生态环境保护综合执法的生成逻辑与法治构造

郭大林，张富利

习近平总书记指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”(1)习近平：《习近平谈治国理政》第一卷，北京：外文出版社，2014 年，第210-211 页。2018 年2 月28 日，中共中央通过了《深化党和国家机构改革的决定》，要求改革自然资源和生态环境管理体制，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。随后公布的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）明确提出：整合组建生态环境综合执法队伍。整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法。生态环境综合执法打破了旧有的“分散型”执法模式，重塑了行政区划、行政组织、行政职权之间原有的法定关系，构成了当前机构改革与生态环境保护的双重议题。从理论上厘清生态环境综合执法之生成逻辑，回应可能的诘难，同时，亦需对生态环境综合执法如何依循行政法治原则，进行具体制度构设的问题加以探讨。

在一般意义上，执法相对立法和司法而言，是执法主体将制定法施行于社会领域，作用于相对人的过程。生态环境执法则系生态环境保护主体依法对相对人实施的包括行政检查、许可、处罚、强制在内的一系列具有法律效力的行为。在当前的法制语境中，我国生态环境保护领域采取的是一种“分散型”执法模式，此种模式因难以有效应对生态环境问题的公共性而遭遇的治理困境构成了综合执法的现实逻辑。

（一）“分散型”执法的现实样态

所谓“分散型”执法是指在生态环境执法权的配置上采取一种主体与权限双重分割的模式。法律将不同的生态环境要素乃至同一个生态环境要素以部门、地域为标准加以分割，赋予多个主体以不同的执法权，最终形成一种“横向分割、多元执法”的体制。具体而言，“分散型”执法有以下三种样态：

1．相同级别的行政主体分别享有执法权

针对同一生态环境要素，立法将该要素的整体保护职责进行功能性划分，将不同的执法权赋予同一级别的不同部门，从而形成“主管部门+相关部门”分别享有执法权的样态。这一方式由1989 年《环境保护法》第7 条所确立，《环境保护法》于2015 年修订后第10 条继承了这一执法方式，其他相关环境保护立法也基本采用此种方式(2)参见《环境噪声污染防治法》第6 条、《大气污染防治法》第5 条、《固体废弃物污染防治法》第10 条、《水污染防治法》第9 条。，该方式构成了执法权“分散型”配置的主要样态。环保部门作为“主管部门”负责生态环境问题的监管与执法，其他部门作为“相关部门”负责各自领域内生态环境问题的监管与执法。这种执法样态的核心问题在于各执法主体的执法对象、权限范围往往难以清晰界定。尽管有的立法规定得相对明确，如根据《海洋环境保护法》第5 条，渔业行政部门、军队环境保护部门、海事行政部门分别对渔业船舶、军事船舶、非军事和非渔业船舶造成的海洋环境污染防治享有执法权，但多数法律的规定较为原则抽象，具体内容通常由政府规章、甚至内部文件加以规定，且不说其可能存在法律效力上的瑕疵，即便其具备法律效力，不同部门的立法也会存在相互冲突的内容，或因立法语言上的模糊性导致执法对象重叠和权属争议等现象就难以避免。

2．不同级别的行政主体共同享有执法权

作为一个整体，生态环境保护执法权是由不同类型具体权能构成的“权力束”，某些情况下，法律将具体的权能赋予不同级别的行政主体，从而使不同级别的行政主体共享整体的执法权。该种方式集中表现在《环境保护法》第60 条，该条规定：企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；
情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。即是说，环境保护部门有权决定责令限制生产、停产整治，人民政府有权决定责令停业、关闭。环保部门与人民政府共享对同一行为执法权的合理性在于限制生产、停产整治与停业、关闭的行政处罚强度不同，后者强度更大，影响更广，对相对人产生更高的成本，由人民政府实施处罚可能更为谨慎。然而，由不同级别行政主体分享执法权，地方政府基于政绩和经济发展压力，很可能高举轻放，对相对人不予处罚或减轻处罚，况且考虑到环境保护工作和执法工作的专业性，政府执法决策的做出是否较环保部门更加审慎与合理亦不无疑问。

