党领导全过程人民民主的乡村治理实践*——以安徽村“两委”“一肩挑”为例
时间：2023-01-20 14:05:08 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
王 杰 陈义平
发展全过程人民民主，是推动社会主义民主政治建设，坚持中国特色社会主义政治发展道路的应有之义和必然要求。习近平2019年在上海考察时提出了“全过程民主”的概念，随后多次强调要“发展全过程人民民主”，指明了新时代坚持和发展人民民主的前进方向。全过程人民民主不仅展现了人民通过法定程序参与社会主义民主政治的全过程特征，更凸显了中国共产党在治国理政中始终秉持“以人民为中心”的价值理念，是党的领导、人民当家作主与依法治国在实践中保持有机统一的直接体现。
全过程人民民主是有别于西方选举民主的中国式民主，充分体现了社会主义民主政治的优越性，能够切实有效保障广大人民群众依法享有的民主权利。理解全过程人民民主何以取得显著成效，核心在于此过程中对党的领导之全面坚持，其既保证了全过程人民民主的前进方向，又为发展全过程人民民主提供了根本动力，从而在党的领导下让全过程人民民主成为具有中国特色的民主政治文明形态。故对“党领导全过程人民民主”这一政治议题进行研究阐释，成为拓展并深化全过程人民民主既有研究的重要内容，这也是当前学术界的重要使命担当。
(一)党领导全过程人民民主的相关文献梳理与问题转向
第一，从理论层面对党领导全过程人民民主进行规范性探讨。学界多将目光聚焦于党领导全过程人民民主的价值意义和完善路径，即为何需要党领导全过程人民民主及党如何领导全过程人民民主。在价值意义方面，学界普遍认识到坚持和加强党的全面领导能够保障人民当家作主，党对全过程人民民主的领导能够通过价值、组织和制度的有效运转，汇聚民意，形成众意，维护好人民群众的根本利益[1]。有学者认为党领导全过程人民民主是人民当家作主的根本保证，能够有效避免民主秩序的混乱，落实人民群众依法享有的民主选举、协商、决策、管理和监督权利，真正实现全过程的民主参与[2]。在完善路径方面，学界意识到推动党领导全过程人民民主的制度化发展要从体制健全层面实现党对全过程人民民主的统合，确保在二者有机互动中实现党领导全过程人民民主的长效发展[3]。有学者认为更好地发挥党领导全过程人民民主的实践优势需不断完善作为根本政治保障的党的领导制度，并完善包括依法治国制度、人民当家作主制度、社会主义经济制度在内的制度体系[4]。
第二，从实践层面对党领导全过程人民民主进行经验性探讨。针对党领导全过程人民民主的经验性研究可划分为国家治理与社会治理两大领域。前者主要对人大立法、政协协商、新型政党制度中体现的党领导全过程人民民主的运作机制加以分析。如有学者围绕手段与目标、发展与治理及价值与工具三对关系，分析党领导全过程人民民主如何增强中国话语的引导力、解释力和向心力[5]。有学者以中国人民政治协商会议为例，从民主价值、民主平台、民主制度和民主品质四个方面，探讨党领导全过程人民民主何以对促进人类政治文明进步作出独创性贡献[6]。后者侧重分析党领导全过程人民民主如何体现于基层治理实践中。如有学者剖析社区“幸福微实事”中包含的民意征集、民主协商、民主表决和民主监督四个方面，指出党的领导是推动全过程人民民主的有力保障[7]；
有学者以村“两委”换届选举为例，重点从前期准备、正式选举两个环节考察其何以实现党的全过程领导和民主的全过程在场[8]；
有学者认为党能够从动员民众参与、保障人民当家作主、维护人民根本利益等方面保障全过程人民民主的有效运转，最终推动社会治理共同体建设[9]。
既有研究从理论与实践双重层面对党领导全过程人民民主进行了探讨，深化了学界在此方面的系统认知，但仍有完善与拓展的空间。一方面，当前对党领导全过程人民民主的分析大多是规范性探讨，基于实践的经验性研究相对较少；
