当事人的申请而组织相关专家临时组成非常设机构进行，即行政机关仅作为组织者和管理者，因此职业病的诊断鉴定不具有“在行政活动中行使行政权力”的特性，不属于行政行为，对于该鉴定结论不能提起行政诉讼，故鉴定结论便具有了事实上的“终局”性效果。法治国家只有司法结论才能是终局的，对于诊断结果异议，有必要畅通司法救济渠道。
3.申请诊断阶段举证责任分配不合理。
申请职业病诊断需要提供证据材料。《职业病诊断与鉴定管理办法》规定，劳动者在申请职业病诊断时需要提供材料，包括职业史、职业健康检查结果和工作场所职业病危害因素检测结果等。但可以发现，该规定中要求劳动者提供的材料大都由用人单位掌握。尽管《职业病防治法》规定用人单位应该主动如实提供其所掌握的材料并由卫生行政部门对其进行审查，但是，让用人单位自主地提供对自己不利的证据，实在是难上加难。除此之外，还可能因为规章制度的不完善原因，用人单位对职业病患者需要的材料没有保存或者保存不周。
4.救助补偿机制不足。
法谚“无救济则无权利”。即使法律给公民赋予再多的权利，但若没有有效的救济机制，那么法律上所规定的权利都将是一纸空文。《职业病防治法》重在对职业病的预防，而对于职业病患者的救助赔偿着笔很少。纵观《职业病防治法》全文，除总则和分则之外，明确提及患有职业病劳动者权利的为第四章中的部分条文，而涉及用人单位如何预防职业病、为工作人员提供劳动保护的内容则有两章之多。从篇幅上可以看出，《职业病防治法》重在职业病防治，却对职业病患者生活上提供直接帮助的补偿和救助体系没有予以过多的关注。[5]
依照我国法律规定，职业病患者享有工伤保险救济和民事侵权诉讼赔偿的双重救济。但是，当出现用人单位被取缔、劳动关系无法被认定时，劳动者一旦成为职业病患者，政府就成为救济责任的最终承担者。同时，根据《职业病防治法》与《工伤保险条例》的规定，职业病患者主要通过工伤保险获得救济，然而，将所有的职业病都认定纳入工伤体系并不科学。在工伤认定的情形中，除职业病以外，其他均为事故伤害或意外伤害。[6]在中国目前的职业病目录中，职业病可以根据疾病特征分为两类：其一为急发性职业病，如职业性急性化学中毒等；
其二为慢性迟发性职业病，如职业性尘肺病等。其中，急发性职业病与事故伤害类似；
但慢性迟发性职业病则与事故伤害差别很大，具有集体致害性和脱离接触危害因素之后仍有可能继续加重的特点，其后续治疗、康复费用也远高于第一类，故其适用保险金较低的工伤保险就显得不合理。
5.职业病相关诉讼制度不完善。
职业病患者可以通过工伤保险公益诉讼和民事侵权诉讼获得补偿。民事侵权诉讼是被侵权人提起的私益诉讼，其诉讼目的在于填平损害，难以达成让用人单位加强职业防护、避免更多劳动者免遭职业侵害的目的。公益诉讼是由特定组织提起的旨在使违法行为得到否定评价的诉讼，具有私益诉讼所不具有的公益性，故有必要在职业病领域建立公益诉讼制度来为劳动者发声。
6.工会作用弱化。
工会本应该积极地活动在维护员工权益的第一线，但是，《职业病防治法》并没有让工会承担具体责任义务，致工会对用人单位的监督与对劳动者的保护多流于形式。同时，工会经费主要来自用人单位，导致工会难以与用人单位分庭抗礼，难以对用人单位形成中立、有效的监督。
（一）附条件地扩大职业病诊断机构范围
针对诊断机构单一问题，在职业病防治管理办法中可以明确规定职业病诊断机构的准入条件，符合准入条件的医疗机构都有职业病诊断权，以打破之前的专门机构垄断制度[7]，拓宽职业病诊断机构范围。地方卫生行政部门也应当加强对诊断机构监督，定期公布不再具有相应诊断能力的医疗机构名单，保持诊断机构的“流出”通道，以确保职业病诊断机构队伍的专业性和权威性。
（二）拓宽职业病诊断结果异议的救济途径
司法是公平正义的最后一道防线。诊断结论争议，可以通过司法途径解决。鉴于职业病诊断行为无法提起行政诉讼，故具体路径，可以设计为在职业病防治管理办法中为职业病诊断结论异议引入民事诉讼，即当职业病诊断结论存在争议时，在立法上为争议的解决提供诉讼与鉴定两种选择。医疗机构经行政批准而取得职业病诊断资质，具有独立的法律地位，可以独立地对其诊断结果负责，可以成为适格的民事诉讼被告。当诊断机构出具不实的诊断结论导致职业病患者利益受损时，其行为应当被视作侵权行为，可以作为诉讼标的。当然，当对诊断结果有异议时，职业病患者享有民事诉讼或是鉴定的选择权，这意味着职业病鉴定委员会的结论将会处于司法的监督之下，其鉴定行为会倾向于更加审慎。