3．行政主体与非行政主体共同享有执法权

根据行政法的一般理论，具有行政主体资格是行使执法权的前提条件，通常而言，环保部门或依法获得授权的组织才可以实施执法行为。但囿于生态环境保护工作的复杂性，行政组织设置的多元性，大量执法行为是以行政委托的形式交由非行政组织实施。此种受委托的非行政组织主要有两种：一是设置于环保部门内部的监察执法机构，根据《环境监察办法》，(3)参见《环境监察办法》第4 条、第5 条。环境监察机构是环境行政执法机构的实际承担者，但只是环保部门的内设机构，受环保部门领导并对其负责，因此，环境监察机构并无行政主体资格，《环境保护法》第24 条则明确了其受委托组织的定位。(4)参见《环境保护法》第24 条。二是开发区的管理委员会、群众自治组织等非行政机关。开发区管理委员会的行政主体资格缺乏法律的明确规定，而村委会及居委会则系群众自治组织而非行政机关，它们在进行生态环境保护执法时通常需要获得环保部门的委托。环境执法中的行政处罚可以委托实施，其法律依据来源于《行政处罚法》第18、第19 条，但根据《行政强制法》第17 条，行政强制权不得委托实施(5)《行政强制法》第17 条：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。。于是，一体化的环境执法权被分割开来，由环保部门、法律法规授权的组织、受委托的组织共同行使。

（二）“分散型”执法的治理困境

生态环境是由多重环境要素构成的广泛而复杂的系统，《环境保护法》第2 条将环境定义为影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，该法列举了15 种具体的环境要素(6)《环境保护法》第2 条：本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。。各种环境要素形成物质循环与能量流动两个主要链条，二者相互作用，往复发展形成一个整体性的生态环境共同体。“生态共同体的每一部分、每一小环境都与周围生态系统处于动态联系之中。处于任何一个特定的小环境的有机体，都影响和受影响于整个有生命的和非生命环境组成的网。”(7)卡洛琳·麦茜：《自然之死：妇女、生态和科学革命》，吴国盛译，吉林：吉林人民出版社，1999 年，第86 页。在生态环境共同体中，环境要素之间存在着复杂的耦合关系，某个要素或要素的一部分发生改变，必然会造成关联要素全体或部分的连锁反应。因此，生态环境问题就具有了显著的公共性特征，即便其发生在单个环境要素之上，而“分散型”执法的治理困境就在于其难以适应这一公共性特征。

环境问题的公共性首先就其自然属性而言，环境问题会突破地域限制，形成一种地理空间上的“公害”。环境问题的致害原因来源于个人与组织多元主体的生产和生活活动，这些主体很可能分布于不同区域，造成的损害后果也会在生态循环系统的作用下，超越人为划分空间的界限，对更为广泛的群体产生损害后果。在生态循环系统的作用下，“生态损害成为一种致害人和受害人数量均不特定的‘泛化主体’损害类型”(8)邓海峰：《生态法治的整体主义自新进路》，《清华法学》2014 年第4 期。。环境问题的危害不会因为部门职权和行政区域不同而有所减轻，当环境要素为不同国家（地区）所共同管辖时，环境问题即会溢出国境，成为国际“公害”，“国境是人类给自然空间画的一条线，自然空间却是无视这条线。”(9)交告尚史：《日本环境法概论》，田林、丁倩雯译，北京：中国法制出版社，2014 年，第6 页。

其次，公共性就其社会属性而言，由于生态环境问题是跨越地理空间的“公害”，因此，生态环境治理就应当成为各个治理主体的公共议题。但生态环境执法的复杂性就在于面临“一因多果”“多因一果”“多因多果”的因果关系，而这些因果关系很难于法律上完全厘清，无论采用何种标准划分执法权均难免挂一漏万的弊端。正如有论者所言，“对明确、清晰的追求，出发点是好的，即需要区分权力、明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍。”(10)皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》，高凌瀚译，上海：生活·读书·新知三联书店，2005 年，第11 页。