另一方面，关于党领导全过程人民民主的经验性研究仍主要沿袭旧有分析框架，侧重呈现人民参与社会主义民主政治的全过程实践，未对“党如何领导全过程人民民主，使党的领导意志与人民意愿在其中达成合意均衡”这一过程予以应有重视和分析。鉴于此，本文以村“两委”“一肩挑”(即村党组书记兼任村委会主任，以下简称“一肩挑”)为考察对象，探讨在其全面推行过程中党的领导意志与村民意愿如何达成合意均衡，实现有机统一，以及对后续村庄治理带来哪些积极效应，存在何种限度，应怎样予以完善等问题。
(二)基于“制度-价值-行动”的理论分析框架
结构化理论认为，“被应用于社会行动的生产和再生产的规则与资源(结构)，同时是社会系统再生产的手段”[10](P19)，它将结构与行动视为有机统一的存在，既看到结构的制约性，也注意到行动者的能动性。个体行动在日常生活中被结构化，又促进了这种结构化特征的持续性生产。在结构层面，党领导全过程人民民主不仅有赖于正式的制度性要素对其进行保障，也需要价值理念、文化认知等非正式的制度性要素加以维系；
在行动层面，需各类政治主体在上述制度性要素约束下，根据现实情境因地制宜地选择行动策略，发挥能动性，从而推动党领导全过程人民民主的有效运转。在此意义上，“一肩挑”在正式制度、非正式制度和政治主体行动三者的有机互动中得以全面推行，并发挥在村庄治理中的优势效能。本文结合对安徽村委会换届选举的观察，从制度设计、价值塑造和行动推进三重维度(见图1)，探讨“一肩挑”的全面推行何以体现党领导全过程人民民主，以及在后续村庄治理中的积极效应、实践限度与完善等。
图1 党领导全过程人民民主的理论分析框架
党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一是党领导全过程人民民主的基石，构成了“一肩挑”全面推行的根本制度遵循，需在此基础上进行相应的制度设计，确保村党组织书记能够通过法定程序(民主选举)当选村委会主任，并领导村民有序参与村庄日常的民主治理活动。还需塑造基层党政部门、村“两委”成员、村民等多方主体的价值共识，确保这些政治主体在观念层面均支持“一肩挑”的全面推行。亦需根据村庄实际状况采取适宜的协商策略，加强基层党政部门、村“两委”成员、村民等多方主体间的政治沟通与交流，确保其能形成一致的政治行动，让党的领导意志与村民意愿能够在村委会换届选举及后续的村庄治理中始终保持有机统一，最大程度发挥“一肩挑”的优势效能。由是，需从实然层面对村委会换届选举中村党组织书记通过法定程序当选村委会主任的实践经验进行分析，以期完整呈现党领导全过程人民民主的运作机制。还需从应然层面对“一肩挑”全面推行后的村庄治理进行效应与策略分析，以期优化“一肩挑”的组织运行机制，确保党领导全过程人民民主的实践优势得以充分发挥，推进乡村善治与全面振兴。
村民自治被誉为“农村改革进程中党领导亿万农民的伟大创造”[11]，深刻体现了社会主义民主政治的真实性和广泛性，即人民群众能够依法直接行使民主权利，参与民主选举、民主决策、民主协商、民主管理、民主监督各环节，实现全过程的“自我管理、自我教育、自我服务”。在此意义上，村民自治正是全过程人民民主在乡村治理中的生动实践。“一肩挑”正是伴随村民自治发展而衍生的概念，表明国家希冀通过村党组织书记与村委会主任交叉任职的制度化方式，疏解自村民自治伊始就存在于村党组织和村委会间的行动张力，确保二者能够保持意见与行动一致。在具体推进形式上存在着“从村支书到村主任”和“从村主任到村支书”两种“一肩挑”模式，前者是由村党组织书记兼任村委会主任，后者则由村委会主任兼任村党组织书记[12]。党的十九大将坚持和加强党的全面领导作为推进各项工作的根本要求，新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党农村工作条例》直接以党规方式规定了由村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，“从村支书到村主任”的任职模式成为“一肩挑”的主要形式，并在各地实践中全面推行。
