多工作任务、机制创新与基层责任共同体构建——以江西省永新县“副职驻村”制度为例

杨 华

农业税费取消后，由于不要向农民收取农业税费，农村公益事业“一事一议”也无法很好地实行，政府与农民直接打交道的机会锐减，有学者称基层政府“悬浮”(1)周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006(3):1-38.于乡村社会之上了。党的十八大以后，大量国家资源下乡、改造目标进村、民生事业入户，对这些工作任务落实的要求和规范也不断提高，即任务下乡、规范下乡、监督下乡，使得基层政府在乡村的工作任务剧增，基层工作形成了“多工作任务”格局，包括多中心工作、多常规工作、多迎检迎监工作、多材料工作、多创新任务等。多工作任务格局要求加强充实一线工作推动力量，使基层政府权力有进一步下沉乡村，调动村组干部积极性的必要。只有将村组干部乃至农村党员、积极分子充分调动起来，使他们有积极性、主动性和创造性，群众工作才容易做通，工作任务才能保质保量落实。

但实际的问题是，村干部是拿务工补贴的不脱产干部，较政府体制内工作人员而言难以调动。从调查结果来看，有两条调动的路径：一条是村级行政化路径，典型的如安徽省东至县村级后备干部制度(2)齐薇薇.村级后备干部制度：农村青年参与乡村振兴的路径[J].湖南工程学院学报(社会科学版),2022(1):17-24.。该制度通过制订相关政策，将村干部纳入行政系统之中，工资待遇相当于副科级干部的水平，工作稳定，正常上下班，每周休息两天，工作情况纳入组织部门考核监督，职业有一定的发展前景。在这种制度下，村干部在行政上属于乡镇的下级，乡镇可以通过行政命令和绩效考核的方式动员村干部落实工作。村干部行政化相当于乡镇在村里多了些“腿”，行政触角真正渗透到村一级，行政命令较村民自治时更容易被执行。乡镇干部从任务执行者变成监管者，村干部从过去的“代理人”和“当家人”的双重角色转变成“代理人”单向角色。这条路径虽然能够推动上级工作在乡村落地，但是“行政吸纳了自治”(3)贺海波.论新时代县乡村治理的责任共同体[J].社会主义研究,2021(6):108-116.，国家直接与分散的小农户对接，行政成本和组织成本高，农村内部事务治理效率低，效果并不好。另一条路径是工作机制创新，以江西省永新县B镇副职领导带队驻村制度为典型。该镇建立制度，规定副职领导带领分管站办所的工作人员共同驻村，无论是上级下达的任务还是村级自己的事务，都由副职、驻村干部和村干部共同完成。虽然副职有分管业务工作，驻村干部也有岗位工作，但他们主要的工作是驻村，业绩评价也主要基于驻村工作情况。通过驻村工作，不仅乡镇权力实现了下沉，而且驻村工作组与村干部构成责任连带，在驻村工作组带领干活、面对面动员下，村干部和群众被组织动员起来，不仅较好地完成上级任务落地，还能低成本地解决群众问题。该路径在没有增加行政人员和行政成本的前提下，通过重新配置乡镇工作人员、调整工作机制机理的方式，完成了多于过去数倍乃至十数倍的工作任务(4)吕德文.乡村振兴背景下乡村工作共同体的建构逻辑[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2021(5):78-86.。

以上两种应对多工作任务格局的路径截然不同，行政化路径直接延伸体制的触角，通过“变体制”的方式下沉国家权力。机制创新路径在整合既有体制资源的情况下，通过“变机制”的方式巧妙地实现政府权力下沉，使体制资源与治理事务精准匹配，达到了事半功倍的治理效果(5)杨华.“不变体制变机”：基层治理中的机制创新与体制活力——以新邵县酿溪镇“片线结合”为例[J].公共管理与政策评论,2022(1):55-71.。“副职驻村”制度之所以会有这样的效果，与其具体运行机制创新有关系。下文将主要以江西省永新县B镇“副职驻村”制度为经验案例，阐述多工作任务格局下乡镇积极主动创新工作机制的应对策略。本文认为，应对多工作任务，不能简单地套用科层化增设机构、增加人员、村级行政化的思维方式，而应该在保持乡镇政府体制的整体性、灵活性和村级自治基础上，通过创设新的工作机制、治理机制，充分调动和合理配置既有资源解决问题。特别是在欠发达地区的乡镇，人财物权资源皆有限，机制创新才是事半功倍之举。

