“一带一路”视角下欧盟波兰法治之争透视及其应对方法论

余 元 玲

(重庆交通大学 国际学院、欧洲研究中心，重庆 400074)

欧洲对“一带一路”建设意义重大。首先，从地缘政治看，欧洲是“一带一路”的重要组成部分。“六大国际经济合作走廊”作为丝绸之路经济带的物质载体，将亚洲和欧洲两大经济圈紧密联系在一起，一头是活跃的东亚经济圈，一头是发达的欧洲经济圈，陆地上依托国际大通道，以沿线中心城市为支撑，以重点经贸产业园区为合作平台[1]。欧亚大陆作为世界上人口最多、国家最多的核心区域，是“一带一路”的主体地域。第二，从发展效率看，欧洲发达国家加入“一带一路”让合作质量更高，发展前景更好，合作信心更大。通过中欧班列的连接，其地理区位优势突出，支点作用显著。杜伊斯堡、汉堡、维也纳等城市已成为中欧班列在欧洲的重要集散地和“一带一路”的重要战略支点。欧洲发达国家聚焦共建“一带一路”更加看重产业合作、投融资、市场准入、智能制造以及数字经济等高端业态，这与“一带一路”高质量发展的目标需求不谋而合。第三，从国际关系看，欧盟已成为国际社会重要的一极。欧盟对华政策从2019年开始强调双边关系中的矛盾和竞争，提出中国既是欧盟实现重要目标的合作伙伴，也是追求技术领先地位的经济竞争者和推动另类治理模式的体系性对手[2]。欧盟先后提出“战略自主”概念、“全球门户”基建计划、“欧洲芯片法案”等，表明在政治观念方面正在逐渐“觉醒”。2020年12月30日，历经7年35轮谈判，凝聚着中欧双方智慧、心血和希冀的《中欧全面投资协定》最终达成。协定涵盖了市场准入承诺、公平竞争规则、可持续发展和争端解决四方面内容。中方首次在包括服务业和非服务业在内的所有行业以负面清单形式作出承诺，这是中国和欧盟之间的一个高水平投资协定，对双方都是重大利好。然而，2021年5月20日，欧洲议会表决时却以压倒多数“冻结”了该协定，原因就是中国对欧盟实施了反制裁，中欧关系呈现恶化趋势，相互投资承诺被迫搁置。

针对欧盟冻结《中欧全面投资协定》的举动，欧盟内部一些国家迅速发出了反对之声，暴露出欧盟内部本身存在矛盾与分裂。波兰与欧盟的法治争端就是其内部分裂的典型事件，欧盟法律优先于成员国法律，这是欧盟的立盟之本；
而波兰宪法法院裁决认为，波兰不必遵从欧盟法院裁定，“司法脱欧”成为热门话题，欧盟法治原则遭遇挑战，制裁与反制裁一波未平一波又起。我们不禁要问：第一，欧盟法治之争属于欧盟内部治理问题，《中欧全面投资协定》“搁置”属于欧盟对外关系问题，两者是否有相似之处呢？这两起看似无关的事件带给我国怎样的启示呢？波兰欧盟法治之争于我国有何借鉴和参考价值呢？我国可资利用和把握的机遇如何用于应对《中欧全面投资协定》被冻结的困境呢？第二，《中欧全面投资协定》被冻结，或许只是百年未遇之大变局下中国之困的代表性事件，“一带一路”建设在海外受阻的案例不一而足，中国的好意被曲解、被误读，“中国威胁论”在国际舆论场中甚嚣尘上，我国该如何抓住问题关键顺利破解“一带一路”困局，赢得国际话语权，维护良好国际形象呢？

知来路，方能识归途，只有充分了解问题的来龙去脉，掌握问题关键，方能运筹帷幄。对欧盟波兰法治之争以及中欧投资协定相关问题的文献梳理将有助于理清思路，启发思维，提出解决之策。与本文论述相关的文献，主要是针对《中欧全面投资协定》被搁置的研究和波兰欧盟法治争端的研究两个方面。

关于《中欧全面投资协定》及其被搁置的研究，截至2022年6月24日，以“《中欧全面投资协定》”为主题在中国知网检索到96篇文献，其中2021年5月20日协定被冻结后有36篇。对于如何应对《中欧全面投资协定》被冻结这一问题，专家们主要从外交关系、内部营商环境两个方面提出应对之策。一是从外交手段和国际关系入手，通过加强其他国际双边和区域合作刺激欧盟重启中欧投资协定。其一，加强与欧盟核心成员国的关系。叶学平等主张，中国可先与德国、法国等意愿较强的国家签署投资协定，向世界展示中国开放的决心[3]。孔凡伟认为，中国需要强化与德法等欧盟核心国的沟通，促使欧盟各国就协定批准事项尽早达成政治共识，做好相关预案[4]。其二，加强与欧盟内部双边与小多边网络关系。张晓通认为，针对欧盟内部体制的特殊性，应加强与成员国和欧盟内部双边与小多边及次区域之间的关系，尽可能避免欧盟整体形成不利于中国的政策[5]。王灵桂认为，中国与中东欧国家的合作，对于促进欧洲整体均衡发展、深化中欧全面战略伙伴关系发挥了积极作用[6]。其三，加强与欧盟以外其他国家和地区的经贸关系。殷晓鹏等认为，当前中国应深化中拉、中非投资合作，推动亚洲经济一体化进程，这对于更好地应对欧盟对华矛盾和摇摆立场具有重要意义[7]。田德文等提出，中欧双方可加强同东盟、中亚、中东欧等国家的区域合作，加强在非洲等地区与第三方的国际合作[8]。王彦辉认为，要尽快推进RCEP生效，适时启动加入CPTPP谈判，主动与美国协商重启第二轮经贸谈判等行动，促使欧盟产生推迟批准的危机感[9]。张晓通提出，在中美欧经贸大三角中，只要下好中美经贸这副棋，就能统筹中欧经贸这盘棋；
只要运筹好中美关系，就能调动中欧关系[5]。二是从改善我国内部营商环境方面入手，通过先行先试加大制度型开放，为后续谈判赢得主动权。余淼杰等认为，中国要稳步推行《中欧全面投资协定》的规定，表明自身态度；
加快打造法治化、国际化、便利化营商环境[10]。王彦辉认为，我国应以中欧CAI批准为契机，减少双方在WTO改革上的分歧；
在自贸试验区、海南自贸港等开放新高地就中欧CAI的市场准入、人员流动、知识产权、国有企业等规则在更多领域开展先行先试探索，为提升我国制度型开放水平积累经验[9]。