(一)制度设计：“一肩挑”全面推行的根本保障
制度是指用于指导某项活动的规则或机制，能解决活动中可能出现的周期性挑战与偶发性事故及关于价值配置的分歧[13](P359)。故任何制度设计均应着眼于实现预期的组织活动目标及在此过程中的合法性构建，确保既能提高组织活动效率，亦能使“实施价值观所必需的重要功能运行模式合法化”[14](P21)。“一肩挑”的全面推行应在制度设计层面将落实党的领导意志与尊重村民意愿两方面内容纳入考虑范围，并将之转化为可供遵循的制度规范与操作程序，从而保障村党组织书记能在村委会换届选举中顺利当选村委会主任。
第一，健全“一肩挑”的制度规定为村党组织书记顺利当选村委会主任提供了合法性支撑。《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)作为村民自治的法律依据，明确指出党组织应在村民自治中发挥领导核心作用，并支持村民委员会依法行使职权、村民直接行使民主权利等。《村委会组织法》虽为党领导村民自治提供了重要依据，却未直接对“一肩挑”的相关内容加以规定，故学界与政界对采取“从村支书到村主任”还是“从村主任到村支书”模式仍存有争议。但随着《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党农村工作条例》明确指出要采取“从村支书到村主任”的模式后，村党组织书记通过法定程序兼任村委会主任这一政策意图在制度层面获得了合法性，并开始分别将之作为一项正式制度加以研究与全面推行。在此基础上，安徽在《关于高质量做好全省村(社区)“两委”换届工作的意见》中指出，要“积极推行村(社区)党组织书记通过法定程序担任村(居)民委员会主任……切实将那些能够挑得起来、自身过得硬、群众信得过的人推出来、选上去。同时，因地制宜、不搞一刀切”，这就通过制度规定的形式，明确将自下而上的村民意愿纳入“一肩挑”人选的推荐与考察程序中，让村民意愿成为“一肩挑”合法性来源的重要基础。
第二，完善“一肩挑”的程序安排，提高村党组织书记通过法定程序当选村委会主任的行动效率。以往两种“一肩挑”模式的差异，主要在于村党组织书记与村委会主任何者选举在前。从具体推进来看，“从村主任到村支书”的模式存在着难以避免的实践弊端，如当选的村委会主任因不具备党员身份而无法参选村党组织书记，或因并非基层党政部门拟选任的村党组织书记人选而出现“职位空置”等，阻碍着“一肩挑”的顺利实现。对此，安徽在省委组织部门统一安排下首先组织开展了全省范围内新一届的村党组织换届选举工作，接着由省民政部门组织开展了村委会换届选举工作。通过村党组织换届选举程序的前置，能够在坚持党管干部的组织原则下，确保村党组织书记人选符合基层党政部门意志，从而有效克服了“从村主任到村支书”模式中存在的难题，为推动实现“从村支书到村主任”的“一肩挑”目标提供了程序保障。同时，新一届村党组织的产生，不仅能够确保党对后续开展的村委会换届选举工作进行有效领导，更能充分发挥党内民主对人民民主的带动作用，即由村党组织针对村委会换届选举中的重大问题提请村民(代表)会议协商讨论，使之能在坚持民主集中制原则前提下实现党的领导意志与村民意愿有机统一。
(二)价值塑造：村“两委”“一肩挑”全面推行的共识支撑
“行动者之所以遵守规范，是因为行动者相信某种价值标准，而不是出于便利、私利或自我利益的考虑”[15](P20)。通过塑造行动者间的价值共识，能够使其对制度的遵循“内化于心、外化于行”，确保制度始终有效运转。故“一肩挑”的顺利实现需要基层党政部门、村“两委”成员、村民等多方主体间形成价值共识，既要坚持和加强党的全面领导，又要维护好村民民主权利。
