对“双减”政策背景下学校体育与课外培训机构协同发展新格局的思考

时丽珍，黄 菁，黄晓灵

（西南大学 体育学院，重庆 400715）

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），明确提出学校可以适当通过课后延时服务的方式将包括体育在内的非学科类课外培训机构引进来[1]。“双减”政策实施以来，全国大部分中小学实现课后服务“5 ＋2”全覆盖，引入课后延时体育服务，积极推进学校体育提质工作。同时，国家对课外培训机构的改革也取得了一系列成效。截至2022年2月28日，课外机构“营转非”“备改审”完成率达100%，预收费监管基本实现了全覆盖[2]。“双减”政策背景下，学校体育与课外培训机构协同发展成为新时期我国体育教育有序开展的重要研究议题，是体育人共同的使命担当。

1.1 国家系列政策出台为二者协同发展提供切实保障

“双减”政策与近年来系列体育教育改革政策共同发力，为学校体育与课外培训机构协同发展提供了切实保障。例如:2020年《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》、2021年《关于全面加强和改进新时代学校卫生与健康教育工作的意见》等一系列政策，以立德树人为目标导向，驱动学校体育教育高质量发展。“双减”政策颁布后，国家约束教师从业资格等，保障学校体育与课外培训机构的协同发展。例如:2021年《上海市体育类校外培训机构设置标准》等文件出台，规定执教人员应持有国家颁发的有效资格证书上岗工作，助推课外体育培训机构规范化发展。

1.2 校内体育负担加重，课外培训机构成为重要助力

1）学校体育“独木难支”，已不能满足社会对体育教育高质量发展的需求。第八次全国学生体质与健康调研结果显示，学生普遍认为体育与健康课程开设课时不达标[3]，学校体育存在资源缺乏、教育观念不足等现象[4]。“双减”政策实施后，校内体育活动得到保障。但近来重庆市云阳县凤鸣中学等整校推迟放学时间，“一头热”的现象出现，学生所有体育锻炼时间都在学校，师生天黑才能离开校园，师生负担加重，实则又添“新堵”[5]。2）青少年身心素质亟待提高，课外培训机构成为重要助力。《中国国民心理健康发展报告（2019—2020）》显示，青少年的抑郁检出率为24.6%。肥胖、肌肉无力、近视、体态不良和心理问题仍是青少年儿童身心健康的五大威胁[6]。《2021年大众健身行为与消费研究报告》显示，76%的家长认为有必要给孩子报体育培训班，青少年体育消费市场不断扩大。国家不断鼓励学生体育兴趣特长的发挥[7]，在现阶段学校体育负担加重的情况下，体育教育亟需吸纳课外培训机构的力量开辟新思路，助力青少年全面发展。

1.3 体育教师地位提升，社会对体育人才需求增加

“双减”政策背景下社会对体育教师的需求呈现“海潮效应”。社会发展需要体育人才，时代呼唤高质量体育教师。“十三五”期间，全国义务教育阶段体育教师由50.2 万人增加到59.5 万人，每年新增体育教师约2 万人，年均增速4.3%[8]。“双减”政策稳步落实，国家尤其重视体育教师职业赋权与去污名化，体育教师将逐渐从教育场域的边缘走向舞台中央，社会地位不断上升，社会各界有望逐渐形成关心爱护体育教师、尊重体育教师的良好氛围[9]。

2.1 各自为政阶段:二者发展不同频（1949—1977年）

1949年新中国的成立标志着学校体育发展开启了新篇章[10]，进入学校体育的普及阶段。毛泽东同志提出“所有学校要注意健康第一，学习第二”，为“健康第一”教育理念提供了依据[11]。1961年，教育部确立了“增强学生体质” 的体育课程目标[12]1229。1966年5月至1976年10月文化大革命期间，学生体育课无法正常开展[13]，部分体育教师嗅到了学校体育开展不足，学生希望增强体质、学习体育技能却又无法实现的商机，于20世纪70年代初出现了体育教育培训的个人收费行为[12]1230。起初从事课外体育培训的教练都是在学校任教的体育教师，具备专业的体育知识与技能，为体育培训的发展打下良好的基础。这一阶段课外培训机构得到发展，而学校体育正经历着难以开展的局面，二者各自为营，未能实现同向而行。