关于波兰欧盟法治争端的研究，以“波兰欧盟法治之争”为主题，百度共检索到149万条相关信息，其中新闻报道远远高于学术文章数量。利用知网等学术引擎搜索到的密切相关的学术论文仅有10余篇。2015—2021年的新闻报道基本认为，波兰司法改革与欧债危机、难民危机、英国脱欧等同属于欧盟危机，对欧洲一体化产生了巨大冲击，主要原因在于欧盟过分扩大后的“消化不良”，是东西欧撕裂或新老欧洲差异化的表现，是欧盟和东欧部分国家发生争端的领域。以下重点梳理学界在两个方面的主要观点。一是从欧洲一体化视角进行分析，认为波兰与欧盟法治之争对欧洲一体化将产生负面影响。孔田平认为，波兰围绕民主法治与欧盟陷入冲突，不仅影响欧盟的团结，而且削弱了欧盟的核心价值观，对欧盟一体化产生了负面影响，波兰会否脱欧取决于波欧关系演化、波政治精英反欧态度发展和波国内政治走势[11]。高歌认为，波兰、匈牙利在国内事务上违背欧盟价值观，在国际事务上反对欧盟难民政策等偏离“欧洲化”道路的做法，只要匈牙利青民盟和波兰法律与公正党(PiS)继续执政，两国就将在偏离“欧洲化”的道路上走下去[12]。刘淄川主张，波兰与欧盟法治之争是一场攸关欧盟未来命运的争议，也是欧盟内部东西部之间不断蓄积的紧张的又一次爆发，将对欧盟大厦的根基构成挑战[13]。杨子力认为，波兰坚持司法改革既与执政理念相关，也反映出欧盟内部“东西方矛盾”的加剧，欧盟和波兰围绕司法改革之争在未来一段时间里仍会继续[14]。程卫东提出，在具有巨大争议的模糊领域，完全依靠欧盟的现有制度，试图一劳永逸地解决分歧是不现实的，欧盟本身并不拥有最终强制力的手段要求成员国遵守欧盟的决定[15]。高荣伟主张，波兰和欧盟的争端证明欧盟内部的矛盾早已激化，类似于波兰这样的“脱欧”闹剧或许会在其他国家上演[16]。二是从中波关系和波兰外交视角进行研究，认为欧盟与美国才是波兰的重要考量，与中国关系不大。刘作奎认为波兰宪法危机不会对中波关系产生实质性的影响，中波合作也不会涉及法治领域问题，务实合作是中波合作的主旋律，国家利益是各方考虑的主要问题，但宪法危机的间接影响以及中波之间意识形态的差异仍需中国学界和政界长期关注[2]。高歌认为，波兰从“回归欧洲”到亲美疑欧，波兰外交并未超出北约和欧盟的框架，美国和欧盟始终是波兰外交的重中之重。波兰只是要在欧盟内部尽可能维护自身的主权、安全和平等，争取本国利益的最大化[17]。

综上，国内学界对《中欧全面投资协定》搁置如何应对的研究不少，对欧盟波兰法治之争的关注度也较高，但将二者结合起来的研究成果却寥寥无几。现有成果大多将欧盟波兰法治争议放在欧洲一体化或欧盟内部治理背景下进行分析，认为其与我国关联度不大，基本不会对中波关系产生影响。截至目前，笔者还尚未见到从“一带一路”建设视角对波兰欧盟法治争端进行研究的成果。因此，本文尝试从“一带一路”视角着眼，透视欧盟波兰法治之争，寻求重启中欧投资协定的“密钥”和完善“一带一路”“工笔画”的精湛技法，为构建人类命运共同体的中国方案积极探索。

“一带一路”背景下，波兰具有极其特殊的重要地缘政治地位，波兰法律与公正党试图通过法治改革来巩固其执政地位。由于波兰和欧盟之间存在着不同的利益诉求，深层次上是难以调和的不同价值观和发展道路的选择，因而其法治改革就必然与欧盟的“法治原则”存在重大分歧。