第一，推动基层党政部门与村“两委”成员形成通过民主程序推进“一肩挑”的价值共识。一是安徽各市、县、乡镇均成立了以党委书记为组长的村“两委”换届领导小组，由党委书记担任第一责任人，并将“一肩挑”的推行和换届程序步骤的履行等情况纳入换届工作评价指标体系，与各地党委部门年度考核直接挂钩。这让各级党委部门将“一肩挑”作为村委会换届选举工作的一项重要政治任务加以推进，使乡镇基层党政部门与村“两委”成员在政治高位推进中以更加坚定的态度支持“一肩挑”。其中，对换届程序步骤完整性的重视和考核让基层党政部门与村“两委”成员充分认识到，必须以符合规章制度的方式落实“一肩挑”政策，充分维护好村民的民主权利，由村民根据村庄实际与个人偏好进行民主投票，支持村党组织书记依法当选村委会主任。二是各地采取集中培训、以会代训的方式，分别对基层党政部门和村委会的选举工作人员进行分阶段培训，确保其能够准确理解和把握“一肩挑”推进中的政治要求与程序要求，既要贯彻落实“一肩挑”的政策目标，亦要严格按照选举程序规定，尊重村民的民主意愿。
第二，在村委会换届选举的宣传动员中塑造村民主动参加投票并支持“一肩挑”的观念偏好。投票作为一种政治行为，会受政治主体自身政治文化观念的影响，应在正式投票环节前对村民的政治文化观念加以塑造，使之认可村党组织书记通过法定程序担任村委会主任的政策理念。一是利用宣传标语、大喇叭、微信群及村务公开栏等村民易于接触的媒介，增强村民对“一肩挑”的认可度。这主要体现为村“两委”在进行村委会换届选举的信息宣传时，将“一肩挑”的政策要求以更加通俗易懂的方式进行传播，确保村民知晓其重要性。如H市W村在村文化广场悬挂的宣传条幅“选好一届，受益五年；
选好一人，受益全村”，X市J村的村务公开栏中同时张贴着村委会换届选举公告和“全面推行‘ 一肩挑’，选好村里‘带头人’”的宣传画等。二是动员村民代表入户宣传，以贴近生活的语言对“一肩挑”政策进行讲解，确保村民能够充分了解该政策在促进村庄发展和服务个人生活中的必要性。如C市Y村作为一个近郊农村，大部分村民白天在县城工厂务工，为充分保障村民的知情权，村“两委”通过召开村民代表会议，动员村民代表分别到各自村民小组告知村民村委会换届选举的时间节点、具体要求等信息，同时重点介绍该村村党组织书记自任职以来在带领村庄发展和服务村民等工作中作出的贡献，由此将“一肩挑”政策与村庄日常生活挂钩，让村民充分了解“一肩挑”与村庄、个人生活之间的密切联系，强化村民对该村党组织书记竞选村委会主任的认可和支持。
(三)行动选择：“一肩挑”全面推行的策略安排
“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确”[16](P899)。通过民主协商机制的有效运用，让党能够全面深入地了解村民真实意愿，及时解决各类矛盾争端，并在维护好、发展好最广大人民群众根本利益基础上，增强党领导农村各项工作的民意基础，这是群众路线在农村基层工作的现实体现。故在村委会换届选举中对群众路线的策略化运用，为“一肩挑”顺利实现提供了重要的行动推力。
第一，在村党组织换届选举前，通过召开村民协商会议并进行民意测评，确保村党组织书记人选具有坚实的民意基础。村党组织书记能否顺利当选村委会主任的关键在于村民是否认可其在日常工作中对村庄发展的贡献，即村党组织书记是否具备相应的民意基础，进而能够在正式投票环节获得村民选票支持。调研发现，安徽一些村庄在村党组织换届选举前均组织了多轮党员群众代表会议，使村党组织书记的当选不仅代表着村庄党员的支持，更是村民民意的表达与体现。如H市M村先后组织了5次党员和村民代表参与的协商会议，最终在村民代表取得一致共识基础上，由具有投票资格的党员选举出本村新一届村党组织书记，而其在随后的村委会换届选举中以高得票率成功当选村委会主任。提前组织开展党员群众代表会议的协商策略，是群众路线在“一肩挑”推进过程中的现实体现，有效保证了村党组织书记人选具有深厚的民意基础，并为后续顺利当选村委会主任提供了民意保障与支持。