2.2 逐步协调阶段:二者第一次实现同向而行（1978—1999年）

党的十一届三中全会召开，刺激我国教育和体育事业活力再生。1978年，学校体育进入恢复阶段，全面恢复大中小学体育课程与教学。此时，各级体育单位和教育主管部门、中小学、各界社会力量共同开展“体育教育培训班”，如今我们所熟知的课外体育培训机构便在此背景下应运而生。此时的课外培训机构发展正盛，而学校体育处于恢复时期，二者依旧无法同频发展。

直到进入20世纪90年代，学校体育规范化程度才开始提升。体育应试使二者第一次实现同向而行。1990年《学校体育工作条例》对体育纳入中学升学考试等作出了新规定。1995年《中华人民共和国体育法》的出台使学校体育在法律层面被赋予了正当性和权威性的地位，为体育事业与课外培训机构的发展提供了立法保障，“提倡课外体育锻炼”也为课外培训机构扩展生源提供了政策支持。体育中考分值增加，从1995年提出满分为20 分，到1999年山东等部分省份增长至50 分，刺激我国体育培训市场进一步发展，体育技能培训从单一走向多元，社会体育指导员、体育经纪人等开始进入培训市场范畴，应试教育捧热了课外体育培训业。总体上本阶段学校体育充分恢复与发展，追上课外体育培训发展的步伐，二者因为“体育应试”第一次实现了同向而行。

2.3 逐步协调阶段:二者第二次实现共同发力（2000—2019年）

进入21世纪，二者不断协调发展。2007年中共中央、国务院发出《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》，将学校体育工作上升到助力构建社会主义和谐社会的战略高度[14]。2014年国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，提出“加强校企合作，鼓励多方投入开展体育培训”，直接刺激学校体育的师资力量与课外机构开展合作，社会资本开始涉足青少年游泳、小篮球、乒乓球等项目。课外体育培训项目的繁荣促进了学校体育在这些项目的迅速发展。

“提高青少年身体素养”使二者第二次实现共同发力。2014年国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，提倡青少年身体素养与运动技能的综合评价观。2019年国务院办公厅印发《体育强国建设纲要》，将“提高青少年身体素养”视为学校体育教育发展中不可或缺的环节，大力支持青少年体育技能培训的开展，使我国中小学生都能掌握2 项以上运动技能。这一时期，学校体育与课外培训机构因为“提高青少年身体素养”这一目标，二者共同发力，驶入同频发展的轨道。

2.4 协同发展初级阶段:二者在协同发展中继续磨合与探索（2020年至今）

2020年《关于深化体教融合 促进青少年健康发展的意见》（以下简称《意见》）指出，构建青少年体育多元互融的发展主体，形成协同化合作的机制。《意见》首次明确了学校体育与课外培训机构协同发展、协同化合作的要求，标志着学校体育与课外培训机构迈入协同发展的初级阶段。2021年7月“双减”政策颁布，为二者的协同发展提速。2021年12月，国家体育总局办公厅印发《课外体育培训行为规范》，明确了课外体育培训主体覆盖学校体育社团与体育运动学校等，并进一步加强了对课外体育培训的治理。至此，二者已迈入协同发展的初级阶段，但仍在协同发展的初级阶段中不断磨合、探索。

3.1 必要性:二者协同发展目标和方向具有一致性

当前我国学校体育的总目标是增进学生健康，使学生掌握并应用基础体育健康知识，养成健康生活方式，形成积极进取的生活态度，提高少数学生的运动技术水平等[15]。而课外培训机构除了实现盈利外，其本质是教育，青少年课外培训机构的重要目标是为了提升学生的体质健康水平。尤其在“双减”政策出台后，校内教师负担加重成了新问题，亟需课外培训机构分担校内负荷，为二者实现“共同提升学生体质健康水平、培养全面发展的人”增强了更多必要性与必然性。