应当指出，“分散型”执法模式的创设是基于明确生态环境保护区域和专业分工的需要，同时也是为了防止权力集中与执法权的滥用。然而，如前所述，“环境问题实是一个多因的‘复合病症’”(11)晋海、周龙：《论我国环境法的实施困境及其出路——以阿马蒂亚·森的发展理论为视角》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2014 年第1 期。，当行政执法对象属于整体性的生态环境问题时，“分散型”执法依据不明、职权重叠、程序不一、有权无责等弊端就显现出来。当生态环境问题突破地区限制，形成跨区域的生态破坏或环境污染，环境问题区域与执法区域呈现一种非重合状态时，“分散型”执法的治理困境就更加明显。在“分散型”执法模式下，由于行政部门、行政区划构成了执法权的界限，针对同一环境要素，执法主体只能在各自职权范围、行政区域内行使执法权，执法主体互不隶属，各自执法的结果是造成“执法真空”与“重复执法”并存的局面，继而形成跨部门、区域生态环境执法的难题。在人类与生态环境互动广度和深度持续增加，生态环境问题日益严峻，执法任务愈加繁重的当下，“分散型”执法导致的治理困境会愈发显著。生态环境执法应秉承整体主义的环境观，“人类在介入自然时一定要有整体性的立场，采取统一、综合的生态系统保护措施”(12)薄晓波：《论环境法的生态系统整体保护原则》，《吉首大学学报（社会科学版）》2014 年第1 期。，生态环境综合执法即是一种整体性立场，一种整合性策略，一种“逆部门化、大部门式治理”(13)Dunleavy, Patrick, et al,Digital era governance: IT corporations, the state, and e-government,Oxford: Oxford University Press, 2006, p.135.。

从《方案》的表达来看，“综合”执法是指整合职责、队伍，实行统一执法，实质上是改变“分散型”执法模式，将原本分散于各主体的生态环境保护执法权限交由一个执法机构统一行使。具体而言，在执法主体方面，综合执法意味着撤销现有各部门执法机构，由环境保护主管部门或新成立一个综合执法机构统一行使执法权。无论采取何种形式，均会涉及多个行政主体的设立、撤销、合并等问题。在行政职权方面，综合执法意味着原本由法律规定的属于国土、农田、水利、海洋等部门的职权被分割、剥离后全部或部分赋予另一个部门。其中所涉及的具体权能、法律规范纷繁复杂。即是说，此次生态环境保护综合执法改革是一个由公权力机关主导的行政主体的变更以及行政职权的处分过程，首先就会面临是否具有法律依据，是否符合“职权法定”法理逻辑的诘问。

（一）职权法定的规范性解释

“在行政法上，职权法定是行政权力的规则性控制的核心内容。”(14)孙笑侠：《法律对行政的控制：现代行政法的法理解释》，济南：山东人民出版社，1999 年，第190 页。一般认为，职权法定是依法行政之下的构成原则，意指行政职权只能由具有民主正当性之立法机关通过制定法律进行创设，职权行使必须经由法律授权才能获得合法性。“无论什么样的职权都必须有实在法上的依据，无论什么样的职权行使也都须以法律为依据。”(15)关保英：《行政主体法外设定行政权力研究》，《当代法学》2016 年第6 期。亦即“无法律即无行政权”。换言之，在无法律授权的情况下，行政职权不得随意创设、处分、法定的权属关系亦不得任意改变。因此，从法律规范解释的角度看，问题的关键在于生态环境综合执法是否获得了法律的授权。笔者认为，此一问题不能简单地以“是”与“否”来进行判断，而是应当根据综合执法的具体内容进行解释。

