新一轮省以下财政体制改革:特征、难点与建议

钟荣华 周 颖 易澳妮

（湖南省财政科学研究所，长沙 410015）

内容提要:本文梳理了现行省以下财政体制的形成历程，总结了新一轮省以下财政体制具有改革背景复杂性、改革问题挑战性、改革内容系统性、改革路径规范性四个突出特征，分析了推进改革面临的改革增量无源、事权划分改革滞后、县级“三保”问题突出、地方政府性债务包袱沉重、财政“省直管县”改革红利退坡等困难，并从把握改革节奏、提高中央和省级财政“两个统筹能力”、加快建立地方税体系、构建“三位一体”地方投融资体制、深化财政“省直管县”改革等五个方面提出了政策建议，以期为地方制定新一轮省以下财政体制改革具体方案和推进改革工作提供参考。

科学的财政体制是保障政府间关系顺畅运转的重要基础。自1994年我国启动以分税制为核心的财政体制改革以来，由于较好地兼顾了中央与地方两个积极性，在提高中央财政调控能力的同时，赋予地方通过发展增加财力的渠道和工具，地方政府在政治经济的双重激励下，追逐发展的积极性大幅提升，为近三十年中国经济的腾飞奠定了坚实的制度基础。

在现行中国从中央到省、市、县、乡五级财政关系中，中央与地方（省）财政体制通常被认为是最重要的，省以下财政体制则被认为是中央与地方财政体制的“自然延伸”，因而历次重大财政改革中，省以下财政体制基本作为改革体系的一部分配套推进。党的十八届三中全会提出建设现代财政制度目标后，省以下财政体制作为现代财政的重要拼图和嵌入国家治理的底层支柱，其优化、调整和改革也被提上议事日程。2018年以来，财政部多次开展调研和征求意见，2022年4月，中央深改委第二十五次会议审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，5月，国务院正式以“国办发〔2022〕20号”文件下发了指导意见，7月，财政部召开省以下财政体制改革工作动员部署会，中央的一系列动作已明确释放了新一轮省以下财政体制改革的启动信号。

财政体制改革牵一发而动全身，涉及多方利益调整，其复杂性、敏感性很强，各方高度关注，各级政府对财政体制的调整更是慎之又慎。“国办发〔2022〕20号”文件对省以下财政体制改革的总体要求、改革内容、工作部署作出了安排，但具体落实到实践层面，将遇到不少现实困难和阻碍，需要结合实施情况，不断细化措施、完善政策，财政部也要求各地要结合实际制定改革方案并报中央备案。因此，对改革过程中可能遇到的困难提前预判、做好准备至关重要，这有助于加快改革步伐，少走弯路。为此，本文在梳理现行省以下财政体制形成历程基础上，总结新一轮省以下财政体制改革的突出特征，分析其可能面临的各种困难，并提出政策建议，为制定更加详细的改革方案以及推进改革工作提供参考。

现行省以下财政体制的形成，与多次重大财政改革紧密相连，是多次财政改革累积、沉淀和叠加的结果。

（一）1994年分税制改革奠定了现行省以下财政体制收入分享和转移支付框架体系

1994年，为解决财政“两个占比”（全国财政收入占GDP比重、中央财政收入占全国财政收入比重）下降问题，增强中央财政宏观调控能力，我国启动了影响深远的分税制改革。此次改革核心主要有两个方面：一是建立中央与地方税收分享制度。根据税种性质，将维护国家安全利益、实施宏观调控必需的税种划分为中央收入，将适合地方征管的税种划分为地方税，其他税种为中央与地方共享税，并设定收入分成比例，相应设立国、地税两套征管机构，由此改变了“包干制”财政体制下，税收主要按照属地征收的办法，确保中央有稳定的财政收入来源；
二是为促进区域均衡发展，建立较为稳定的中央对地方转移支付制度。分税制改革从目标的实现情况看是极为成功的，税收方面，1993年中央财政收入占比仅为22%，2021年增长至45%，财政收入占GDP比重也由12%增长至17%；
转移支付方面，2021年，中央财政对地方的转移支付规模达到8.3万亿元，极大地缓解了地区发展不平衡问题，并为其他经济社会改革提供了重要借鉴，真正起到改革“领头雁”的作用。