3.2 引导性:学校体育是课外培训机构发展的航标

要充分发挥学校体育教学主阵地作用，发挥学校体育对课外培训机构发展方向的引领作用。首先，学校体育培养学生终身体育锻炼意识，是学生积极主动报名课外体育培训的前提。其次，体育与健康考核评价不断改革，为课外机构提供广阔舞台。体育进中考的分值不断提升，考核评价的形式不断改革，看似是增加分数或考试次数，但应试和分数绝不是目的，而是以“双减”政策为契机，改变应试教育倾向，转向体育的全面育人。除了传统“足篮排乒羽”，还增加了体操、武术等项目，无疑是一次通过学校体育改革引导课外体育培训机构发展的积极实践。

3.3 可行性:课外培训机构是学校体育的重要补充

“双减”政策提出引进体育课后延时服务，以“双减”促“双升”。“减”的是与学校体育教育同质化的那一部分，通过“双减”提升学校体育教育教学质量，提升群众对体育教育的满意度。目前体育中考项目涉及9 大类52 小项，逐渐推行更多项目的自主选测，课外机构提供个性化运动项目，绝不应是旗鼓相当甚至喧宾夺主，而是重要助力。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》，支持培训机构进入学校开设课后体育兴趣班，同时支持学校和社会力量合作创建公益性体育俱乐部。这些举措都为二者协同发展提供了可行性。

4.1 协同发展格局待架构:课外培训之“增”与国家提倡之“减”的关系矛盾

1）二者协同发展的顶层设计不明确。“双减”政策颁布以来，课外培训机构数量激增，与国家提倡的“减负”出现矛盾，全社会尚未落实赋权学校体育与控制课外机构并重的协同发展格局。课外机构追求盈利，学校教师追求晋升，难免出现二者协同发展目标打折扣的情况，甚至存在低质化、同质化明显等短视发展倾向，长期来看可能造成体育教育成本增加、教育资源浪费等问题。

2）教育培训机构盲目转型体育赛道。2021年6月至7月间，新东方等公司集体变更经营范围，增加体育相关业务[16]，课外培训机构开始出现“羊群效应”。学科类教培机构大量注册转型体育企业，两个赛道的经营理念和经营思路发生撞击，两种不同属性的行业该如何合作共融，如何避免恶性竞争偏离素质教育轨道是未来二者协同发展必须解决的问题。

4.2 协同育人意识待明晰:体育应试滋生非理性担忧且引发焦虑裹挟

1）学校层面。我国长期以来存在“唯分数论”的倾向，学校体育没有完全从应试体育转变为对学生核心素养的培养以及更全面的育人。体育应试造成学生过早专项化、训练超负荷等情况，影响青少年身体健康与精神世界的构筑。“江苏兴化举报当地体育教师校外补课”冲上热搜，众说纷纭。家长和学生将成绩提升寄希望于学校体育教师。校内教师接受家长校外补课的请求，违反了《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》。

2）课外培训机构层面。培训机构“虚标高价再折扣”等营销乱象大行其道。由于违法违规成本较低，“跑路”“假名师”等侵犯家长与学生权益的事件屡见不鲜，广告的过度宣传夹杂着贩卖体育教育焦虑的成分，违背了我国教育发展的公益属性，造成了体育教育生态的破坏。

3）家长层面。家长们盲目给学生报名培训班的现象属于教育的“剧场效应”，而对课外培训机构的不信任使家长转向校内体育教师寻求加课培训。家长一方面迫切需要渠道来提升孩子的身体素质与体育成绩，另一方面又难以选择形形色色的课外培训机构，只能陷入被焦虑裹挟的恶性循环。

4.3 协同发展模式待完善:二者协同忽视线上线下的融合与科技支撑

1）忽视线上线下、校内校外的融合发展。现有学校体育抑或课外培训机构都未完全把握体育教育系统的开放性，未克服思维方式上的封闭性，未将线上体育开展与线下体育实践充分结合。笔者在实地考察时发现，“双减”政策背景下多地陆续出台课后延时体育服务的薪酬标准、开展方式等，但受新冠肺炎疫情影响，如山西省孟封中心校等未能充分开展线下体育工作的学校比比皆是，且线上体育工作的开展效果不明显，主动探索将课外培训力量引入学校体育工作的更是凤毛麟角。