根据《宪法》第62 条，“国家机构”即“一府一委两院”的建置权属于全国人大的立法权范围，中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分则由国务院规定。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64 条，地方人民政府有权设立必要的工作部门，其设立、增加、减少、合并由本级政府报上级政府批准，并报本级人大常委会备案(16)参见《宪法》第62条第2项、第89条第4项和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条。。可见，政府工作部门的设置、部门职权变更并不属于法律保留事项，宪法及法律已经将其一般授权给相应级别的政府。因此，生态环境综合执法所涉及的政府工作部门及其职权的变化，应当属于政府权限范围内的事项，各级政府有权决定生态环境保护相关部门的设立、合并、撤销诸事项。另外，综合执法的直接行为法依据为《行政处罚法》与《行政强制法》中关于集中行使行政处罚权、强制权的规定(17)参见《行政处罚法》第16 条，《行政强制法》第17 条。，国务院或者经国务院授权的省级政府可以决定将除限制人身自由之外的行政处罚权、强制权交由某一行政机关行使。对生态环境执法中的处罚和强制权进行分离、整合属于政府法定权限范围应无疑问。

事实上，如前所述，我国生态环境保护执法主要采取“主管部门+相关部门”负责实施的执法模式，法律并未对“主管部门”的具体内容予以明确，现实中通常是指各地环境保护厅（局），但立法部门也会根据需要另行决定具体环境问题的执法主体。如《噪声污染防治法》规定建筑施工噪音污染的执法权就属于环境保护部门(18)《噪音污染防治法》第56 条：建筑施工单位违反本法第30 条第1 款的规定，在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，夜间进行禁止进行的产生环境噪声污染的建筑施工作业的，由工程所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令改正，可以并处罚款。。

（二）职权法定的功能主义解释

如果政府将不同行政区域的执法权进行综合，即行政主体及其相应职权在法定地域管辖权上的变更，此时仅从形式法治的视角，以规范法学的方法解释职权法定，证成生态环境综合执法改革的合法性尚显不足，还需要从实质法治的角度采用功能主义(19)通常认为，在孔德、斯宾塞等早期社会学家的著作中，功能主义即已被作为一种明确的社会学理论提出，随后经过帕森斯、默顿等学者的发展，功能主义日臻完善并成为一种重要的社会学方法，出现了亚历山大、卢曼等新功能主义倡导者。功能主义的核心要旨在于认为社会系统的存在意义在于其对外部环境所发挥的功能。参见艾伦·斯温杰伍德：《社会学思想简史》，陈玮、冯克利译，北京：社会科学文献出版社，1988 年，第231 页。的进路对其加以阐释。作为一种社会学思想，功能主义“从社会整体存在的必要性出发来分析个体行为和社会制度、社会现象，认为所有社会现象必然是某种功能性的体现。”(20)贾春增：《外国社会学史》，北京：中国人民大学出版社，2000 年，第213 页。在功能主义的视野中，“必须把法律放在与社会整体及其各个组成部分的联系中并根据它在这种联系中所发挥的功能来加以考察。”(21)马姝：《论功能主义思想之于西方法社会学发展的影响》，《北方法学》2008 年第2 期。故此，作为环境治理系统的一环，环境执法体制的选择取决于其对于维护生态环境系统，提升环境问题治理绩效具有的实质性功能。“一个社会结构单位中，既有对系统或群体发挥整合与内聚作用的正功能，也有导致社会结构及其关系破裂的反功能。”(22)罗伯特·K.默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰、齐心，译，南京：译林出版社，2015 年，第152 页。生态环境综合执法体制尽管存在权限过大，滋生滥权的反功能，但与分散型执法相比，其正功能要远大与负功能。