乡镇干部驻村、联村是普遍现象，许多乡镇每天在开完早会或打卡后，就要求窗口以外的干部下村。在江西B镇，由副职领导带队驻村，每天到村里安排各站所的任务和推动中心工作，许多工作由驻村领导、驻村干部和村干部协同完成，驻村工作较实，甚至还组织动员群众，推动了村民自治发展。但是在河南H镇调查却发现了不一样的现象，同样是乡镇干部驻村制度，该镇干部下乡后只是在村部转悠、喝茶聊天，并没有实质性的工作，布置工作及少数群众工作也是驻村领导的事，普通驻村干部则在一旁看着。由于驻村工作没做实，许多常规工作无法推动，积累起来后需要乡镇整合全镇资源进行运动式治理，使运动式治理也常规化了。

同样是驻村制度，为什么B镇与H镇会有如此大的差别？主要是因为B镇将基层工作通过驻村这一制度落实到了驻村领导、驻村干部和村干部身上，不仅责任落实到具体个人，而且将三者的责任相互勾连起来，形成责任共同体。而H镇只要求领导干部驻村，却没有将任务分配到个人，驻村干部只起上传下达的作用，驻村领导、驻村干部和村干部之间也仅是松散的关系。这样，作为工作主体的干部个人没责任心，工作之间形成不了合力和闭环，许多工作只是传达而推动不下去。

基层工作需要干部下沉到村落和农户，但并不等于把干部赶下去了就能把工作做好，还需要通过机制设计将工作责任落实到人，搭建基层治理的责任共同体。

在H镇，县级部门工作安排下来后，先到负责业务工作的中层领导和工作人员那里，工作人员觉得不太紧急，就自己布置给各村，如果相对重要或有时限要求，就由中层汇报给分管副职，由分管副职在早会上通报给各驻村队伍，由后者将相关要求带到村里。村干部可能有多项工作在做，乡镇布置下来的工作他们不会立即办好，需要驻村干部隔段时间催促一下，才会起到一定效果。如果某项工作涉及考核排名，或某阶段排名不理想，或到规定的期限了，这时分管领导就会向主要领导汇报，列入主要领导周工作重点事项，由主要领导在班子会上说明，并在周一早会布置，从而成为整个乡镇这周的重点工作。列入周工作重点的事项会有具体时限和工作要求，分管领导负责统筹协调，驻村副职负责推动和协助村里完成工作。驻村副职和驻村干部周一下村布置任务，其他时间下村督进度。如果到截止日期还没有完成，则采取主要领导带队的方式对重点村的相关工作进行运动式治理。

那么，整个工作从布置到列入班子周重点事项再到运动式治理，各个阶段该项工作都只被认为是乡镇的一项工作，没有落实到具体的个人。分管领导本来要负主要责任，因为如果该项工作做不好，被批评以及要做表态发言的首先是他。但是他是分管领导，也是驻村领导，只能督促自己所驻村的书记支持，把分管工作尽早完成。一般来说副职所驻村都较为支持他所分管的工作。对于所分管工作在其他村的落实情况，他们不可能每个村都亲自跑到，只能协调其他分管领导，或开调度会，或主要领导在班子会上布置任务。而其他分管领导只是例行告知和督促村里，没有担负责任，其他驻村干部因有驻村领导，责任也没有到他们身上来，村干部是非脱产干部，主要精力还是放在自己的生产上，他们都没有将这些工作当成自己的责任。

由于完成工作的每层主体都不是责任主体，每层主体都只是将工作布置下去，而没法向下传导压力，到村干部最后一层级，表达出来的最多就是“知道啦”而已。驻村干部去多了、说多了，他们会给面子做事情，而不是意识到有责任去做。在这个意义上讲，上级的压力要逐层级传导下来，前提是每一个主体都有落实工作的责任。那么，为什么在基层治理一线需要责任到人？