随着中央与地方分税制体制的成功实施，各地比照分税制体制逐步推进了省以下财政体制改革，建立了相应的省、市、县收入分享制度。1996年，财政部下发《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》（财地字〔1996〕24号），要求各地区参照中央对省级分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制体制落实到市、县级，有条件的地区可落实到乡级，以此奠定了省以下财政体制的基本框架。除税收分享制度外，文件还重点强调省级财政须承担调节辖区内财力差异的职责，由此省以下转移支付制度开始建立。

（二）1998年公共财政改革奠定了现行省以下财政体制改革支出框架体系

1998年，我国开始实施积极财政政策，财政改革重点由收入体系转向支出体系，提出要“逐步建立公共财政基本框架”。一是建立财政支出制度。建立部门预算、国库集中收付、政府采购等主要财政支出制度，推进“收支两条线”管理，规范财政支出运行（陆成林等，2019）。二是建立支出标准。逐步建立教育、卫生、社会保障等重点支出标准，促进财政支出标准化。三是明确支出重点。实行农村税费改革，取消农业税，建立种粮补贴制度，加大基本民生支出投入，民生投入逐渐超过建设投入，占比超过50%。此外，在收入方面，推进了内外资所得税统一并建立了相应的所得税分享制度。

公共财政改革的要求逐步传导到省以下财政体制。2002年，国务院印发了《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发〔2002〕26号），这也是我国第一份较为系统布置省以下财政体制改革的中央文件，对省以下财政支出体系建设提出明确要求：一是按照建立公共财政框架的基本要求，依法界定各级政府的事权范围，进一步明确省以下各级政府的财政支出责任。二是强化财政预算管理。区分轻重缓急，调整支出结构，合理确定财政支出顺序。进一步规范财政资金供给范围，解决财政供养人口过多、包揽过宽的问题。稳步推进预算管理改革，通过实行部门预算、国库集中收付和政府采购制度等改革措施，提高财政资金使用效益。

（三）2009年财政“省直管县”改革奠定了现行省以下财政体制管理一个重要模式

长期以来，与行政管理体制相对应，我国实行财政省管市、市管县体制。20世纪90年代以来，为解决县域经济发展滞后、县级财政困难问题，浙江、江苏等省份开始推行财政“省直管县”改革，压缩财政管理层级，提高管理效率。随着部分省份改革取得的显著成效，更多省份开始跟进学习。2009年，财政部在总结各省份改革经验基础上，印发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预〔2009〕78号），提出“2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”，由此全国开始全面推进财政“省直管县”改革。截至目前，全国已有20多个省份都推行或者曾经推行过此项改革，财政“省直管县”成为省以下财政管理的一个重要模式。从实际效果来看，财政“省直管县”改革增强省级财政对县级财政的保障能力，解决市级财政“雁过拔毛”问题，缓解县级财政困难，调动县发展经济的积极性，提升县级财政自身的“造血”能力。

为增强基层政府提供服务能力，2010年，财政部印发《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》（财预〔2010〕443号）建立了县级基本财力保障机制这项重要制度。2013年国务院办公厅印发了《关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》（国办发〔2013〕112号），确定县级基本财力保障机制的国家保障范围和标准，县级基本财力保障机制进一步巩固完善。2021年，中央县级基本财力保障机制转移支付规模达到3373亿元，成为确保基层财政运行的制度基石。

（四）2013年建设现代财政制度推动了省以下财政体制的全面升级

2013年，党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，提出了建设现代财政制度的目标任务，主要内容包括：一是推进税制改革。加快税收立法进度，落实税收法定原则，完善税收征管制度。推行增值税、消费税、所得税等税制改革，逐渐提高直接税占比。推进健全地方税体系改革，完善地方税种和征管权限。二是推进预算管理改革。健全政府预算体系，推进预决算公开制度，实施全口径预算，建立跨年度预算平衡机制和预算绩效管理体系。加强地方政府债务管理，化解地方政府债务潜在风险。三是推进事权与支出责任划分改革。逐步理顺中央与地方、省与市县财政事权关系，划分支出责任，完善中央对地方转移支付制度。