生态环境治理属于典型的公共物品，具有非竞争性与非排他性，非竞争性意味着私人提供公共物品是不经济的。基于理性选择，私人通常不会主动进行生态环境治理，所以政府应当是生态环境治理的最主要力量。基于法定职权，不同的政府部门构成了生态环境治理的多元主体。非排他性则意味着生态环境治理可能出现“搭便车”现象。一个政府部门实施生态环境治理后会使其他政府部门也获得环境收益，尽管其他部门亦承担治理职责，但却并未付出治理成本，并未实施治理行为。如果说环境问题超越地域空间，溢出政府部门、行政区域、国家界限是一种经济上的“负外部性”，那么生态环境治理的普惠性则是一种经济上的“正外部性”，而“搭便车”现象正是此种“正外部性”的负产品。政府部门之间的“搭便车”已然构成影响我国生态环境治理绩效提升的困境，而其重要原因即是“分散型”的执法权配置模式。“分散型”执法在某种程度上造成了“各人自扫门前雪”，甚至“他人帮扫门前雪”的错误激励。“地方政府作为理性行动者，在公共物品供给过程中会相互博弈，各方尽量规避负外部性成本，垄断正外部性收益，这使得双方或多方在短期内难以达成有效合作。”(23)武俊伟、孙柏瑛：《我国跨域治理研究：生成逻辑、机制及路径》，《行政论坛》2019 年第1 期。以京津冀的大气污染为例，三地污染物存在相互扩散，彼此交叉的情况，但受限于行政管辖权，“三地在大气污染上所耗费的治理成本却严格限制在各自行政区域内部，并不会为区域界限之外的其他区域承担治理成本”(24)魏娜、赵成根：《跨区域大气污染协同治理研究——以京津冀地区为例》，《河北学刊》2016 年第1 期。。执法权由“分散”到“综合”能够有效消弭执法主体“搭便车”现象。由于一个主体统一行使执法权，当出现生态环境问题时，执法主体不能以不属于法定职权或没有管辖权为由拒绝行使执法权和拒绝为环境治理支付成本，从而避免坐享其他主体行政执法后的环境收益。“将分散在各个部门的相同或相近的职能作横向上的合并，有利于以组织内部的协调来代替外部的冲突，以避免政出多门，各行其是，从而最终解决‘部门割据’问题。”(25)金太军：《政府职能梳理与重构》，广州：广东人民出版社，2002 年，第346 页。在很大程度上，综合执法使得执法部门不必陷于如何进行权限划分、程序统一、协同合作的法律困境之中，相互推诿或扯皮等“执法内耗”问题也可以得到有效解决，最终，藉由环境执法能力的提升使得环境系统的整体治理绩效得以改善。

“公法中的功能主义风格更容易契合于当代的法律经验”(26)马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，北京：商务印书馆，2002 年，第331 页。，从功能主义的维度分析，不能再简单认为“行政法是作为控制权力以及保护自由的一种工具，侧重于法院而不是政府”(27)卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》，杨伟东等译，北京：商务印书馆，2004 年，第67 页。，“只要制定法未有效指示行政行为，个人自主权就易受到行政官员任意施加的制裁的影响”(28)理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，北京：商务印书馆，2011 年，第13 页。，而是坚持一种“面向行政的行政法”(29)谭宗泽、杨靖文：《面向行政的行政法及其展开》，《南京社会科学》2017 年第1 期。对职权法定做更加宽松的功能性解释。

（一）坚持综合执法的两个前提

其一，不应违背法律的专门授权，倘若生态环境综合执法改变了法律的专门授权，其适法性就应当斟酌。这种专门授权通常包含两种情况，一是法律授权某个行政主体专门针对某个生态环境问题享有全部执法权。如前述《海洋环境保护法》第5 条关于渔业行政部门、军队环境保护部门、海事行政部门各自执法权的规定。另外，根据《土壤污染防治法》的有关规定，农业农村主管机关对农业投入品未及时回收或无害化处理而造成污染的行为具有执法权(30)《土壤污染防治法》第88 条：违反本法规定，农业投入品生产者、销售者、使用者未按照规定及时回收肥料等农业投入品的包装废弃物或者农用薄膜，或者未按照规定及时回收农药包装废弃物交由专门的机构或者组织进行无害化处理的，由地方人民政府农业农村主管部门责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；
农业投入品使用者为个人的，可以处二百元以上二千元以下的罚款。，此时，“主管部门”的含义已经确定化，并且《海洋环境保护法》《土壤污染防治法》与《行政处罚法》《行政强制法》之间构成了“特殊法与一般法”的关系，后者关于集中行使职权的规定便不再适用，政府不宜将全部或部分执法权分割给其他主体。