（三）合理分配申请诊断阶段的举证责任
为了解决申请诊断阶段证明材料的提供问题，可以采取以下几种方法：第一，提高行政监督的强度。比如，不定期突击检查用人单位材料的保管情况，对于故意不提供相应材料的用人单位应当严格按照《职业病防治法》的规定对其进行处罚。第二，对于用人单位所控制的证据材料，可以借鉴劳动争议案件仲裁或者诉讼中的“举证责任倒置”原则。即当劳动者向有关部门提出申请并提供证据证明该材料在用人单位的掌控之下，用人单位则需要如实提供其所掌握的材料；
如果单位无法提供相关材料或者提供虚假证据，承担举证不利的后果。第三，若劳动者有多家供职的从业经历，也可以适用“举证责任倒置”原则，即先推定职业病患者的致病原因与所有用人单位都有因果关系，由用人单位举证证明劳动者在离开本单位时是健康的、以推翻该推定，用人单位举证不力则承担败诉责任。
当然，举证责任倒置也可能会产生一些问题，比如，可能会导致权利滥用，当劳动者恶意申请时，用人单位将会遭受损失。但是，在职业病防治问题上，倾斜性地保护劳动者，将举证责任分配给处于优势地位的用人单位是更符合我国国情的选择。
（四）对工伤保险制度的重构
针对职业病与工伤之间上存在差异，工伤保险无法充分救济职业病患者的问题，可以通过重构工伤保险制度、建立工伤保险与商业保险双重救济制度来解决。对于急发性职业病，它仍属于普通的工伤保险，救济金从工伤保险基金中支取；
对于慢性迟发性职业病，可以为其设置一类特殊的工伤保险，收取高额的保费，救济金从该类特殊的保险基金中支取[8]；
用人单位应当为劳动者购买与职业病相关的商业保险，当劳动者确诊慢性迟发性职业病时，即便工伤保险金不足以救济患者，患者还享有商业保险的保障。
（五）建立职业病公益诉讼制度
鉴于与职业病相关的个人私益诉讼无法为职业病患者这一群体的集体利益维权，故有必要建立职业病公益诉讼制度。[9]首先，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条的规定，目前在中国可以由法律规定的机关或者团体所提起的公益诉讼，主要集中在环境保护和消费者权益保护领域。人类生产分为人的再生产和社会物质再生产，劳动者职业病防护、身体健康问题是关涉社会发展的公共利益，可以参照消费者保护的公益诉讼，建立起职业病领域的公益诉讼。其次，公益诉讼与私益诉讼可以同时并存。公益诉讼由特定组织发起对用人单位的诉讼，私益诉讼由员工个人向用人单位提起，公益诉讼并非剥夺劳动者通过私益诉讼获得赔偿的权利，公益诉讼的存在将私益诉讼的独木桥变成了公益诉讼与私益诉讼并行的双向道。再次，可以建立公益诉讼赔偿金专门账户或者基金，从而形成对工伤保险制度的有益补充。
（六）强化工会作用
落实工会对用人单位的监督与对劳动者的保护责任，重点在于：首先，工会组织尽管享有《职业病防治法》第四条规定的监督用人单位职业病防治工作的权利，但是，该监督权利具体由是哪一级工会享有（是用人单位内部的工会还是地方政府总工会），法律条文并没有明确，《职业病防治法》第四条只是宣誓性条文。法律规定或者施行办法应当进一步明确监督责任的责任主体，将监督责任明确到具体的组织头上，才可以激发他们的积极性，从而真正发挥监督的作用。鉴于用人单位工会经费受制于用人单位，难以真正独立于用人单位，监督责任的责任主体最好由地方政府总工会承担。其次，建立职业病公益诉讼制度，工会是发起公益诉讼的适格主体。这项赋权活动将使得工会监督成为用人单位头上真正的“达摩克利斯之剑”，而不再像以前一样只是流于形式。[10]其三，设置职业病专项补助基金，工会应当担任该项公益基金的管理人。这样的规定，有助于工会组织在管理该基金的过程中积极维护职业病患者的权益保障。
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