第一，中心工作体系与多常规工作情境的张力。过去乡村常规工作较少，工作体系主要是应对中心工作的，属于中心工作体系。中心工作体系对工作人员的分工模糊，平时工作主要是在村里解决群众的一些问题和需求。有工作任务，或者村里有较大的问题要解决，再组织队伍进行集中解决，组织时会对工作人员进行临时分工。运动式治理通过工作人员的分工协作能够较好地解决问题。这种工作模式被称为“下去一笼统，上来再分工”，说明农村工作本身综合性的特点对事前的专业分工要求不高，需要的是事中的任务分解和基础上的分工。

在过去中心工作不多、常规工作亦不多的情况下，中心工作体系既能很好地应对中心工作，也能通过运动式治理解决常规工作。但是随着常规工作增多，再用中心工作的方式去做常规工作已经应付不过来了。这就会出现上面说的情况，每项工作下来后，驻村干部交代给村里，村干部精力即便全部投入这些常规工作中也忙不过来，于是事情就积累下来了，等到乡镇要向县里交差前才最终由乡镇党委书记出面组织乡镇力量集中解决。

面对这种状况，解决的办法有两个，一是建立常规工作体系以应对多常规工作，也就是增加乡村干部职数，乡镇干部坐班化和村干部职业化并举。但是行政成本会大幅增加，中西部地区难以支付；
而且，中西部地区的常规工作也没有多到需要干部坐班的程度，这样会造成人力资源的浪费。二是将需要在村里落地的常规工作责任到人，并对他们履责行为进行监督考核，既可以是对某些工作赋责到人，这就有领导交办事情的意味，这类工作一般是个别点上的工作，涉及的村不多；
也可以是将村里的工作整体打包给某些人，由他们包干完成。责任到位后，这些工作迟做早做都是责任人的，与其他人无关，也就不存在集中整治的事情。

第二，工作落地要求提高与基层落实工作情境复杂性的张力。乡村两级是落实工作的一线。“落实”的情境有以下几个特点，一是要与群众打交道，耗费精力和时间。二是基层问题多元而复杂，不仅问题难以解决，而且容易出问题背处分。三是下村工作需要村干部协助，乡镇干部就要动员村干部，但是村干部又是非脱产干部，动员多了乡镇干部心中难免有歉意，或是得罪村干部。乡镇干部对村干部的动员是柔性的，动员的力度不够，乡镇的压力传导不下去。四是积极肯干的人做了一件事后，其他事情就会接踵而至，形成“忙的人忙死、闲的人闲死”的局面(6)杨华.基层干部“忙闲不均”：生成逻辑及破解之道——基于中部省份L镇的调查[J].求索,2022(1):117-125.。这些情境下，一旦工作责任不明确，就容易发生推诿扯皮、敷衍了事、踢皮球、撂挑子现象。事情少的时候还能通过动员班子成员和积极分子应付，事情一多就会积压起来。

第三，科层体系与基层群众工作情境的张力。基层工作主要是与群众打交道。群众工作有以下基本特性：一是群众工作细小琐碎，基层干部持续做需要有极大的耐心和对群众的真感情；
二是群众工作因人而异、因时而异，没有规律可循，需要发挥基层干部的主体性和创造性；
三是许多群众没有反应诉求的意愿和能力，需要基层干部深入群众中去发掘群众的需求和问题；
四是放任许多群众需求和问题不解决，也不直接影响基层干部考核绩效；
五是群众工作是综合性的工作，难以进行专业分工分配到不同的站办所。说到底，需要基层干部有责任感才能解决群众的问题。

要通过机制创新，赋予基层干部落实工作的具体责任，重塑基层干部的治理责任，从而激活基层干部的主体意识，变上级工作和群众工作为基层干部“自己的事情”，变被动完成任务为主动担当，变相互推脱为主动寻求协作。

基层工作要责任到人，但不是专业分工式的责任到不同站所、不同岗位、不同人，而是责任包干和构建责任共同体。B镇的经验值得借鉴：

第一，将一个到三个村包干给驻村团队，形成团队包干责任。在B镇，一个副职领导带领所分管业务部门五六个工作人员负责包干一个村，在永新县其他村多的大镇，则一个副职领导负责两到三个村。所包干村的所有事务都由包干团队负责，包括部门事务落地和村里群众工作。村里出了问题，党委书记首先找的是驻村领导。驻村领导的主要工作是驻村工作，其作为分管领导所分管的事务最终都要落实到各个村，他对分管事务只负责协调调度，真正的落实主体是驻村领导。驻村领导是各个村综合事务的主要责任人，要负责各部门事务的落地，也是分管部门事务的分管领导，那么每个副职领导既有分管责任又对其他副职分管事务有落地的责任，他们的责任相互交织，也减少了协调沟通的成本。