2）忽视创新科技力量对体育教育的助力。若想实现体育教育的标准化，必须依赖高度标准化的智能技术系统以保证教学实践效果。然而由于资金配置、理念落后等主客观因素限制[17]，中小学普遍忽视创新科技力量对体育教育的助力，在标准化、个性化的成熟度上都有待提升。

4.4 协同发展质量待提升:学校体育与课外培训机构的软件硬件配置缺失

1）师资不足使授课质量无法保证是体育教育改革的关键难题。尤其是一些农村学校，体育师资力量较为薄弱。若每天开设一节延时体育课，很难保证由专职的体育教师任教。学校体育课上学生较多，体育教师难以进行精细化与精准化辅导，难以兼顾课时数量与体育课堂的开展质量。课外培训机构培训项目之间不平衡，雇佣教练员水平参差不齐等问题并存。学校体育与课外培训机构二者协同发展的师资合作条件、准入门槛、合规成本控制与规范管理都是尚待解决的问题[18]。

2）课外体育培训机构无序竞争，进入学校课后延时体育服务存在壁垒。笔者在调研时发现地方相关部门存在对课外培训机构只“堵”不“疏”的情况。中小体育培训机构过度依赖预付费模式，现在政策突然收紧，使其生存压力增大，流转成本溢价升高，短期内出现了争抢纳入学校体育课后服务的无序竞争。例如:南昌市大部分中小体育培训机构竞争力弱，现在与几家龙头教育机构共同竞争纳入学校课后延时体育服务的名额，中小体育培训机构进入壁垒高且“无名无分”的问题得不到解决，课外大量优质资源无法被学校体育甚至体育教育体系充分利用。

3）体育授课方式逐步改变，但授课内容未随之更新。不论是学校体育课程、延时服务还是课外培训机构，都没有系统的体育课程体系。学界提倡布鲁纳“结构化课程”和“发现学习”应相互配合，但我国2001年提出结构化课程改革时并未提出“发现学习”，体育教学仍以教师讲授为主而非探究式学习。从结构化的内容上看，对于体育课堂上学什么（防止内容虚化）、学到什么水平（素养导向的整体质量观）都不明晰，尚未形成一个立体动态的结构。学生并未真正悟得、习得体育技能与知识。长此以往，学生体育核心素养难以养成。

4）体育场地条件的限制是二者协同发展的重要掣肘因素。在校外众多培训机构中，拥有专业场地进行训练的单位少之又少。例如:北京市丰台区的几家培训机构对场地单独收费，学生只能将公园当作训练场而被家长们诟病。课外培训机构超标准、超容量，在非标准场地安排练习、比赛等现象突出，极易造成运动损伤。

4.5 协同监管机制待健全:监督较依赖政府力量且宣传引导力度不足

1）监督检查较依赖政府力量。笔者在对重庆市教育委员会进行调研时获悉，2022年“五一”期间重庆市各区县教育行政部门会同市场监管、公安等部门开展校外培训执法检查专项行动，共组建综合执法检查组226 个，派出工作人员1 127 人，检查机构2 300 余所。可见国家对培训机构违规处罚决心之大、力度之强，但是违规行为查处需要耗费政府大量的人力物力，没有挖掘监督过程中的社会力量。

2）宣传引导力度不足。目前关于“双减”政策背景下学校体育、课外培训机构协同发展的好经验、好做法并未得到大范围搜集报道。在百度、谷歌等搜索引擎以“双减”“体育”为关键词进行查找，发现只有四川观察、澎湃新闻等地方媒体甚至自媒体进行经验宣传。虽然有一定影响力，却远不及《人民日报》《中国体育报》等官方平台，导致一些地方部门苦苦寻求学校体育与课外培训机构协同发展的经验做法而无果，只能“摸着石头过河”。