建设现代财政制度是实现国家治理体系和治理能力现代化要求的重要举措，是对包括省以下财政体制在内的财政体制的系统性重构。税制改革、预算管理改革、事权与支出责任改革的要求也将在新一轮省以下财政体制中得以全面体现和贯彻。

通过上述对省以下财政体制形成历程的简单梳理，可以发现现行体制经历多次改革。新一轮改革在总结过往改革经验基础上，形成了自身鲜明特征，认识这些特征有助于更好预判改革可能遇到的各种困难。

（一）改革背景的复杂性

相对于前面几轮改革，此轮改革在时代背景上最大的不同是财政收入增速处于下行期。随着我国经济进入高质量发展阶段，财政收入增长速度也从过去高速增长转向中低速增长。近两年，受新冠疫情以及全球经济下行影响，部分地区财政收入甚至出现了负增长。这种财政收入增速下行的趋势并不是短期趋势，而会在一定时期内一直存在，1994年、1998年和2009年等多个阶段我国虽然也出现了财政收入增速的短期波动，但都很快走出低谷，重新恢复高增长。就改革推进而言，上行时期往往能化解、消除很多问题矛盾，而下行时期则会把不少潜在问题矛盾暴露出来，使得改革工作面临更加复杂的局面。

图1 1994年-2021年全国GDP、财政收入增速变化

（二）改革问题的挑战性

此次改革的问题指向明确，就是“国办发〔2022〕20号”文件中指出的“财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够科学、转移支付定位不清、地方三保压力较大、基本公共服务均等化程度有待提升等问题”。分析这些问题，可以发现几个突出特点：一是属于难啃的“硬骨头”。这些问题并非当前才出现，而是长期积累的深层问题，过去已经采取了很多措施，但没有根本解决。二是需要综合施策。不少问题并非单纯的财政问题，比如事权划分问题，需要系统全面协同推进。三是带有长期性、机制性。很多问题并非短期就能解决，需要时间和契机，也需要付出成本，比如防范和化解地方政府性债务风险。因此，要通过此次改革来全部解决这些问题，面临的挑战性不容忽视。

（三）改革内容的系统性

之前的改革从内容看，都存在侧重点，往往是针对收入、支出、转移支付、财政管理等一个或几个方面。而本轮省以下财政体制改革内容涵盖省以下财政事权和支出责任、理顺省以下政府间收入关系、完善省以下转移支付制度、建立健全省以下财政体制调整机制、规范省以下财政管理等，涉及面广，综合性强。既是对现行财政体制的全面概总，又有不少源自实践问题的新突破，比如适度增强省级统筹调控能力、规范各类开发区财政管理体制等问题。

（四）改革路径的规范性

全面规范是此轮改革的重要原则。历经几轮财政体制改革，中央和地方之间的财政关系已较为明晰、规范，但省以下财政体制仍存在不规范、不统一的情况，其中部分是各地从实际出发、因地制宜的结果，部分则是自行出台的地方性政策，比如不少地区盲目出台税收优惠政策，与税费收入相挂钩的补贴或返还政策，影响市场公平竞争和统一大市场建设，导致地方财政秩序混乱。“国办发〔2022〕20号”文件中“规范”一词共提及13次，说明本次省以下财政体制改革具有鲜明的规范性特征，当然，这种规范性是在尊重地区差异性基础上进行规范，允许各地因地制宜制定差异化措施，但这种因地制宜不是无限制的，必须得到财政部统一备案认可。