在驻村团队内部，驻村领导会给各个驻村干部划分责任区，某个人或几个人包某个村或村民小组，由他主要负责所包小组或村的事务。这个责任区是相对意义上的，驻村团队是个整体概念，相对重要的事情由驻村领导协调大家一起参与，平时小的事情各自负责自己的责任区。这样，在乡镇层面有了包村的责任人，在村里则有包小组的责任人，任何工作没做好、进度没完成，都可以追查到人。驻村干部就不再只是乡镇在村里的“代理人”，作用限于上传下达、检查督促，还是所包村的“当家人”，对所包村事务负有主体责任。这样，驻村团队就会把村里的事情当自己的事情，主动上前一步解决群众的需求和问题。

第二，对村里进行月度工作考核，考核结果记入年度绩效。在河南H村，对村里的考核形式多于内容，主要是年终各站所给村里打分。由于站所需要村里支持工作，碍于情面一般不会为难村里，根据印象打分，各个村都差不多，工作做得确实不错的村有目共睹，打分就稍高，上级检查出了问题或党政领导点名批评过的村则打分稍低。给村里打分排名对于村里绩效发放没有多大影响，只是连续排名靠后的村面子上不太好看。在江西B镇，对村里的考核以月度为单位，每月各站所和分管领导遴选出当月重点事项，由党政联席会讨论通过再对各村进行考核打分。每月的事项内容和数量有差异，但总体不太多，事项的完成进度都较为明确，因此得出的分数能够反映村里的工作情况。

到年底对12个月的工作情况进行汇总，考核结果排名公布，既涉及村干部的面子，还影响年终奖金和绩效。随着村干部工资的增加，乡镇拿出考核村干部工作的部分也不断加大，村干部在意程度提高，考核作用也就增大，村干部特别是村支书对乡镇下达工作的重视度和用心度增加，提高了乡镇工作的落实力度。

第三，将对村考核结果运用于对驻村团队的评价，实现驻村团队与村干部利益捆绑。驻村团队的主要工作是村里的事务，包括驻村领导的分管事务都变成协调和信息采集或代表党委政府布置传导压力。落实的工作在各村，因此，驻村团队相当于是专职驻村，那么对他们工作的评价就应该以村里的工作情况为依据。在H镇，下村属于附带事项，对干部的评价主要是领导交办事务和岗位工作，驻村工作也就没有纳入对干部的考核范畴。在B镇，每月对村里的考核实际上也就是对驻村团队工作情况的检查，如果村里排名不理想，镇主要领导不仅找村支书谈话，还会在班子会上提醒驻村领导或私下询问情况；
如果某一件重要工作某村的进度落后影响了乡镇整体工作进度，主要领导不是找分管领导的责任，而是找村支书和驻村领导，或者由分管领导代表镇党委政府跟分管领导和村支书问询情况。年终对村里的总结考核结果也是驻村团队的考核结果，乡镇副职工作做得如何主要看所驻村工作情况，驻村干部工作情况主要依据驻村领导的评价。

评价一体化将驻村团队与村干部捆绑在一起，实现了利益和责任的连接，形塑了由驻村领导、驻村干部、村干部三方构成的责任共同体。对村里的每一件事情，三方都有责任，出了问题三方都要负责。那么为了将村里的工作做好，三方就必然同情理解、相互协作。这样，乡镇下到村里增多的常规事务，不仅增加了治理的人手，而且还有了责任主体。

副职驻村制度有精巧的机制设计，在运行中能够将体制的优势集中起来，精准地对接治理事务，达成治理目标。副职驻村有以下主要运行机制：

一是责任连带式机制。通过考核的方式将驻村副职、驻村干部和村干部责任捆绑起来，形成责任连带基础上的工作共同体。乡镇制定对村的月度考核制度，考核内容是各站所在村里的主要工作落地情况。考核结果既用于评价村干部工作情况，同时也用于检查驻村副职和驻村干部的履职。驻村副职和驻村干部都有岗位工作，但是工作评价的主要依据还是驻村工作。这样，无论是下派的工作任务落地，还是村内群众事务治理，只要在村里发生的，驻村副职、驻村干部、村干部三者就都有责任，他们会相互监督、相互促进，共同将事情办好。