(一)“一带一路”背景下波兰的地缘政治地位

1.陆上丝绸之路进入欧洲的门户

波兰是“一带一路”沿线重要国家，连接欧亚大陆铁路交通，地处欧洲“十字路口”，是“琥珀之路”和“丝绸之路”的交汇点，也是陆上丝绸之路通往欧洲的门户，中国始发的中欧班列货物有80%通过波兰进入欧盟境内，如渝新欧、蓉欧快铁、苏州—华沙等欧洲班列均经过波兰。优越的地理位置决定其对“一带一路”建设具有重要意义，不少基础设施项目如中央航空港、中央交通港等在中国—波兰之间已开始合作建设。在中国“一带一路”倡议与波兰“可持续发展计划”框架对接下，中波构建亚欧经贸流通新渠道将促进中欧融合与繁荣。波兰总统杜达表示，“波兰有信心成为中国在中东欧地区的重要合作伙伴，‘一带一路’计划，从经济角度讲，是真正地将遥远的位于欧洲的波兰与亚洲的中国连接在一起”，“当我在谈起中国的‘一带一路’计划时，我看到了波兰在其中的战略位置，它可以使波兰成为中国这一宏伟计划的一个地域中心，波兰不仅在中东欧地区，在整个欧洲也足以担当这一地位”[18]。波兰总统顾问采扎雷·科哈尔斯基在中波合作大会上也说：“波兰是沟通中国和欧洲的重要交通枢纽，‘一带一路’对于波兰而言将是一次机遇。”[18]

2.欧盟的优等生，北约的桥头堡，中东欧的领头羊

自1918年11月11日恢复独立以来，特别是在21世纪初的几年里，波兰在欧洲的重要性越来越引人重视。首先，波兰经济的巨大活力和发展潜力是其在欧盟影响力提升的重要物质基础。波兰作为欧盟的第五大经济体，自1992年走出转型衰退以来，经济一直保持稳定增长，成为欧洲的经济增长冠军。波兰于2004年加入欧盟后，政治经济获得了稳定发展，2009年已成为标准的欧盟成员国，欧盟多数发达国家对其入盟初期保留的所有限制都已取消。波兰外交政策的改变提升了其在欧盟和国际上的地位，波兰提出的欧盟东方伙伴关系计划成为第一个被欧盟27国接受的提案。其次，卡钦斯基政府上台后进一步深化与美国的关系，借助美国的力量提升其在地区、欧洲乃至世界的地位[19]。波兰在欧、俄、美三边关系中，巧妙地利用各方矛盾捍卫自身国家安全，也达到了遏制俄罗斯的战略目的；
加强了自身在欧洲的地位，为自己谋取到了最大的政治和经济利益。作为北约和欧盟成员国的波兰，不愿做欧盟内部的“二等公民”。波兰政治精英认为，波兰能够成为欧盟内部的主要角色，能够改变欧洲局势。波兰借助美国的强势地位，和英国一道成为美国在欧洲的两个特殊战略盟友和北约的东西两个“桥头堡”。再次，波兰入盟后，在一些重大问题上屡屡向欧盟大国“叫板”，因此曾被贴上中东欧国家中的“搅局者”和“绊脚石”等负面标签。但波兰在维谢格拉德集团中起着领导者的作用，在魏玛三角中也发挥着积极的影响力，在白俄罗斯、乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦及科索沃等问题上也发挥着自己独特的作用，承担起欧盟传声筒和联系人的角色[20]。集优等生、桥头堡、领头羊等角色于一身的波兰，在中国“一带一路”倡议中定会利用自身地缘政治优势，谋求经济发展和政治影响力的不断扩大。

(二)波兰欧盟法治之争溯源

2015年10月，波兰法律与公正党赢得议会选举，重新登上执政党的地位。随后，该党通过修订法律进行司法系统改革，改革内容因违背欧盟法治原则而饱受国内外舆论争议，并引发欧盟的高度警惕，制裁与反制裁行动接踵而至，这就是被国际社会广泛关注的波兰欧盟“法治之争”。

1.缘起：法律与公正党以司法改革加强其执政地位

波兰法律与公正党凭借反对接纳穆斯林难民、反对加入欧元体系以及主张增加社会福利支出等选战纲领，战胜了亲欧盟、重商界的公民纲领党(PO)，获得了独立执政资格之后，便积极谋求波兰内政和外交政策的转向。法律与公正党一直对欧盟持怀疑和保守态度，对德法两国主导的欧盟一体化充满不信任，同时还在欧美和俄罗斯之间进行战略平衡，努力保持波兰内政和外交的独立性。同时，失去执政党地位的波兰公民纲领党，试图通过司法制度反对法律与公正党，迫切寄希望于即将到期的宪法法院3名法官席位能够顺利实现接替。公民纲领党提前选出5名法官候选人，遭到杜达总统的拒绝，法律与公正党重新提名了5名法官候选人，但又遭到宪法法院的拒绝。2015年11月19日，波兰新议会通过《宪法法院修正案》，要求重新选举宪法法院五名新法官。12月，新议会提名了5名宪法法院法官，并火速举行了这些法官在总统面前的宣誓仪式，其中3位法官不受宪法法院管制。波兰司法改革自此拉开序幕。在法律与公正党执政后的两年多时间里，波兰当局采纳了13项涉及整个司法系统结构改革的法律，扩大了总统和司法部在司法系统中的权责，具体内容包括：其一，宪法法院改革。颁布了《宪法法院修正案》，废止了由前议会提名的3名法官任职资格，任用了新议会提名的法官。其二，最高法院改革。解除了由现任总统任命的法官之外的全部法官职务，将退休年龄从70岁提前到65岁。其三，普通法院法官改革。主要涉及对普通法院法官所做判决将接受最高法院“纪检分庭”审核等内容。其四，司法委员会管辖问题改革。将全国司法委员会法官的任命改由议会负责等。其五，重新组建法院系统，减少法院体系层次，由政府重新任命大多数法官。