由于此轮改革具有复杂性、挑战性、系统性、规范性的特征，使得推进改革也面临不少难题，突出表现在：

（一）改革增量无源，存量难以调整

实践表明，增量改革是减少改革阻力、尽快推进改革的有效措施。此次改革也提出了以增量改革为主、适度调整存量的基本原则，理论上是正确的，但现实看则有不少难点：一方面，经济下行导致财政收入增量减少。就一省而言，财政收入增量主要来自两个方面——中央转移支付和地方收入，中央转移支付又来自于地方税收特别是发达地区上缴，都与经济发展紧密相关，而经济增速放缓导致中央转移支付、地方收入增量都在减少。近两年，中央财政采取一些特殊措施增加当期收入，比如2020年发行特别国债，2022年人民银行和中央国有金融企业上缴特别利润，但这类措施都是困难时期的特殊之举，缺乏可持续性。另一方面，支出结构固化导致存量难调。从支出方向看，民生支出占财政支出的大头，比重不断提高，以中部H省为例，2021年民生支出占比已经提高至70%以上。同时财政支出部门化，长期以来形成的“基数+增长”的预算理念根深蒂固，项目支出刚性化，能上不能下，能增不能减，存量调整难。从转移支付结构看，我国一般性转移支付与共同事权转移支付占转移支付比重已经超过80%，通过压减专项转移支付增加一般性转移支付的空间越来越小。

（二）事权划分改革滞后，支出责任改革不彻底

事权划分是财政体制改革的逻辑起点，事权划分不准确，相应的收入划分、支出责任划分以及配套的转移支付制度就会出现偏差。事权划分，一方面是技术性问题，要遵循外部性与公共产品受益范围、信息复杂对称性、激励相容等基本原则，按照这些原则，中央、省、市、县、乡各级政府事权都有大致范围；
另一方面，则是涉及公共权力纵向配置和国家结构形式等宪法、政治问题，已经不完全属于财政职能范畴（项中新，2018）。当前事权划分改革主要靠财政部门推动，存在“小马拉大车”现象，一些跨区域公共事务的划分工作难度大。

由于采取了存量基本不动的改革方法，支出责任划分比例大多是过去各级配套比例平转，并且事权保障标准也不健全。目前，省级制定保障标准的事项占共同财政事权事项比例仅25%左右，范围偏窄、数量偏少，上级政府规划、下级政府买单现象时有发生。同时，不少地方为减少改革阻力，不断提高省级支出责任，部分不同领域保障标准比例不统一，短期看是对薄弱地区予以支持，但“厚此薄彼”容易引发攀比，强化地方财政依赖心理，长期必将影响财政体制的统一规范。

（三）县级“三保”问题突出，财政运行较为困难

受经济下行和减税降费影响，地方收入增长缓慢，2022年上半年，全国地方一般公共预算收入扣除留抵退税因素后增长3.3%，按自然口径计算下降10.2%。从地方看，按自然口径计算有26个省份的地方一般公共预算收入为负增长，扣除留抵退税因素后，仍有7个省份负增长，其中，上海市、天津市、吉林省增速下降均超过10%。同时，刚性支出持续增加，城乡居民养老保险、基本医疗保险和大病保险、城乡低保、社会救助等各项民生政策提标扩面，地方财政收支矛盾突出，“三保”面临较大风险。以中部H省为例，若仅考虑各县市区自有财力（地方收入+预算稳定调节基金上年余额+上年结转结余），对应国家“三保”支出需求仅20个县市区能足额保障，占全省县市区的16.22%。此外，地方财政普遍库款紧张，部分县市只能优先保障当前民生类支出和工资类支出，收入入库季节性不均衡、新增暂付款挤占预算资金、有指标无资金现象大量出现，省级国库调度压力较大，区域性支付风险增大。

（四）地方政府性债务包袱沉重，化解债务难题加大

一是地方政府债务规模大。截至2021年12月末，全国地方政府债务余额30.47万亿元，比2017年增加14万亿元，其中：一般债务13.77万亿元，增加3.44万亿元；
专项债务16.7万亿元，增加10.56万亿元，规模持续膨胀。2021年1-12月，全国地方政府债券支付利息9280亿元，给地方财政运行带来了较重的负担。二是隐性债务化解难。近年来，各地采取多种措施积极推进隐性债务化解，其整体规模显著下降，但当前可用于化解隐性债务的措施越来越少，存量隐性债务仍有一定规模，化解难度加大。三是新增债务控制难。在经济下行压力加大情况下，稳经济、稳投资是地方政府的重要目标任务，地方依靠举债融资带动发展的动力仍然较强。