二是村级属地化机制。属地管理是我国政府管理的一个基本原则(7)田先红.属地管理与基层避责：一种理论解释[J].广西大学学报(哲学社会科学版),2021(2):53-62.，但它只对正式政权如县乡有效，而行政村实行村民自治，许多事情无法通过属地管理将责任压实在村一级，乡镇要强化工作推动力度就必须亲自下村落实任务。但是，随着乡镇工作任务增多，乡镇站所工作人员无法亲自跑到每个村去完成业务工作或督促村干部落实工作。然而工作又必须在村一级落实，因而许多工作布置给村干部后就可能被一拖再拖，或村干部敷衍了事使工作落实不到位。副职领导带队驻村并对村级事务负有主体责任之后，实质上是将村一级真正“属地化”了，亦即村一级作为属地有了责任主体。村干部作为非政府体制内人员而无法将属地化做实，他们工作不认真或出了问题，处罚重了他们大不了不干，而驻村副职和驻村干部却没法甩手不干。那么，只要是村里出的问题，或者上级下达任务，到了村里就是属地的事情，驻村副职就要承担工作落地或出问题的属地责任。所以，乡镇站所的业务工作在村里有了责任主体后就好落地了。

三是条块相结合机制。驻村副职承担行政村“块块”的属地责任，他们同时也是业务的分管领导，负责某些条线的工作，要承担具体责任。每个副职都有驻村，那么，每个副职都有属地和属事的双重责任，每个副职的分管业务工作都要到其他副职属地落实，也都成了后者的属地责任；
同时，每个属地的副职都要承担其他副职分管的业务工作。也就是说，一项分管业务，对于其他副职来说是驻村工作的一部分，这块工作没做好，既影响分管工作也影响驻村工作。这样，属地和属事的责任具有统一性。属地与属事的结合，一方面是使得副职之间的责任相互交织，属地将业务工作做好了，也是在为分管副职分忧，分管副职协调相关资源解决了属地的业务工作，也是在为驻村副职解难，因此他们之间无论是履行属地责任还是属事责任，都其实相应地是在为对方帮忙。这样，副职之间的利益矛盾就相对较少、协调成本低。另一方面，也减少了协调的链条。过去，村里一件事情摆不平，上报协调链条是“行政村—驻村干部—站办所1—分管领导1—分管领导2—站办所2—行政村”，相对较长，耗费较多的时间与精力。有时一件事情要协调多个副职。现在只要分管领导在班子会议上提出工作要求，如果需要工作进度，分管副职公布各村排名，或者驻村副职下村推动工作，或者某项工作的流程是“行政村—驻村领导1—驻村领导2—站办所2—行政村”，行政链条也大为缩短。

四是扁平化管理机制。驻村副职直接代表乡镇党委政府负责村里事务。在非副职驻村地方，政策落实图谱是党委书记—分管副职—业务站所—驻村干部—村干部，层级多，链条长，耗损多，压力传导逐层弱化。而副职驻村则直接是党委书记—驻村副职+驻村干部+村干部，只有两个层级，贯彻落实力度大。同时副职领会党委政府精神和意图、解读政策的能力较普通干部和村干部要强，理解得更全面，使政策执行效率更高也更刚性，打折扣的程度较驻村干部和村干部小。在落实工作和做群众工作的过程中，驻村副职可以直接跟书记镇长汇报沟通，或者代表党委政府直接拍板做出决策，减少了中间环节的耗损，也不存在要调动中层站办所的积极性问题。驻村副职直接在村里工作，了解一线情况，与村干部在信息上是对称的。副职有权威、地位和关系，可以动员更多县乡资源进村，丰富村级治理资源。副职作为领导，更能获得群众的信任，也更能调动村干部。

副职带队驻村的上述机制有以下重要功能，第一，增加了村级一线治理人手，解决了做事分身乏术的问题。第二，使所有事情在村里都有认领人、责任承担者，使小事真正有了不出村的可能，解放了乡镇干部和站所人员。第三，缩短了行政链条，节省了行政成本。第四，整合了多样化资源，为及时解决村级事务提供可选择的政策工具。第五，减少了管理层级，增强了工作推动力度。