波兰最高法院认为司法改革提案破坏了欧盟法律优先于成员国国家法律的原则，也违反了《波兰宪法》第190条，属于违宪行为。国内反对司法改革的抗议、游行活动此起彼伏，波兰陷入法治危机。2015年底，欧盟委员会副主席弗兰斯·蒂默曼斯迅速作出反应，表达了对波兰司法改革的关切，并希望这些法律至少在与法律独立性和宪法法院功能相关的问题被完全和合理评估之前，不应予以生效。欧盟随即启动相关程序对波兰进行了法治情况评估和调查，并采取了一系列措施予以制裁，“法治之争”不断演化发展。

2.演进：争论不断升级，剧情跌宕起伏

首先，对于波兰的法治改革，欧盟启动了“核选项”前置审查。《欧盟条约》第2条规定：民主、法治、自由、平等、人权等是成员国必须遵守的核心价值。同时，《里斯本条约》(即《欧盟新条约》)第7条规定：若成员国被认定出现“严重且持续违反欧盟价值观”的行为，在经特定多数成员国一致同意后，欧盟有权予以惩罚。惩罚措施包括削减欧盟的拨款，乃至暂停成员国在欧洲理事会的投票权。该条款被称为条约“核选项”或“核武级”制裁条款。对于以法治为基础构建起来并在实践中贯彻法治原则的国际组织欧盟而言，民主与法治是其成员国不可谈判的条件。“法治原则”要求必须遵循一些基本准则，如限制政府机构的自由裁量权等[21]。而波兰在法律与公正党执政之后，不断通过修订法律强化行政权力，限制司法独立机构的作用，在欧盟看来与其法治原则要求背道而驰，已经触发了“核选项”。根据2014年法治新规，欧洲委员会2016年1月13日正式发起了“核选项”前置程序，对波兰进行法治审查。3月11日，欧洲委员会顾问机构威尼斯委员会发布了“关于2015年11月19日波兰《宪法法院修正案》意见书”，认为修正案严重影响了法院的效力，破坏了民主、人权和法治。6月1日，由于波兰政府没有采取具体措施处理欧盟的关切，欧盟委员会启动了“前置程序”的第二步即提出建议，并形成“法治状况意见书”，随后波兰政府被要求提交《观察结果书》，责令其在合理时间内妥善处理欧盟的关切。7月27日，在波兰议会通过新的《宪法法院法》5天之后，欧盟委员会公布了“法治问题建议书”，要求波兰妥善行事。2017年9月20日，欧盟委员会启动了波兰违反欧盟法治原则的第二阶段程序，标志着前置审查程序结束。

其次，欧盟持续打压，将波兰推到国际舆论的风口浪尖。2016年4月13日，欧洲议会对波兰法治状况进行投票表决，以513票同意、142票反对、30票弃权通过一项决议，认为波兰宪法法院实质上的瘫痪已经危及民主、人权和法治。2017年9月20日，根据欧盟委员会提出的建议，波兰被送交欧洲法院。2017年12月20日，欧盟委员会以波兰的司法改革“严重违反法治原则”为由，史无前例地建议欧盟理事会启动“核选项”。对欧委会的决定，欧盟成员国反应不一。法国表示，波兰脱欧(Polexit)现在已经成为“现实的风险”；
德国总理默克尔则说，法治是欧盟的核心，欧盟必须找到重新走到一起的方法；
比利时首相亚历山大·德克鲁强硬表示，波兰要想拥有留在(欧盟)“俱乐部”的好处，就必须要尊重规则，这反映了欧盟多数成员国的立场。联合国法官和律师独立性问题特别报告员加西亚-萨彦(Diego García-Sayán)2018年6月25日对波兰政府的司法改革提出批评，他指出，波兰政府正在计划清除高级法官，他们将由当前执政多数党所委任的政治任命成员组成的司法委员会推荐的法官所取代，由于这一计划，大约40%的最高法院法官将被迫在其任期结束之前退休，包括法院院长在内，这对司法独立的原则构成严重打击，并公然违反法官在任期内不可被免职的原则[22]。2018年9月，欧盟援引《欧盟条约》第19条第(1)项和《欧盟基本权利宪章》第47条，向欧洲法院起诉波兰最高法院改革损害了包括法官任期保障在内的司法独立原则，并发公告宣布，鉴于波兰政府无意改变相关举措，波兰持续存在着对司法独立严重而无法修复的损害，波兰的相关法律甚至会对欧盟法律秩序构成损害。2019年4月3日欧盟再次启动诉讼程序，就司法改革起诉波兰，欧盟委员会认为，“纪检新规”有损“司法独立”，不足以保护法官免受“政治控制”，无法保证案件审核的独立性和公正性。2020年1月，欧洲议会再次投票表决，以446票赞成、178票反对和41票弃权的结果通过决议称，因欧洲理事会和欧盟委员会没有采取相应行动，波兰和匈牙利“法治状况继续恶化”，要求继续执行第7条即“核选项”惩处程序并呼吁建立新的法治机制。决议要求欧委会对波兰和匈牙利提出建议，设立最终期限，保障欧盟法治和欧盟价值观。匈牙利反应较为激烈，总理欧尔班说，波兰是欧盟内非常重要的“中欧成员”，匈牙利将否决任何试图暂停波兰在欧盟表决权的行为，其副总理谢姆延也认为，欧委会的决定严重损害波兰主权，欧盟对主权成员国施加压力、任意惩处民主选举产生的政府是不可接受的。罗马尼亚总统约翰尼斯说，罗马尼亚目前正在进行司法改革，这可能导致其与波兰同样的遭遇。英国首相特雷莎·梅在欧委会建议启动“惩罚条款”后的第二天访问了波兰首都华沙，她表示，宪法问题应该是国家的内部事务[23]。