第二，在村委会换届选举中，依法推荐村党组织书记担任村民选举委员会主任，确保党能够在各个环节通过民主协商来凝聚民意。《安徽省村民委员会换届选举规程》中明确规定，要“在有条件的地方把村党组织书记依法推选为村民选举委员会主任……配备好组织放心、群众认可的党员骨干担任副主任。待党组织书记被提名候选人后，由副主任主持好选举工作”。依法推荐村党组织书记担任村民选举委员会主任，不仅是将党的全面领导贯穿于村委会换届选举工作全过程的现实体现，更能够在党始终在场的基础上，由党领导村民实现全过程的民主协商，确保自身领导意志与村民意愿在各个环节均保持有机统一。村民代表推选产生的村民选举委员会是全面主持村委会换届选举各项工作的组织机构，村党组织书记通过法定程序进入村民选举委员会担任主任职务，且始终处于村委会换届选举工作“一线”，充分了解村民意愿变化状况，并就选举中可能出现的问题与乡镇党委、村党组织沟通，及时召开村民代表会议或村民小组会议予以协商解决，从而不断夯实村党组织书记参选村委会主任的民意基础。
通过以上举措的共同作用，在村委会换届选举的正式投票环节，村民根据自身意愿，主动投票支持村党组织书记当选村委会主任，最终达成“一肩挑”的政策目标。“一肩挑”的顺利实现，充分体现了全过程人民民主是党领导下的直接民主与间接民主、形式民主与实质民主、程序民主与结果民主的有机复合，能在充分贯彻党的领导意志与村民意愿的基础上，选举出组织上信得过且村民普遍认可的村庄当家人，从而成为党领导全过程人民民主在乡村治理中的重要实践体现。
村委会换届选举虽是“一肩挑”得以全面推行的关键环节，但从程序来看只是村民自治的其中一环，唯有与后续的民主决策、民主管理和民主监督这些环节共同发挥作用，并将民主协商作为一条主线贯穿其中，方才构成党领导全过程人民民主在乡村治理场域的完整实践。
(一)“一肩挑”促进村庄治理效能渐进提升
“一肩挑”发挥治理效应，主要在于其能将党领导全过程人民民主延续到村“两委”日常工作中，从而借由村党组织书记与村委会主任人事安排上的特定嵌合，实现村庄治理权威的重塑和村级组织治理能力的巩固，最终在促成以党为中心的村域整合治理中全面促进村庄治理效能提升。
第一，重塑村庄治理权威。村党组织是党在农村的基层组织，负责从政治层面领导并统筹村庄治理各项活动；
村委会是村民自治的群众组织，承担着管理村庄日常事务、维护村庄日常秩序及带领村庄社会发展等职能。二者通常凭借彼此有别的政治权威与自治权威，在村庄治理中发挥着差异化的治理功能。但是，村党组织书记与村委会主任往往在具体的村庄治理事务中发生意见冲突与行动对立，减损二者在村庄治理中的共同行动效能。“一肩挑”的全面推行，借由村委会换届选举这一途径，让村党组织书记和村委会主任在人事安排上实现了特定嵌合，即二者的“职位合一”，从而将村庄治理中原有趋于分散的政治权威与自治权威加以统合，推动了村庄治理权威的重塑。“一肩挑”的全面推行，通过党领导全过程人民民主的制度化途径，有效化解了村党组织书记和村委会主任之间的矛盾，并在重塑村庄治理权威的基础上，进一步将党领导全过程人民民主延伸到村“两委”日常工作中，确保了“一肩挑”后续具有的积极治理效应得以充分发挥。
第二，增强村级组织治理能力。“一肩挑”通过村党组织书记兼任村委会主任的制度形式，不仅让党的政治领导权威与民主自治权威保持有机统一，更推动了党的领导深度嵌入村委会，实现对村委会的“嵌入式领导”，最终让村党组织和村委会在日常工作中呈现权力结构的一体化运作状态[17]。一是发挥党的集中统一领导优势，主要体现在村党组织通过“嵌入式领导”方式提升自身领导力，并增强对村委会的整合力，使之能够在与村委会协调一致的基础上调动村委会的组织资源，共同落实上级党政部门政策部署、村级决策及开展村庄治理活动等。二是促进村级组织民主的完善与发展，借由村党组织和村委会在权力运作方面的一体化形态，推动党内民主与人民民主有效衔接，发挥党内民主对人民民主的引领、示范和带动效用，确保直接民主与间接民主、形式民主与实质民主、程序民主与结果民主的有机复合优势能在“一肩挑”的日常运作中得以延续。“一肩挑”在重塑村庄治理权威的同时，将民主集中制原则贯穿于村党组织与村委会的具体运作中，推动党的全面领导与人民民主双重优势的有机结合，并转化为村级组织的治理能力优势，从而更好地引领和推进村庄治理。