“副职驻村”的制度设计和机制创新，在运行实践中将村级事务责任到人，构建了由驻村副职、驻村干部和村干部组成的针对具体工作的责任共同体。这一共同体具有以下显著特征，一是任务型组织性质。该共同体类似“工作领导小组”，其任务和责任是处理村级事务和问题，不涉及其他事务，具有较强的针对性。如果说乡镇及村一级还有诸多行政性事务，驻村团队因为不是一级正式组织，工作性质单一，人财物资源就不需要耗费在行政性事务上，可以集中解决治理问题和群众需求。二是行政包干性质(8)郭亮.土地征收中的“行政包干制”及其后果[J].政治学研究,2015(1):114-125.。驻村副职、驻村干部和村干部形成包干团队，对村级事务的事权和责任进行认领包干，乡镇党委政府不干涉包干团队的工作议程设置、工作方式方法和工作过程，同时给予包干团队较大的剩余索取权。这就使包干团队具有较大的自主权，可以根据自己的经验、资源、关系、偏好、兴趣等开展工作，可以充分发挥团队成员的主动性、积极性和创造性。

基层责任共同体对乡村社会和村级治理具有重要的价值和功能，主要包括：

第一，构建乡村“合作型”关系。在多工作任务格局以前，乡村实行“乡政村治”体制，乡镇对村级民主自治进行指导和规范，乡村关系是“指导型”关系，村级组织负责行政村内部事务，并配合乡镇完成中心工作、站所业务工作。随着多工作任务下沉，乡村指导型关系不再能适应多工作任务格局，需要做一些改变。在安徽、江苏、上海、广东等地区，行政触角延伸到行政村，将村干部纳入政府管理，使乡村关系变成“行政型”关系。这种关系有利于乡镇通过行政命令调动村级资源落实工作任务。而江西永新县，则通过“副职驻村”的制度设置，构建了一种新型的“合作型”乡村关系。一方面，乡镇不仅指导和规范村级民主自治，还通过驻村团队直接参与村级民主自治，驻村团队与村级组织一道成为村民自治的载体和主体。另一方面，村级组织不再仅仅是配合乡镇落实工作任务，而是同驻村团队一道共同承担工作任务落地的责任。因此，驻村团队与村级组织在村民自治和工作任务落地方面是协作伙伴关系。“合作型”的乡村关系，既能照顾到村干部的非脱产性，有些工作驻村团队自己能做就自己做了，不事事要求村干部协同完成；
又能充分发挥村干部的主体性和责任心，使工作任务落到实处不留后遗症。

第二，强化对村级组织规范协调。副职驻村强化了村级治理的规范化。首先是指导村里做什么。资源有限，村里工作要有轻重缓急，村干部很难对上级下达的任务做出轻重判断，做事可能有失分寸或一团乱麻，副职下村指导就可以使村里的工作更符合乡镇的要求。其次是细化工作，布置任务，让村里知道怎么做。对某段时间要做什么，驻村干部把工作分解，使工作具有操作性和有规可循。再次是人员分工和任务分配，让村干部知道跟谁一起做事。某一件事情，书记做什么，主任负责什么，会计该要干什么，驻村干部又分别与谁协作，明确后才能各负其责。

第三，加强群众动员和村民自治。组织动员起来的群众是治理的最大资源，分散的群众则可能是治理的阻碍和负资产。驻村副职要做好村里工作，除协调多方资源外，还要主动创造形式组织动员群众，提升群众思想、任务和觉悟，动员群众参与村级治理，锻炼群众自我治理、自我服务的能力。为此，副职不仅充分利用村民自治制度，有事召开村民议事协商会，还组织各种群众恳谈会、院坝会，以及参与组建各种群众性文化组织，通过这些形式达到组织动员和改造群众的目的。只有组织动员群众，切实做好村民自治，才能节省治理成本，达到事半功倍的治理效果。