再次，欧洲法院裁决及惩罚措施击中波兰要害。欧洲法院2020年7月勒令波兰立即停止制裁法官的最高法院“纪检分庭”运作，认为其可能会被用作政治控制的工具。2021年8月，欧盟委员会要求波兰在8月16日之前遵守欧洲法院对波兰司法系统改革的裁决，否则将对其处以罚款。9月8日，欧盟委员会要求欧洲法院对波兰处以按日罚款，直至波兰改善最高法院的运行，并中止被认为是破坏司法独立的新法律的适用。作为欧盟条约的守卫者，欧盟委员会在裁决后重申，欧盟法律优先于成员国法律，包括成员国的宪法条款，并承诺将“利用其权力维护欧盟法律的统一适用和完整性”。2021年10月21日在斯特拉斯堡召开的欧洲议会全会上投票通过的决议要求，欧盟委员会和欧洲理事会应立即就波兰违反欧洲法律优先原则启动司法诉讼程序，并拒绝从欧盟基金会拨款资助波兰的疫情后经济复苏计划。10月27日，欧盟法院(CJEU)宣布对波兰处以每日高达100万欧元的罚款，直接从欧盟支付给该国的预算中扣除。根据裁决内容，这项创纪录的罚款将持续到波兰政府同意遵守欧盟法院此前发布的一项裁决，即下令立即解散专门针对法官的纪检分庭。到目前为止，欧盟尚未向波兰支付230亿欧元的欧盟补贴和340亿欧元的低息贷款。波前总理贝尔卡认为，如不能获得“复苏基金”的支持，波将失去发展机会[24]。

最后，波兰宪法法院裁定及政府的反应引发“司法脱欧”舆论。2021年10月7日，波兰宪法法院裁决“波兰的宪法要优先于部分欧盟的法律”，波兰政府不必遵守欧洲法院下达的与波兰司法有关的命令。波兰的此番裁决被欧洲媒体称为“司法脱欧”(Legal Polexit)。此裁决一出，波兰和欧盟间立即爆发激烈的论战。法律与公正党主席雅罗斯瓦夫·卡钦斯基(Jaroslaw Kaczynski)表示，波兰希望留在欧盟，但欧盟应尊重成员国的规则和条约，即尊重欧盟成员国的独立性。因为欧盟法律和成员国法律哪个具有优先权是关系到欧盟稳定的核心问题，欧盟也因此威胁暂停向波兰发放欧盟资金。波兰政府认为，欧盟法律对成员国法律拥有优先权，但不包括成员国的宪法，干涉波兰司法改革超出了欧盟权限，威胁停发欧盟资金是“勒索”。“法治之争”愈演愈烈，双方各执己见，似乎至今仍然没有终结的迹象。

(三)争端实质：难以调和的价值观和道路选择

波兰与欧盟之间的矛盾，显示出东西欧国家之间近年来不断加深的摩擦，主导欧盟的西欧国家，如法国和德国大多支持欧洲一体化进程，尊重多元文化主义，强调欧盟成员均须落实西方式民主制度；
但波兰和匈牙利等中东欧国家政策路线逐渐转向国家主义，抵制欧盟对各主权的侵蚀，否认多元文化在社会上的平等地位，强调基督教文化传统和家庭主义。

1.从波兰方面而言，司法改革是其发展道路和发展模式的选择

由于波兰执政党的执政理念与欧盟存在冲突，自从欧洲债务危机和难民危机爆发以来，以波兰为代表的中东欧国家与西欧国家在移民、司法、民生等领域的分歧越来越大。新老欧洲的发展阶段不一样，面临的问题也不同，欧盟波兰争执实质上是发展道路和发展模式之争。波兰法律与公正党继承了团结工会右翼的传统，力图同过去彻底决裂，不仅要跟剧变前波兰40余年的社会主义历史划清界限，还要与1989年以来主导着波兰转型进程的政治共识和核心信条分道扬镳。法律与公正党政府在国内政策方面带有民粹主义、反共和社会保守色彩的激进主张和实践。在对欧政策方面，疑欧情绪和排德倾向明显。无论是在竞选期间还是执政之后，法律与公正党一再宣称，作为民族利益最坚定的捍卫者，它所领导的政府要使波兰成为一个“在国际舞台上享有大欧洲国家地位的共和国”，在此驱动下，法律与公正党政府在欧盟内外政策问题上屡屡提出异议，对波兰1989年开始的政治和经济转型也持批评态度，认为波兰民主机制如选举程序、公民权利和媒体多元化从一开始就遭到严重破坏[11]。所以，法律与公正党自执政以来，着力通过修改法律强化行政权力，限制媒体、非政府组织等独立机构的作用，司法改革便承载着执政党的价值取向和政治目标任务。有媒体认为执政党名义上是废除繁冗的旧法内容，提高司法效率，其实质是通过加强行政权力对司法权力的管控，使法院的裁决最大限度地符合该党利益[25]。