第三，促成以党为中心的村域整合治理。“一肩挑”的全面推行，不仅确保了党在村委会日常工作中发挥领导作用，亦促使党的全面领导这一根本原则拓展至村民自治各领域，让村庄治理在党的政治领导与村民自治的良性互动中朝着以党为中心的村域整合治理方向发展。这主要体现为村“两委”在日常工作履职中，不仅充分重视将党的领导意志贯彻于民主决策、民主管理和民主监督中，亦更加注重不断夯实党领导村庄治理的民意基础，保障村民对村庄治理的全过程参与，如针对村庄公共事务，均提请党员与村民进行广泛参与，并展开民主协商，从而激活村庄治理的内生动力。“一肩挑”的全面推行及其在村庄治理中的实际运作，能够通过党的领导这一联结机制，让村庄治理既可充分发挥党的领导优势，又可有效激活广大村民的主体性、能动性与创造性，并在二者有机结合中达成联动式、一体化的村域整合治理效应，即由党根据村情民意来统筹各类治理资源和治理机制，调动广大村民的积极性，从而在协商互动中为村庄治理现代化注入更多活力与动力。
(二)“一肩挑”在村庄治理中的实践限度
“一肩挑”在村庄治理中的运作成效，很大程度上取决于其能否将党的全面领导与全过程人民民主紧密结合，并以此为基础推动党领导全过程人民民主的实践优势转化为村庄治理优势。“一肩挑”的实际运行仍存在一些制约因素，影响其治理效能的发挥。
第一，易弱化村委会对“一肩挑”负责人的监督功能，造成对权力运行的约束不足。以往村党组织和村委会作为村庄治理的两类重要主体，既发挥着差异化的治理功能，又在日常工作中扮演着相互监督与制约的角色，从而防止彼此权力的僭越。随着“一肩挑”在乡村社会的全面推行，这一现状亦发生了改变。“一肩挑”虽将党领导全过程人民民主延伸到乡村治理日常工作中，但由于村党组织书记和村委会主任职务均由村党组织书记一人担任，权力高度集中于该“一肩挑”负责人，且以往村党组织书记和村委会主任在日常工作中相互监督和相互约束的状态亦因此发生改变，“一肩挑”负责人也就容易出现权力使用不合规问题，并可能造成其在具体村庄治理事务决策与执行中的专断。如何让“一肩挑”在实际运行中既能发挥权力集中统一的高效优势，又确保权力运用始终符合村民自治的民主程序规定，从而有效激活民主集中制在村庄治理中的优势效能，这是村庄治理实践中需认真思考与对待的问题。
第二，可能侵蚀和挤压村民自治空间，影响村民参与村庄治理的主体性功能发挥。从村庄治理的现实情境来看，村民既是村庄治理的客体，又是主体，村庄治理的基础在于激活村民主体性，从而构筑深厚的社会基础，让村庄治理的长效发展具有充足的内生动力。“一肩挑”在村庄治理中的有效运行意味着其应在贯彻落实党的领导意志的同时将村情民意纳入各项工作中，实现村民对村庄治理的深度参与并使其成为村庄治理的关键主体。仍有部分村庄的村“两委”在日常工作中更多地将注意力聚焦于执行乡镇党委政府的相应政策规定，相对忽视了村民应有的主体地位，如在村级决策中对村民意见吸纳不足、相关决策的落地亦未能很好地融入村民实际生活等，村庄治理与村民需求脱嵌，减损了“一肩挑”在村庄治理中应有的积极效应。如何在“一肩挑”的实际运行中更好地将党的领导意志与村民意愿加以结合，并在二者的有机统一中调动村民主体性，让村民在村“两委”带领下为村庄治理添砖加瓦，亦成为提升“一肩挑”实践效能的重要议题。
(三)“一肩挑”的实践完善策略
为更好地发挥“一肩挑”在村庄治理中的积极效应，不仅要将坚持和加强党的全面领导作为一项根本原则加以落实，更应在此基础上探索完善党领导民主决策、民主管理和民主监督的制度机制，并将民主协商贯穿于全过程，确保党的领导意志与村民意愿始终保持有机统一，从而既能强化村党组织的领导力，又能激活广大村民的主体性、能动性、创造性，让党领导全过程人民民主在村庄治理中的实践优势得以充分发挥。