3）多元主体协同监管机制不健全。“双减”政策背景下，各地政府呼吁对课后延时体育服务实施多元主体的协同监管，但是并未出台明确的协同监管机制，政府部门包括体育部门、教育部门、市场监管部门、纪检监察部门等仍各自为营，学校、社区、新媒体等社会力量监督举报机制不健全，没有实现真正意义上对课后延时体育服务的协同监管，不利于学校体育与课外机构的协同发展。

5.1 架构政府“赋权”与“控制”并重的协同发展格局

1）加大“统”的力度，明确“改”的章法。要加强顶层设计，明确各部门工作职责，尤其规避课外培训带来新的学业负担。在加强课后体育延时服务、减轻体育考试压力、健全教师薪酬及晋升体系、完善体育成绩考核评价等方面系统推进，落实立德树人的根本任务。要依照《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国体育法》等法律文件，在法律文本的框架内严格明确各项政策，做到依法治理。

2）理性对待教培机构转型体育赛道。利用教培机构转型体育赛道的正外部效应，学科类教育机构拥有资本、流量、经验、先进的管理理念等大量资源，会给发展中的体育教育赛道带来压力，推动体育类培训机构提质升级。课外培训机构的参与者、经营者的身份呈现多样性特征，非体育专业的人才涌现出来，扩大现有优质资源的边际效益，为学校体育补充更多优质体育教育资源，促进二者协同发展。

5.2 培植学校主阵地与课外培训机构协同育人意识

1）学校要增强选择意识，转向更全面的育人。充分认识到“让体育教育回归学校”的关键所在，让青少年儿童“站”起来和“动”起来。根据大多数学生的需求与学校的实际能力，为青少年学生提供菜单式课后体育服务项目和种类。例如提供多项体育运动项目、趣味赛事等，做到让每个学生有一项健悦身心的文体爱好。

2）课外培训机构要强调合规与主动意识，转型强化素质教育。课外培训机构要利用正规体育场地或公共设施开展体育教学活动，在解决企业生存问题时务必做到依法依规，在此基础上鼓励课外机构主动吸引社会资本为自身发展创设有利条件。同时，课外培训机构不应再以启蒙为主，而是要让青少年在掌握一项运动技能方面有所提升。

3）家庭作为二者的有效中介要转变长期固化观念，树立宏观意识。家长要增强宏观意识，抑制体育教育的“剧场效应”。家长在选择项目的时候应该让孩子亲自体悟校外不同的体育运动种类，直到形成一个或多个较为固定的运动项目或类型。

5.3 构拟协同方案，推广“体教OMO ＋校内外体育协同共培”模式

“体教OMO ＋校内外体育协同共培”模式（图1）指学校与课外体育培训机构充分整合线上线下、校内校外的体育相关资源，为体育教育服务。

图1 “体教OMO+校内外体育协同共培”模式Figure 1 Model of “physical education OMO” and coordinated training inside and outside the school

1）体教OMO 模式（Online Mergeing Offline，线上融合线下）。线上课程不仅对学生到课率、课中表现等多维度的数据进行累积与对比，帮助学生在专业高效的体育训练中释放对运动的追求与热情，还能通过居家视频自学不断查漏补缺反哺线下教学。线下培训倡导Al 赋能智慧体育教育，采用智能化体培空间与更智慧的虚拟现实训练，形成从需求到数据再到硬件与内容的业务闭环，形成“运动知识＋基本体育技能＋专项技能”体育教学模式。OMO 不追求固定的模式，殊途同归的是线上线下教学数据的全面融合。OMO 还可应用在学生体质健康监测上，课外机构对学生体质健康档案进行补充，助力义务教育阶段学校完善体质健康测试制度。

2）校内外协同共培模式。建立校内外师资协同创新平台，打造学校体育与课外培训机构的“双师课堂”，为学校体育教师与校外教练互相交流学习体育基本技能与健康知识提供平台，同时为优秀的课外培训机构创造新的服务场景。