2.对欧盟而言，维护“法治原则”不容置疑

从2004年欧盟“大爆炸”式扩张到2010年，欧盟与新成员国之间和平相处。但自2010年匈牙利亲民盟赢得大选后，欧盟与新成员国之间的关系进入了一个新时期，新成员国的国内政治演化成为欧盟与新成员国的冲突之源。欧盟对如何应对新成员国的政治变化准备不足。欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会负有保障成员国“法治”的责任，但在如何应对成员国偏离法治的行为问题上，欧盟尚无经验可循，只是一味寄希望于“法治工具箱”的使用和开发。从2012年开始，欧盟加速开发“法治工具箱”，如2013年发布了“司法计分牌”，2014年采纳了“法治框架令”，开展了新的“年度法治对话”，2020年欧委会又提议采纳“法治审查周期”和终止欧盟资助金机制[26]。2013年首次启用的“司法计分牌”主要包含效率指标和相关数据的提供，如诉讼期限、非刑事案件的结案率和未决案件数量、国内司法概况等。2019年“司法计分牌”主要指标调整为：每一司法体系财政支出的明细，提高最高法院判决质量的行为准则，国内检察事务的职权管理和检察官的任用和解聘，法官纪律检查程序的管辖机构，法院管理待处理案件和积压案件的标准和实践情况等。其中“关于法官纪律检查程序的管辖机构”这一指标主要针对波兰。2019年的“司法计分牌”表明波兰是唯一一个由议会任命法官的国家，也是唯一一个由行政机构控制检察权力的国家[26]。2014年欧盟委员会《法治框架令》出台不久，欧盟理事会迅速采纳了通过结论性报告开展“年度法治对话”的机制，要求每年对法治基本情况和发展进行“盘点”[26]。欧盟这种不断完善“法治工具箱”的做法，目的在于维护和保证欧盟法治精神，维持欧盟价值共同体的完整，只是工具箱的实际作用却发挥得并不尽如人意。欧盟对波兰的司法改革极为关切，担心波兰与匈牙利在政治上合流，担心作为中东欧大国的波兰挑战法治原则对其他新成员国发挥示范效应，欧盟启动相关制裁程序实属情理之中。

3.对“法治原则”的理解成争论焦点

被国际社会称为“法治之争”的欧盟波兰制裁与反制裁行为，其争论焦点在于对“法治原则”的理解。对欧盟而言，《条约》第2条所列核心价值中，法治原则格外重要，既是实现其他价值的保证，亦是遵守《条约》中所有权利和义务以及国际法的先决条件。波兰等成员国的法治现状离欧盟的要求相去甚远，成员国对法治原则的违背就是对欧盟组织本身的挑战。根据2014年6月13日在罗马被“欧洲司法委员会联盟”采纳并发布的《“欧洲司法委员会联盟”(ENCJ)报告(2013—2014)：司法独立与司法问责》，司法独立的欧洲标准主要包括两个方面：首先，客观独立，即确保司法机关整体制度化独立；
其次，主观独立，确保法官个体决策独立[27]。其中任期安全和不可移调是法官独立的关键因素，同时，司法委员会的成立、权力和自治受宪法保障，且都有相应的标准。波兰司法改革中的法官任命程序、针对宪法法院法官的纪律处分程序以及法官退休年龄等规定与欧盟要求的司法独立标准不相适应，在缺乏司法独立的条件下，欧盟法的有效实施将面临严重的问题。欧盟委员会提出惩罚波兰，意欲杀鸡儆猴，警告东欧一些挑战欧盟民主和法治价值的成员国[28]。而波兰对于“法治原则”有其“独特”的解读，法律与公正党认为，“每个欧盟国家都有权根据自己的传统塑造法律系统”[29]。进行司法改革，目的在于废除繁冗的旧法内容，提高司法效率，惩治腐败[25]，因为波兰人对法院公正司法已经没有信心，已有超过四分之三的人对法院持否定态度。与法国相比，波兰法院效率相当低下，人口不足法国一半，法官人数却多出一半，因此，波兰的司法改革是向正义转型，完全符合欧盟的自由、民主、法治的标准[30]。

习近平总书记提出的“人类命运共同体”是我国坚守的世界价值观，“一带一路”倡议就是实现这一价值观的中国方案之一。习近平总书记在2018年指出：“过去几年共建‘一带一路’完成了总体布局，绘就了一幅‘大写意’，今后要聚焦重点、精雕细琢，共同绘制好精谨细腻的‘工笔画’。”[31]习近平总书记于2019年再次强调：“我们要聚焦重点、深耕细作，共同绘制精谨细腻的‘工笔画’，推动共建‘一带一路’沿着高质量发展方向不断前进。”[32]在“六廊六路”“多国多港”格局已经绘就“一带一路”“大写意”的基础上，精谨细腻的“工笔画”尚未完成，“一带一路”高质量发展的目标和愿景尚未实现。基于“一带一路”视角，我们该如何正确认识波兰欧盟法治争端和《中欧全面投资协定》被终结之间的联系呢？