当前，还要高度关注专项债务风险。一方面，专项债规模快速攀升。为应对疫情冲击，加大稳投资力度，2020年以来我国连续三年新增专项债规模超过3万亿元。截至2022年6月底，地方政府专项债务余额约20.26万亿元，存量债务进入还本付息高峰，2021年-2026年，若考虑城投债，预计每年存量债务到期额在4.4万亿元以上①参见上海财经大学高等研究院“中国宏观经济形势分析与预测”课题组，2021年10月26日发布的“2021年第三季度中国宏观经济形势分析与预测报告”，https：//zhuanlan.zhihu.com/p/426267511。。另一方面，以土地收入为核心的偿债模式难以持续。专项债券主要依靠政府性基金收入偿还，与土地收入深度捆绑，而土地市场受房地产行业不景气影响，出让成交困难，特别是三、四线城市土地市场波动剧烈，诱发偿债压力。同时，部分地区专项债券项目过度包装、收入过度高估问题突出，收支平衡无法实现，部分地区甚至采取“借新还旧”方式维持专项债券链条，资金挪用问题突出。

（五）财政“省直管县”改革红利退坡，县域经济发展受限

一方面，改革带动县域经济增长的边际效应逐步下降。财政“省直管县”改革主要通过支出分权激励机制，激活地方政府固定资产投资积极性，带动县域经济增长，但随着地方政府债务管控加强、固定资产投资效益下降，以投资带动增长的模式遇到挑战，改革的边际效应呈现递减态势。另一方面，县级财政配套能力逐步下降。“省直管县”改革后，省级项目直接分配到县，县级之间的竞争加剧，为了获得省级项目支持，县级财政普遍承担较高的资金配套承诺，甚至出现“假承诺、假配套”的现象。特别是教育、卫生、社保、“三农”等公共服务领域和民生领域政策具有比较性和趋同性，不少地方不顾财力可能，盲目攀比实施较高的民生政策标准，导致县级财政支出压力剧增。同时，区域经济发展模式发生转变，以县为中心的发展模式逐渐被区域中心城市群取代，县域经济产业趋同、人才外流、空心化问题突出，可持续发展难度较大（钟荣华，2021）。

（一）把握改革节奏，兼顾统一规范性与各地差异性，稳妥推进改革工作

鉴于财政体制改革的复杂性和我国省以下地理空间的广阔性，此轮省以下财政体制改革工作显然非一日之功，“稳”是改革的前提，因而必须把握改革节奏，特别是分清优先次序，重点突破关键障碍以及重大问题。当前，要优先推进省以下事权划分改革。2017年开始的财政事权划分，虽然与政府事权划分有较大区别，但从技术准备、思想准备等各个方面都打下了坚实基础，因而当前更多考验的是地方各级党委、政府的改革决心与策略。同时，要考虑体制的统一规范性和各地差异性问题，最重要的是“大同小异”，就是大的体制问题必须统一规范，比如，不同省份的事权划分必须统一，不能某个事项在一个省份是共享事权，在另一个省份就变成了县级事权。此外，现行省级收入核算差异较大，不少省份在“强省会”战略下，把省级收入下放省会城市，造成“数据失真”，容易误导决策，也应尽可能统一规范。