综上所述，在B镇，乡村工作的责任共同体构建后，驻村团队不是将工作往村里一推了之，而是主动承担工作，亲自参与工作的落实。他们在工作中能替村干部着想，能解放村干部的地方就不去麻烦村干部；
而村干部也主动为驻村工作分忧解难，能自己解决的就不打搅驻村干部。驻村团队对村里工作负有主体责任，他们就会主动思考、主动作为，想方设法调动资源解决村里治理和发展的问题。农民群众是村里最大的资源，如果能够将他们组织起来，提高他们的认识和觉悟，提升他们对基层党委政府的认同和信任，那么他们就是村里建设最大的助力。为此，驻村团队无论是在低保评选中，还是在村里公益事业建设中，都十分注重组织和发动群众，通过村民自治的方式让村民参与进来进行自我管理和自我服务，实现对村民的组织、动员及改造。这样的治理，问题不上交，工作可落地，成本还非常低。

调查发现，随着工作任务增多、监督检查考核增多，乡镇确实有一部分人忙了起来，包括党政领导和部分中层干部、年轻干部，但是有些人依然浮于事外，究其根源是没有将乡镇干部充分组织动员起来。B镇通过副职领导带队驻村的机制创新，构建起乡村治理的责任共同体，将副职、驻村干部和村干部都组织动员起来，推动责任到人、责任连带，实现了镇村协作治理的局面。

面对多工作任务局面，一些乡镇首先想的是将村干部纳入行政体系，通过延伸体制的方式来实现对村级的有力动员。典型的表现就是向上级诉苦哭穷，要编要人。还有的地方是希望通过扩大“编外用工”的方式来解决编制约束和人手不足的问题。这是官僚制扩张的惯性思维，以“变体制”来解决问题，既不费脑筋，又不耗资源，还扩张了自主权力。但变体制的成本高，还容易使体制膨胀和僵化，无法灵活对接和回应社会。还有的地方则将依然延续过去中心工作的模式，乡镇干部日常不去推动工作，组织动员村干部、群众，等到工作积累到一定程度就用运动式治理方式来集中解决。结果运动式治理常规化，乡镇干部经常被整体性地动员起来对常规工作进行“攻坚克难”，使他们有不断被折腾的感觉。这表明体制本身的资源并未充分利用和合理配置，可以在不变动体制的前提下，将体制资源重新排列组合，改变体制的运行方式，从而更好地使体制对接社会。“副职驻村”的要害是针对具体治理事务和问题，以充分和合理配置体制资源，在不增加体制成本的情况下应对工作任务。

“副职驻村”制度给我们的启示是，在不变体制、不增加体制成本的前提下，通过机制创新优化资源组合配置，能发挥原有机制所不能发挥的效果。中国是多层级单一政府体制，体制在全国层面需要具备统一性特征和较长时期内应保持稳定，同时需要在体制末端保持灵活性，以适应不同资源禀赋和治理情境的基层差异。机制创新是基层政府体制灵活性的体现，不同基层可以通过机制创新适应本地治理情境，同一基层也可以在不同时期创设不同的工作机制、治理机制，以应对不同的工作任务。机制创新的好处是及时性、针对性强，还不增加额外的治理成本，不改变体制资源总体流动方向，只是改变体制资源相互结合、相互作用的方式，使资源发挥更大的效用。在乡镇，财政、权力、政策等资源都较为稀缺，工作人员是最大的资源，因此，镇村两级的机制创新主要是针对具体的工作任务，通过创设新的机制和制度实现对工作人员的优化组合，以实现人与事、人与人的有机结合。

机制创新有常设型机制创新，如“副职驻村”制度，也有一事一议式创新，针对某项工作创设一种机制，工作完成，机制就不再运转。因此机制创新消耗的资源较少。乡镇能够进行机制创新的前提条件是乡镇的整体性，亦即非科层性。乡镇站所分立性、专业性不强，缺乏独立的利益，使乡镇对各站所工作人员及其他资源的调动、整合和重新配置的成本较低，因而才能保证机制创新的灵活性、及时性和针对性。越是上级政府，部门的分割性和利益独立性越强，在需要整合以共同应对某些事务时组织成本、协调成本、运作成本就越高，就越难以机制创新。因此，要保持我国政府统一体制的灵活性和适应性，就必须保持乡镇政府的整体性，以保证机制创新的基础和条件。当前在一些地方，镇村两级组织都有不断科层化的趋势，不断固化部门利益、岗位利益，不仅极大地抬高了基层治理的成本，而且阻滞了机制创新的能力，降低了体制末端的灵活性和适应性，隐藏着较大的治理风险。

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