第一，波兰欧盟法治争端以及《中欧全面投资协定》的搁置反映了欧盟内部的矛盾及分歧。两件事情虽然没有直接的联系，但都反映出欧盟内部的不和谐，法治争端表现出东西欧之间的裂痕和差异；
《中欧全面投资协定》被搁置，表明欧盟内部反华势力占据主导，不少议员为了各自利益随美起舞，但“门户计划”和“战略自主”计划使得欧盟对中美关系高度关注，渴望独立行事，也让欧盟左右摇摆，欧盟内部充满了利益博弈和矛盾冲突。第二，波兰欧盟法治争端可为《中欧全面投资协定》重启提供间接条件。欧盟制裁和谴责让波兰感到失望和担心，波兰必然要在经济上寻求依靠和出路，美国是其政治上的后方，中国的“一带一路”倡议将为其经济发展提供条件和便利，美波关系、中波关系是波兰希望牢牢抓住的救命稻草，中国与欧盟成员国的双边合作几乎不受《中欧全面投资协定》被冻结的影响，通过波兰，中国可延伸至中东欧国家、V4集团和三海倡议成员国。欧盟已经对巴尔干地区“一带一路”的发展颇为紧张，《中欧全面投资协定》重启将成为欧盟用以应对美国、维护欧盟内部团结统一的有效筹码。第三，波兰欧盟法治争端发展走势可为中波关系提供有利环境。争端让波兰在国际舆论和欧盟成员国间遭到群殴和围堵，但波兰并非没有砝码，它可利用其对“一带一路”和中欧班列的重要区位优势，提高身价，在经济上亲中，进一步升温中波合作，“一带一路”也将迎来更加有利的国际环境。

基于以上认识，我们将更加深刻地理解“不谋全局者不足以谋一域”的哲学思维，我国必须处理好“全局”与“一域”的关系，积极应对《中欧全面投资协定》被冻结的僵局，主动破解“一带一路”受阻的困境，具体举措可包括五个主要方面。

(一)坚持“人类命运共同体”的全局观，尽力维护中欧、中波关系

大国博弈下的国际关系呈现出复杂化、多极化的特点，“一带一路”倡议在得到越来越多国家接受和认可的同时也面临诸多挑战，中国崛起已招致欧美发达国家的高度警惕，“一带一路”倡议以及“人类命运共同体”概念的提出被部分国家误读，海外孔子学院发展受阻，中资企业受排挤和打压，中国产品遭受诟病，“中国威胁论”甚嚣尘上。欧盟波兰法治之争背后折射的是东西欧撕裂、美欧角逐以及欧盟的体制劣势，但对于我国而言，我们首先必须始终坚持“人类命运共同体”的全局观，坚持共同利益观，坚持全球治理观和可持续发展观等理念。波兰、欧盟皆为世界之“一域”，而“一带一路”“人类命运共同体”则是“大局”“全局”。多极化的世界格局为中国在百年未遇之大变局下找到突破口和着力点提供了机遇，中国-中东欧合作、中非合作、中国-东盟合作以及《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的签署等，都对“一带一路”建设和“人类命运共同体”的构建发挥了积极作用。如果欧盟兑现对波兰的制裁，出于经济发展需要，波兰会寻求与中国的经贸往来，作为中欧班列重要节点国家和欧洲“门户”国家的波兰，对“一带一路”和中欧班列建设全局具有举足轻重的作用，积极推动中波经贸关系健康发展对于加强与中东欧国家、维谢格拉德集团、三海倡议成员国等合作具有重要意义。代表着欧洲26国主要政治力量和经济力量的欧盟，是“一带一路”之重要区域，妥善处理中国与欧盟的关系同样具有重要的意义。维护好中波、中欧关系有助于营造更加有利的国际环境，构建更加开放包容、互联互通、共商共享的人类命运共同体，这也是新时代中国特色大国外交的必然要求。

(二)谨慎对待欧盟波兰法治之争，保持客观中立，发出中国声音

虽然波兰的司法改革在欧盟内部饱受指责，但是英国和美国对此均反应漠然。英国首相特蕾莎·梅说，此类事项应是各自相关国家的事。显然，考虑到两国签署的防务和安全合作双边条约以及“脱欧”后和波兰的贸易谈判，英国自然出言审慎。美国总统特朗普在2017年出席“三海倡议”华沙峰会时，对波兰司法改革的话题也只是轻轻带过。波兰作为美国重要的北约盟友、未来能源安全的合作者，美国当然不想就此对其指指点点。不言而喻，从国家利益出发，一个强大而团结的北约而非欧盟才是美国更为乐见的。而一个政治上亲美、经济上友中、力图扩大地区影响力的波兰，其动向颇值得我们关注。德国总理默克尔也只是呼吁欧盟和波兰通过对话解决分歧，她说这是“各成员国对欧盟认识不同造成的问题”[33]。中国对此事不宜进行“站边”的立场选择，同时媒体对此事也应进行客观报道，保持中立，学界更应进行深入研究，提出应对之策。综合考虑“一带一路”、中欧班列高质量发展的政治、经济等目标要求，在一些重大问题上发出中国声音，发挥我国在重大问题决策上的作用，积极维护世界和平[34]。波兰欧盟法治争端已引起世界各国高度关注，我国不能袖手旁观。保持中立并非保持沉默，我国应在适当场合呼吁双方管控分歧，通过对话协商，谋求共识，服务于构建人类命运共同体的全局观。