（二）提高中央、省级财政“两个统筹能力”，优化转移支付制度设计，着力缓解市县财政运行困难，加快推动基本公共服务均等化

一是提升中央财政统筹能力。没有中央财政的强有力支持，中西部省以下财政体制改革很难真正取得成效。当前，可考虑适当提高增值税中央分享比例。营改增后，中央与地方增值税分享比例从75∶25改成50∶50，固然有保持地方收入稳定的考虑，但增值税作为典型的流转税，从国际经验看，中央占大头是普遍情况，适当提高中央分享比例仍有空间。二是提升省级财政统筹能力。一方面，逐步提高省级收入占地方收入的比重。从浙江、广东等省情况看，省级收入占25%是较为合适的水平，可以考虑将省内金融企业税收全部划为省级收入，促进金融资源平衡。另一方面，提高中央转移支付省级留成比例，主要用于加大对困难地区转移支付。三是优化转移支付制度设计。建立差异化激励性转移支付制度，注重提高县级政府的内生发展能力，防止“养懒人”的情形出现。提高一般性转移支付比重，扩大可自主调控转移支付资金占比，增强市县自我调节能力。建立省与县政府间的累进式财政收入分享比例机制，提高县级政府对新增财政收入的分成比例，激励县级政府开拓新财源做大收入蛋糕。

（三）加强地方税体系建设，推动经济高质量发展

加快推进消费税增量下划改革、房产税改革落地，建立稳定的地方税体系。鼓励引导县级政府提升治理能力，着力改善营商环境，深化“放管服”改革，持续精简涉企经营许可事项，更大激发市场活力和社会创造力。加快县级特色产业培育，大力支持县级特色园区建设，实行差异化发展，增强县域经济承载能力和竞争力。强化科技创新导向，深化科研经费改革，调动科研人员积极性，发挥企业技术创新主体作用，推动创新要素向企业集聚，促进产学研深度融合。严格落实减税降费政策，减轻企业负担。帮助拓宽市场主体融资渠道，支持运用股票、债券以及其他融资工具，扩大企业直接融资规模，转变地方依靠举债投资来拉动县域经济增长的模式。加强财政金融联动，强化财政政策引导调动作用，引导金融机构和社会资本加大对实体经济支持，形成持续稳定投入机制。

（四）构建投资、融资、债务“三位一体”的地方投融资新格局，逐步减轻地方政府沉重的债务包袱

一是科学处理稳增长与防风险关系。加强最优债务规模和自身债务风险承受能力研判，保持债务规模与经济增长相适应。二是推动政府投融资源头管控。加强财政中长期规划对投资中长期规划引领，细化财政中长期规划编制内容，科学编制滚动项目库，确保投资预算与财政预算平衡、与项目规划匹配和跨年度平衡。逐步建立以权责发生制为基础的资本预算制度，明晰政府在各类投融资中承担的支出责任，形成基本的风险收益管理模式。加强政府投资项目预算审查，严格对项目的建设方案、投资概算、资金来源等进行全方位审查，通过总体预算控制政府投资规模。三是提高政府投资效益。建立政府投资项目绩效评价全覆盖制度，构建投资全过程预算绩效管理链条，引导项目建设过程注重实效。建立政府投资项目绩效管理结果与预算安排挂钩机制，倒逼地方政府优选投资项目，优化投资结构，提高投入产出水平。聚焦关键领域投资，积极发挥政府预算资金的引导作用，扩大有效投资。要尽量保在建项目，避免形成“半拉子”工程，造成“处置风险的风险”。

（五）深化财政“省直管县”改革，理顺省市县三级财政管理关系

一是建立动态评估机制。财政“省直管县”改革实施已经超过10年，作为一项影响重大的财政改革，很有必要从中央到地方组织一次全面系统的改革评估，并在今后建立常态化的以5年为周期的动态评估调整机制，以更好适应新形势和新挑战。二是强化市级财政指导监督职责。将市级财政对辖区内财政“省直管县”的帮扶情况，作为省对市财政管理绩效考核的重要内容，并与省级奖励资金挂钩。下放部分省级财政考核职责，对省财政设立的考核事项，适当赋予市州部分指标的评分权限，发挥市级财政熟悉情况、掌握信息的优势，调动市级财政积极性。进一步加强市级对县的监管力度，努力克服“省管不到”“市无权管”的现状。三是健全财政“省直管县”退出机制。对证明省直管县不适合的，实行退出机制，退回地级市管辖。对与周边城市紧密合作，适应城市群发展的，与市州中心城市地理位置和经济联系紧密的邻近县，可通过城市道路延伸连为一体，具备改区潜力的直管县，在市县均同意的条件下，可以转由市州管理。

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