其二，不应当违法设定新的执法权。设定权力是权力从无到有的过程，设定新的执法权即是创造新的执法权能，或将新的执法对象纳入执法范围。理论上，生态环境综合执法应当仅仅是原有主体法定行政职权的重组，且仅对法律已经规定的事项实施执法活动，不应另外创设新的权限或者对象。但由于改革的探索性及地方政府的功利主义考量，地方违反法律设定执法权的情况并非不可能发生。设定权本质上是一种创制权，属于立法机关权限范围，行政机关在法律之外创设执法权已然超出了法律解释容许的范畴，“动摇了职权法定的根基，使得该原则的理论价值和实践价值处于一种无效状态。”(31)谭宗泽、杨靖文：《面向行政的行政法及其展开》，《南京社会科学》2017 年第1 期。因此，执法权之设定应属于法律保留内容，如行政机关违反法律设定执法权即违背职权法定原则。此处的“法律”一方面是指《立法法》和《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》等一般法，综合执法不应僭越法律关于中央、地方立法权限以及诸种行政行为设定权的规定；
另一方面“法律”也指《大气污染防治法》等生态环境保护单行法，综合执法亦不得违反法律扩大执法权的事项、种类、条件、幅度，否则即为创设新的执法权，违背职权法定原则。

（二）设置独立的综合执法机构

有学者将我国目前的综合执法体制概括为城管综合执法体制、部门内综合执法体制、部门间综合执法体制三种类型，并认为生态环境综合执法属于部门内综合执法体制，即生态环境综合执法体制没有脱离或超出环境保护主管部门的“势力范围”(32)杨小军：《行政执法体制改革法律依据研究》，《国家检察官学院学报》2017 年第4 期。。但从前述《方案》的规定来看，主体范围除环境保护部门外，还涉及国土、农业、水利、海洋等相关部门，职权范围也扩展至污染防治和生态保护执法，改革后的生态环境执法显然已经超出了环境部门“势力范围”，系一种部门间的综合执法体制。改革后的综合执法机构在执法队伍数量、组织规模、职能职权等方面都较“分散型”执法模式下大为扩展，如果其不具备主体地位，无法以自身名义实施行政行为、承担责任，就会出现拥有广泛执法权却不承担法律责任的情况。故此，法律应赋予综合执法机构以行政主体资格，能够以自己的名义独立行使职权，承担法律责任。确保独立性是综合执法机构设置的重要目标，为此，应该改变将执法机构作为政府部门内设机构的做法，成立一个新的政府部门作为综合执法机构。并且，由于实施综合执法后，原来分散于各主管部门的内部执法机构已不存在，新设综合执法机构需与其他主管部门直接对接，从维护独立性与行政效率角度考虑，可以将综合执法机构置于同其他主管部门平级关系，如此可以摆脱其对主管部门的依附与隶属关系，避免因行政级别导致的对接障碍。在具体的执法人员配置、财政支持、执法程序等相关制度构设中应当始终围绕确保综合执法机构之独立性、权威性展开。

（三）形成明确的综合执法权限

综合执法体制在强化执法效果的同时也面临权力过大的问题，存在权力恣意的危险，法治构造需平衡效率行政与控制行政之间的张力，其关键即在于明确综合执法权的具体权限。2015 年修改的《环境保护法》规定了环境保护主管部门有制定环保规划、质量标准、环境监测、环境影响评价以及实施行政许可、检查、处罚、征收、监督等诸种权力，加上国土、农业等其他领域立法规定的主管部门权力，法律赋予了各主管部门广泛的行政权。如果以行政管理流程为标准，这些具体权能可以被吸纳为决策、执行、监督三个环节，综合执法机构承担的是中间的执行职能，因此其拥有的是各主管部门的“执法权”，并不是全部的“行政权”。