(三)加强与欧盟核心成员国的双边合作，适时推动《中欧全面投资协定》重启

欧洲议会议长萨索利在2021年欧盟峰会上致与会者的信中说，“几天前，欧盟的法律基石受到了挑战”。随后，多国领导人集体对“波兰”发难，指责波兰破坏欧盟的团结。比利时、荷兰首相都对波兰进行了严厉的批评并主张严惩，但法国和德国却致力于推动与波兰对话，寻求为争端“降温”。法国总统马克龙在欧盟峰会第二天会议结束后再次重申对话的必要性，他表示，欧盟正等待波兰作出“具体姿态”，同时避免诉诸其他手段导致双方冲突进一步升级。德国总理默克尔则警告欧盟各国不要孤立波兰。她再次强调，欧盟和波兰“必须找到重新团结在一起的办法”[35]。近年来，在德国总理默克尔和法国总统马克龙的引导下，欧盟尝试不受美国等外部势力的干扰，寻求独立自主道路。一个团结的欧盟是欧盟主体国家所喜闻乐见的，所以，中国可适时、适度表达对欧盟波兰法治之争的关切，了解欧盟核心成员国的关切，为推动欧盟与波兰和平协商积极作为，为实现欧洲一体化建言献策。同时，不断深化与德国、瑞士、奥地利、意大利等西欧国家的双边合作，助推“一带一路”高质量发展，适时推动重启《中欧全面投资协定》，致力于后疫情形势下的经济复苏。西班牙埃尔卡诺皇家研究所高级分析师米格尔·伊格莱西亚(Miguel Otero-Iglesias)说，中、欧在政治、经济体制上的差异不应成为双方合作的障碍。近年来，在对华关系上，德法意三国都认为《中欧全面投资协定》既是一个框架，也是一个平台，给欧盟国家提供了市场准入的机会和公平的商业环境。制裁不会产生任何积极作用，只会适得其反，尊重差异，做好沟通至关重要。如果中国真诚地推动“一带一路”倡议，让欧洲了解“一带一路”的理念和内涵，将有助于扭转欧洲国家现在的看法，消除疑虑和担忧，因为欧洲认为，中国既是竞争者，也可以是合作者[36]。努力发展与欧盟核心成员国之间的合作关系，对于推动重启《中欧全面投资协定》有益无害。

(四)积极对接波兰发展规划，推动中波贸易持续发展

波兰一直是欧盟资金的最大净流入国，2014年至2020年预算中波兰从欧盟获得的相关金额逾1 100亿欧元。随着波兰与欧盟矛盾升级，波兰民众及舆论越来越担心波兰可能成为又一个“脱欧”国。2018年5月欧盟委员会提出，以后对欧盟预算的资金分配，将参照成员国对法治的尊重程度进行划拨。一旦波兰从欧盟获得的预算大幅减少，为了维持其经济的高速增长，波兰必然会通过吸引外国投资等方式寻求更多的外部资金。所以，对中资企业的心态会更开放，中资企业也能以此为契机，将波兰建成稳固的经贸桥头堡，有利于加强中国-中东欧国家的合作项目。基于中国对波兰的大额贸易顺差，波兰必然寻求扩大对华出口。同时，作为中欧最大的国家，面对其投票权在欧盟机构被搁置的理论风险，波兰可能会更积极地发挥其在“三海倡议”论坛中的影响力。中国亦可借“三海倡议”参与相关重大交通及能源基础设施建设，助力中欧地区成为欧洲大陆新丝路的重要物流中心。波兰也可能会利用其在维谢格拉德集团的领导力，凸显自己在欧盟对外防务中的分量。2015年，波兰与中国签订了共同支持“一带一路”倡议的备忘录。近年来，两国在“一带一路”框架下合作稳步推进。波兰的乳制品、酒类、水果等特色优质农副产品源源不断地进入中国，而中国对波兰的直接投资也在不断攀升，涉及生物医药、新能源、机械电子制造、信息通讯、商贸服务、金融机构、基础设施等领域。在波兰的800多家中国公司，像华为、威视、TCL、冠捷科技、豪能科技、广西柳工集团、三环集团、鸿博清洁能源欧洲有限公司、光大集团等企业在波兰经营得非常成功[37]。中波贸易合作空间广阔，未来可期。中国应积极利用波兰在欧盟预算减少的机会，对接波兰经济及产业发展规划，发展中波贸易，助推双方贸易平衡。

(五)大力推动RCEP落地实施，多渠道破中欧关系僵局

欧盟波兰法治争议表明，欧盟内部不是铁板一块，各成员国诉求各异，立场不一。《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的签署为我国推进亚太地区的自由贸易与经济一体化提供了条件，降低了我国对传统发达经济体的贸易依赖，为我国未来对外经济稳中向好发展打下了良好基础[38]。我国应积极推动与RCEP的对接，尽快发挥其对我国经济贸易的积极效应。同时，加强与世界其他国家和国际组织保持对话，深化中拉、中非投资合作，争取更多贸易伙伴，对于更好地应对欧盟对华矛盾和摇摆的立场具有至关重要的意义[7]。同时，通过加强与美国和东盟自贸谈判，推动欧盟回到共同推进投资协定向前发展的正确轨道上来；
中欧双方可以加强同中亚、中东欧等国家的区域合作，加强在非洲等地区与第三方的国际合作，这样可以最大限度地促成双方的共同利益，为国际社会做出更大贡献[8]。

总之，波兰欧盟法治之争不容忽视，我国在实施“一带一路”倡议的时代背景和推动构建“人类命运共同体”的宏伟愿景下，应主动履行大国责任，积极推动波兰和欧盟双方重回协商轨道，持续加强中波经贸合作和其他国际自贸区合作，加强与欧盟核心成员国的双边合作和小多边合作，推进与美国新一轮贸易谈判，妥善处理“一域”与“全局”的辩证关系，力图推动《中欧全面投资协定》重启，为成功勾画精谨细腻的“一带一路”建设的“工笔画”，推动“一带一路”高质量发展积极作为，为构建“人类命运共同体”贡献大国智慧、勇于使命担当。

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