第一，健全制度机制，畅通村民在党领导下参与村庄治理的渠道。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是发展社会主义民主政治的应有之义。党领导人民参与国家治理的重要实现途径是依法治国，这意味着需通过相应的制度安排，确保党的领导和人民当家作主均能够在实践中被贯彻落实。作为党领导全过程人民民主在村庄治理中的现实体现，“一肩挑”应通过制度化发展来发挥并强化自身所具有的优势治理效应。一是要规范和落实“四议两公开”的村级事务决策制度。“一肩挑”虽通过村党组织书记兼任村委会主任的形式促进了村“两委”在涉及村级事务时决策效率的提高，但更需畅通村民参与村级事务决策的制度渠道，凸显村民在村级事务决策中的重要主体作用。村“两委”应严格遵循“四议两公开”的村级事务决策制度，在决策前进行议题公示，在决策中提请村“两委”成员、党员代表、村民代表等参会审议与讨论，保障村民对村级事务的知情权和决策权，让决策结果中的民意更加坚实。二是要健全和创新“村委会+理事会”的村级事务管理制度。村委会是管理村级事务的常设机构，在推行“一肩挑”后，即意味着党的领导意志得以充分贯彻于村级事务的日常管理中。但由于村委会是村民推选产生的少部分村庄成员组成的村级事务管理机构，大多数村民在村民代表大会这一制度机构外，相对缺乏参与村级事务管理的平台与渠道。故村“两委”应有意识地创新村级事务管理的理事会制度，在村委会现有的组织架构下，根据村庄实际合理创设以村民小组或自然村为自治单元的村民理事会，通过“村委会+理事会”形成联动管理模式，保障村民的民主管理权利。三是探索和完善上下结合的村级事务监督制度。“一肩挑”的推行将原有的两类不同组织体系进行了有机复合，在监督方面发生了相应改变，主要体现为对村“两委”的监督：既因党管干部原则而被纳入党的纪检监察范围内，又因其自治属性，仍保留着源自群众的民主监督。我们需将自上而下的纪检监督与自下而上的民主监督结合，尤其是要完善既有的村务监督委员会制度，发挥村民的监督主体作用，推动“一肩挑”规范化发展。
第二，加强宣传教育，铸牢村民在党领导下参与村庄治理的主体意识。党领导全过程人民民主在村庄治理中的贯彻与落实，意味着党的领导意志与村民意愿达成了合意均衡，可以在二者有机统一基础上发挥党领导全过程人民民主的实践优势。为继续保持优势，在健全党领导村庄民主决策、民主管理和民主监督的制度机制之外，村“两委”应从价值意识层面加大宣传教育力度，让村民普遍认识到在党领导下参与村庄治理的重要性及自身在这一过程中的主体地位，推动其自觉主动参与村庄治理各项活动，全面提升党领导村庄治理的治理效能。一是要巩固并强化村民对坚持和加强党的全面领导这一根本要求的认同度，为村“两委”有序开展日常工作提供民意支持。在此过程中，除通过集中的政治教育如各种主题学习、政治宣传外，更重要的是推动其融入村民日常生活[18]，以生活化的政治传播方式强化村民对村“两委”工作的认同，如将村“两委”日常工作与村庄美好生活的现实图景和发展愿景相结合，让村民直观感受党领导村庄治理与改善生活质量的关联，更加支持村“两委”工作。二是需在村庄治理中锻造村民主体意识，让其自觉主动参与党领导村庄治理的全过程。除延续既有的政治教育方式外，还要有意识地加强对村民的实践教育，即在引导村民直接参与各种村庄治理活动的过程中，使之清晰认识到自身政治参与对促进村庄治理的重要作用，增强村民参与党领导村庄治理的行动意愿。村“两委”可通过微信群，向村民征集村庄治理意见与建议，作为村庄民主决策的重要议题来源或是民主管理的重要参考，这不仅能够让村民直接表达自身意愿，更可使其在此过程中提升政治参与效能感及政治参与的自觉主动性。