在综合执法的法治构造中应当首先实现决策权、执法权、监督权的“三权分置”，制定规划、标准、审批等属于决策权范畴，宜保留给各主管部门行使，而检查、处罚、强制等执行性权能则应由综合执法机构行使。需要强调的是，前述《环境监察办法》将环境监察与环境执法的概念等量齐观，许多地方的环境执法机构也冠以“监察执法局”“监察执法大队”的名称，但监察通常指对公务人员执行法律、责任落实的监督与检查，属于内部行政法律关系的范畴，监察对象是公务人员。执法则是针对行政相对人是否遵守法律、法规情况的检查，属于外部行政法律关系范畴，执法对象是企业、个人、社会组织，二者含义并不相同，环境监察实质上系一种监督权。2016 年，中央下发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，该《意见》也采此种理解(33)该《意见》第七点规定：加强环境监察工作。试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻机构等形式实施环境监察。经省级政府授权，省级环保部门对本行政区域内各市县两级政府及相关部门环境保护法律法规、标准、政策、规划执行情况，一岗双责落实情况以及环境质量责任落实情况进行监督检查，及时向省级党委和政府报告。，环境监察的对象恰恰应当是执法机构的法律执行、责任落实情况。因此，包括环境监察权在内的各主管部门监督权仍然保留，不应划转给综合执法机构，否则就会出现执法与监督合二为一的情况。

“行政事务的主要性质和法律性质是行政执法组织系统设置的主要因素。”(34)夏云峰：《普通行政执法学》，北京：中国法制出版社，2018 年，第123 页。鉴于综合执法机关的设置关涉行政主体、职权、对象等复杂而重大的法律问题，综合执法机关的职权应当由人大立法确定，或至少由国务院以行政法规的方式确定较为适宜。当然，鉴于综合执法改革尚在进行中，各地环境保护政策和组织机构设置状况亦存在差异，因而可以按照一定的标准，在法律允许的范围内对具体权能、范围、对象等加以裁量规定。这些标准包括：一是专业性，不同行政机关分工的关键在于专业性的不同，专业性的事项构成了一个部门得以存在的核心业务范畴，也是其权力的核心领域。如销售的食品是否符合法定质量标准的事项即构成了食品药品部门的专业性事项。属于其他部门核心事项的权限不能由综合执法机关行使，否则就不是“综合执法改革”而是机构合并的“大部制改革”；
二是关联性，生态环境综合执法所“综合”之权力须与生态环境保护、污染防治具有关联性，否则就不应由综合执法机构行使，当然此种关联性应作较为宽泛的解释，以不侵犯其他部门的核心领域为前提；
三是有效性，在存在权限模糊、执法争议，或面对新的执法事项，权限难以确定时，应当以公众的环境利益最大化为价值考量，系统考虑执法机构的人员、经费、区域等情况，进行成本收益衡量，由能够以最小成本取得最大有效性的机构进行执法。

（四）建立跨区域综合执法协同机制

生态环境综合执法整合了不同部门的执法权，使得同一行政区域内“分散型执法”的问题得到有效化解，同时，综合执法也意味着不同区域间执法力量的整合，以回应跨区域生态环境治理的难题。对此，《环境保护法》第20 条规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，但协调机制应采取的具体形式以及各行政主体所拥有的执法权限、采取的执法程序、标准等问题仍悬而未决。2017 年，中央制定了《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》，该方案要求建立流域环境执法机构，实施流域内综合执法。流域综合执法机构即是跨区域环境综合执法机构的一种。设置跨区域综合执法机构的优势在于可以减少因各地执法依据、程序、标准不统一而引发的冲突，摆脱了地方政府的控制，可以说是化解跨区域环境执法障碍最为有效的方式。但问题在于，跨区域执法机构需要跨越行政区域设置，是在部门综合基础上的再次“综合”，执法权能、执法范围、执法任务的再次扩充，需要按照法定程序由不同级别的政府审批、人大备案，改革成本较高。并且，因为涉及地方利益，能否得到各地方政府的协助也不无疑问。因此，有学者指出，“单纯地依靠合并区域内地方政府环境执法机构的做法只是对区域内行政区划阻隔的逃避，其并不能消除行政区划，也无法真正突破行政区划对区域环境执法的阻碍。”(35)王超锋：《我国区域环境执法的模式探究》，《甘肃政法学院学报》2017 年第6 期。较为现实的做法是在设置区域内执法机构的基础上，建立跨区域综合执法协同机制。