5.4 创新协同构型方式与服务场景，提升协同教育质量

1）从教师层面着手提升授课质量。创新延时体育服务的师资聘用形式，完善体育教师资质证书或专业能力证明。联合培训机构实施中西部欠发达地区优秀体育教师定向培养计划，推进县域内义务教育学校体育教师“县管校聘”，将优秀校外教练引入学校。创新性地解决体育教师数量短缺等难题。对课后延时体育服务，在学期结束时，由专家组、平台、学校及学生通过系统对教师授课进行质量评价，督促教师提升专业素养。

2）建立遴选办法与评估退出机制。规避课外培训机构争相纳入学校课后延时体育服务的无序竞争，确保数量激增的课外培训机构不会对学校体育教育生态产生负面冲击。由教育部门与学校体育部门负责组织遴选参与课后体育服务的培训机构，对一些收费昂贵的体育教练和场地，在引进课外机构时申请政府补贴，并对工作标准化、培训质量高的机构给予奖励，对扰乱学校教学和招生秩序的培训机构坚决取消其培训资质。

3）创新延时体育服务中的“常赛”内容。对于参加过专业体育教育培训的学生，鼓励其参加同年龄段的U 系列赛事，为成为竞技体育后备人才打基础；
对于体育核心素养不足的学生，学校体育课堂与课外培训机构要注重创设比赛情境，开展形式多样的趣味体育赛事提高学生的参与积极性，使学生在“常赛”中享受乐趣、增强体质、健全人格、锤炼意志，最终促进全面发展。在“常赛”过程中，积极探索“课程结构化”和“发现学习”合二为一的教学实践，促进学生结构化运动知识和技能的掌握。

4）因地制宜地将体育场地设施向儿童青少年开放。对于开展课后延时服务体育场地设施不足的，应拓宽体育服务渠道，开展校园体育社团活动、体育晚托班等，与课外培训机构全方位合作，促进学生掌握体育技能，养成终生体育锻炼的习惯。

5.5 健全相关配套治理保障措施与多元主体协同监管机制

学校体育与课外培训机构的协同发展要在实践中立足长远目标，全社会鼎力支持、共同监督，以渐进方式持久发力才更为符合我国的国情。

1）强化社会力量的监督。对课外培训机构要践行“三严三管”原则。严控超量与过早专项化、随意商业化与资本化、课外机构浮夸的广告宣传，同时要管制课外培训机构数量、管制培训时间与收费不合理情况。除了畅通监督举报途径外，还要推进“互联网＋监管”。发挥社会监督力量，将违规培训机构和个人信息纳入平台，使政府部门和社会力量互相协作，实施联合惩戒，防止学科类培训借“体育培训马甲”逃避监管等隐形变异问题。

2）加强全媒体的宣传引导。传统媒体和新媒体坚持正确的舆论导向，及时宣传党的体育教育方针政策，营造良好的体育锻炼氛围，稳定学校体育与课外培训机构协同发展共促学生全面发展的预期；
及时总结“双减”政策背景下二者协同发展的好经验、好做法，并做好宣传推广工作。

3）促进多元主体协同监管。学校为合作的课外培训机构背书，同时对其实时监督。如果课外培训机构得到学校认可，学校会向家长推荐其课外培训服务。要用好“黑白名单”制度，共促监管模式创新，使政府、学校、课外培训机构与学界、媒体界等社会各界多元主体共同参与，完善对二者“统筹引导—协同监管—保障维护”的协同监管机制（图2）。

图2 “双减”政策背景下多元主体协同监管机制Figure 2 Multi-subject collaborative supervision mechanism under the“double reduction” policy

“双减”工作减的是教育的急功近利之心，不仅是形式上的减负、裁剪与学校体育教育同质化的部分，也是为学生埋头作业做减法，更是对家长教育焦虑的减负。体育运动是伴随终身的事情，无论学生完成学校体育内容还是报名课外培训机构，教育最重要的是培养德智体美劳全面发展的人。“双减”既要治标，更要治本，归根结底是一项系统工程。学校体育与课外培训机构的协同发展有一定的特殊性，其发展质量直接关乎青少年的体质健康，关系到全民健身战略、体育强国目标的实现。百舸争流，奋楫者先。只有学校体育与课外培训机构实现协同共赢，才能构建二者高质量协同发展新格局。

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