第三，做好协商工作，实现村民在党领导下参与村庄治理的全过程民主。协商民主作为一种具有理性与平等特征的对话机制，给予每个参与群体同等的表达权利，并让其肩负起彼此间的公共责任[19]。将协商民主作为一条主线贯穿村庄治理始终，在民主决策、民主管理和民主监督中充分展开民主协商，是确保党领导全过程人民民主能够落实党的领导意志、尊重村民意愿的重要策略。一是在协商前，村“两委”要做好民意收集与议题聚合工作。村庄治理始终面临着因不同村民之间利益分化而带来的利益碎片化难题，做好民主协商工作的首要基础即是全面摸排村情民意，确保进行议题协商时更有针对性。村“两委”要充分借助村庄党组织与村民自治组织的双重优势，尤其要借助党员与村民代表的社会关系网络，及时摸清与掌握村情民意，并加以聚合，形成村庄民主决策、民主管理和民主监督的协商议题。二是在协商中，村“两委”要做好程序引导与过程推动工作。为保证村民在参与民主决策、民主管理和民主监督过程中更有效率，村“两委”需有意识地对其引导，减少因程序环节烦琐而带来协商成效低的问题。在村民针对特定议题进行协商时，村“两委”应在以大多数村民的利益诉求为中心导向的同时，关注少部分村民的差别化利益诉求，确保村民均能够达成共识，从而商讨和决定议题结果。三是在协商后，村“两委”要做好结果落实与实践监督工作。对由村民协商决定的议题结果，村“两委”需及时进行公示，在确保村庄内不存在异议的前提下，由村“两委”带领村民付诸实施。同时，要将协商置于村民的全过程监督下，并根据村情民意变化不断调整实施方式，最终实现党领导村民自主制定规则、自主执行规则和自主遵守规则的村庄善治目标。
“一肩挑”的全面推行，关键在于其能否将党的全面领导与全过程人民民主紧密有效结合起来，如在“一肩挑”负责人选任时，党管干部原则应与民主选举、民主协商机制相结合；
在“一肩挑”负责人履职时，民主决策、民主管理、民主监督等机制亦应被贯穿于村庄治理全过程。唯此，方能实现党的领导意志与村民意愿的有机统一，既充分发挥村党组织的领导权威与各项能力，又激活广大村民的主体性、能动性、创造性，共同推进乡村善治与全面振兴。不论在村委会换届选举中，还是后续的村庄治理，“一肩挑”的全面推行，均需始终将党的领导意志与村民意愿有机统一并付诸实施，推动党的领导融入并贯穿于村民自治全过程，充分发挥“一肩挑”的积极效应。
从“一肩挑”拓展至乡村治理可发现，对党领导全过程人民民主这一原则的遵循，亦是实现乡村善治与全面振兴的根本保障。一方面，在乡村治理中坚持和加强党的全面领导，不仅能够从宏观层面把牢乡村善治与全面振兴的战略方向，让其始终聚焦于以人民为中心的发展目标，更能够在此过程中充分发挥党的全面领导优势，并转化为乡村治理的优势效能，如通过党领导乡村协商民主，可确保对不同主体分散化利益诉求的有效聚合，筑牢乡村治理的利益基础；
通过健全“横向到边、纵向到底”的党组织体系，可实现对乡村“再组织化”的有力撬动，巩固乡村治理的组织基础；
通过以党为中心的主流价值观传播与教育，可促进乡村社会价值凝聚力的全面提升，铸牢乡村治理的价值基础等，破解存在于乡村治理中诸如利益碎片化、关系疏离化和价值流散化等难题，让乡村治理在党领导下实现以党为中心的整合治理，形成合力。另一方面，全过程人民民主在乡村治理的有效运转，不仅能够充分保障广大人民群众参与乡村治理的民主权利，更能够让其在参与乡村治理过程中熟知相关程序知识，培养主体意识和锻炼主体能力，从而生成乡村治理所需的自组织动力，即由广大人民群众根据乡村状况和自身需要，对乡村治理的具体方式与路径进行民主协商讨论，如针对自上而下的乡村建设项目资源，村民可在政府对项目资源的统一规划范围内自主协商决定其“最后一公里”，从而更加契合村庄治理实际，并让其在村民的普遍支持下，以更有效率的途径顺利付诸实施，实现应有的村庄治理目标，此恰是乡村善治与全面振兴内生动力的重要来源与现实体现，也正是全过程人民民主在乡村治理中有效运转而产生的积极效应。因此，党的全面领导与全过程人民民主在乡村治理中的有机统一，既将党的全面领导优势贯穿于乡村治理各环节，保证了各项体制机制能在党领导下高效运转，推动乡村善治与全面振兴有条不紊地前进；
同时，又有效激活了广大人民群众的主体性，让其在自组织过程中不断夯实乡村治理的社会基础，为乡村治理体系与治理能力现代化建设注入更多动力与活力，确保乡村治理各项行动更富有韧性，最终在党的领导下实现“人人有责、人人尽责、人人享有”的乡村治理共同体的有效构建，推动乡村善治与全面振兴长效发展。