跨区域综合执法协同机制首先需要统一执法依据，法律、行政法规仅能作出原则性、一般性的规定，法制统一主要还应当依靠跨区域生态环境协同立法来实现。目前我国跨区域协同立法尚在起步阶段，尽管各地在探索过程中已经形成了协同立法的基本原则或框架(36)2009 年，黑龙江、吉林、辽宁三省签订了《东北三省政府立法协作框架协议》，开创了我国跨区域立法协作框架的先河，是我国尝试建立的首个区域立法协作框架。2017 年，北京、天津、河北三省人大常委会分别出台了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》、《京津冀人大立法项目协同办法》等文件。2018 年，上海、江苏、浙江、安徽四地开展跨区域大气污染防治立法协作，制定了《长三角一体化发展三年行动计划》（2018-2020），三省一市计划推进长三角区域地方立法工作协同；
加强地方立法规划、年度立法计划和具体立法项目协作，探索地方人大执法检查工作协作，为长三角一体化高质量发展提供有力的法治保障。此即是我国跨区域协同立法的典型事例。，但仍有待于实质工作的进一步推进。对生态环境综合执法而言，各地方政府应当建立协同立法联络机制，在清理各自相关立法的基础上，制定立法规划，就跨区域综合执法的范围、事项、权限、程序等问题达成一致，适时启动立法程序。在法制基础统一的前提下，针对具体的环境要素、执法任务，可以采取联合执法、交叉执法、委托执法等不同的执法形式，同时，执法机构可以签订协同执法协议，尽管执法协议并非法律，但可作为协同立法的必要补充，对各地执法机构起到制约与规范作用。需要指出的是，除法制本身的构造之外，跨区域生态环境综合执法的实效在很大程度上取决于执法保障机制的完善程度。执法机构之间需建立起包括财政支持、资源共享、利益补偿、争议解决、责任监督在内的多重保障机制，以促进协同执法机制的长期性、有效性、完整性。

吕忠梅教授在总结我国“分散型”生态环境执法面临的问题时认为，“各部门分别执法可能出现以环境保护对抗环境保护或者以环境保护的名义破坏生态环境的问题。”(37)吕忠梅：《新时代环境法学研究思考》，《中国政法大学学报》2018 年第4 期。为解决“分散型”执法体制的弊端，我国逐步开始了行政执法综合化改革，以1996 年《行政处罚法》第16 条集中行使处罚权、《行政强制法》第17 条集中行使强制权的规定为基础，改革由城市管理领域逐步扩展至农业、文化、市场、工商等公共行政的诸领域，生态环境综合执法改革是其最新呈现。生态环境综合执法涉及组织存废、主体变更、职权移转、人员划转等行政法命题，需要在规范分析的基础上以功能主义的视角重新理解依法行政与职权法定的基本原则，以证成其正当性与合法性。在行政任务由有限向无限，行政手段由一元向多元捩转的当下，行政活动已然成为“一种积极的、面向未来的塑造社会的活动”(38)哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟，译，北京：法律出版社，2000 年，第7 页。，而行政法也不再主要承担控制、制约行政权的宪制功能，而是组织化地提供包括生态环境福利在内的公共服务职能。“公法的基础不再是命令，而是组织”(39)狄骥：《公法的变迁》，郑戈，译，北京：商务印书馆，2013 年，第15 页。，职是之故，生态环境综合执法的机构设立、权限确定，协同执法均需围绕此一目标展开。当然，在“分久必合、合久必分”的执法体制改革中，如何坚守法治行政的基本原则，在行政目标和公民权利之间寻求“帕累托最优”的平衡点则是另一个值得进一步探究的问题。

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