一起多种情况未取得健康证明案件的探讨
时间：2022-12-06 13:35:04 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
杨 健 张泽龙 天津市红桥区卫生计生综合监督所（天津，300122）
在公共场所卫生监督的实践中，“未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业”和“安排未获得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务工作”这两项案由一直是行政处罚数量最多的案由。兰州市2012-2017 年公共场所行政处罚案件中，这两项案由就分别占据了总案件数的34.02%和39.76%［1］；
而在青岛市李沧区2015-2019 年的案件中分别占据43.64%和25.45%［2］。根据目前《天津市街道综合执法暂行办法》第七条第（三）项规定“未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业”的行政处罚权已经交由街道办事处集中行使［3］。故目前在天津市公共场所卫生监督工作中“安排未获得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务工作”的案件比例最重。本文意在对一起使用无效从业人员健康证明的行政处罚案件进行分析，就存在的问题给出意见。
天津市某区卫生计生综合监督所监督员在对辖区内一美发店开展日常监督检查时发现，该单位现场有数名工作人员在岗，店内无顾客。监督员现场调取了该单位当日的数据分析报表，报表显示该单位当日共有10 名从业人员直接为顾客提供了理发、洗发等服务，其中4 人无法提供健康证明，6 人健康证明颜色异常、背面印刷模糊。对于6 张异常的健康证明，监督员通过“津海易检服”微信小程序中的“天津市从业人员健康证查询系统”查询后，发现6 张健康证明的查询结果均为“错误，未检测到有效信息”。监督员随即对该单位经营者开展调查询问，询问得知4 名无法提供健康证明的从业人员中，有3 名从业人员未去医院体检也无健康证明；
1名从业人员已经在医院体检过，但并未领取健康证明，该从业人员现场向监督员提供了体检的凭据。另外6 名健康证明查询错误的从业人员自述其并未在医院进行预防性体检。针对此情况，监督员当场下达卫生监督意见书，责令该单位限期改正违法行为，并对此立案调查。
在后续的调查中，监督员再次向经营者核实了其安排3 名未取得有效健康证明的从业人员从事直接为顾客服务工作的事实；
并核实了另1 名现场无法提供健康证明的从业人员确系在检查前就已经取得了有效健康证明的事实。监督员还和体检机构取得了联系，查明6 张查询提示错误的健康证明并非该机构出具，应系无效。综上所述，本案查明该单位共安排9 名未经体检、未获得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务工作。最终当事人组织9 名从业人员在限定期限内进行了体检，并取得了有效健康证明。
该单位的行为违反了《公共场所卫生管理条例》第七条［4］、《公共场所卫生管理条例实施细则》第十条第一款的规定［5］，依据《公共场所卫生管理条例》第十四条第一款第（二）项、《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十八条的规定，并参照《天津市公共场所卫生监督行政处罚自由裁量权基准》（2018 年版）“公共场所经营者安排6-20 名未获得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务工作的，且及时改正的”裁量情节，适用裁量类别为“一般”。最终监督员对该单位作出：警告并处罚款人民币叁仟元整的行政处罚。在送达《行政处罚事先告知书》后，该单位未进行陈述和申辩；
在送达《行政处罚决定书》后，该单位及时缴纳了罚款，本案结案。
本案是一起经营者安排多名未取得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务工作的案件，案由虽然不新鲜，但是出现了3 种未取得健康证明的情况。一种是从业人员未体检不持有健康证明；
另一种是从业人员已经体检，尚未领取健康证明；
最后一种是从业人员未体检，持无效的健康证明。本案被处罚主体适格，在检查过程中，监督员就现场调取了该单位的卫生许可证复印件，后续又取得了该单位的营业执照复印件、经营者的身份证复印件。在确定从业人员是否直接为顾客服务的时候，监督员调取了数据分析报表，现场向该单位经营者确认从业人员为顾客服务的事实，并对执法过程进行了全记录，进一步保证了证据链的完整性。
在调查阶段，监督员向体检机构核对健康证明信息，再次确认了6 张经查询提示错误的健康证明系无效，保证了证据的客观真实性。在当事人整改后，监督员也使用“天津市从业人员健康证查询系统”查询当事人提供的健康证明，确认了9 名从业人员已经取得有效健康合格证明，且没有超过责令整改的期限。最终当事人自觉履行了行政处罚决定，本案顺利结案。
如何辨别健康证明是否有效是本案的一大亮点。笔者认为，依据《公共场所卫生管理条例实施细则》第十条：“公共场所经营者应当组织从业人员每年进行健康检查，从业人员在取得有效健康合格证明后方可上岗”的规定，未经预防性健康检查取得的健康证明应系无效。
笔者还总结了无效健康证明的几个特点：①证件正面字体模糊、印刷不清，尤其是顶部“天津市公共卫生从业人员健康证明”几个字模糊，证件背面“CDC”标志印刷不清。②证件1 寸相片不规范，天津市公共卫生从业人员健康证明的证件相片均使用居民身份证数字相片。该相片符合《居民身份证制证用数字相片技术要求》（GA461—2004）的要求，不允许染发、化浓妆，人像清晰，层次丰富，神态自然，无明显畸变，人像在相片矩形框内水平居中，相片使用白色背景［6］。而无效的健康证明相片有的是头部倾斜、有的画有浓妆、有的背景印有身份证防伪花纹，部分相片打印模糊，颜色暗黄。③证件正面二维码在使用 “天津市从业人员健康证查询系统”查询后，结果反馈为“错误，未检测到有效信息”。
虽然有上述几个辨别健康证明的特点，但是根据“津海易检服”微信小程序提示，当二维码查验失败时，应联系体检机构核实，故监督员最终仍向体检机构进行了核实。
从业人员未取得健康证明上岗工作一直是公共场所乃至整个服务行业长期普遍出现的问题，笔者认为其主要痛点在于：第一，有的从业人员不知道需要进行预防性体检取得健康证明。第二，有的从业人员知道需要办理健康证明而未办理，主要包括两种情况：（1）从业人员健康证明过期后忘记办理健康证，或者不会使用智能手机无法预约；
（2）从业人员认为办理健康证明耽误时间，影响经营收入；
或存在侥幸心理，认为监督员检查不到自己。第三，预防性体检机构较少，排队预约日期较长，从业人员难以预约。
5.1 对于从业人员不知道需要进行预防性体检取得健康证明方可从事直接为顾客服务工作的问题。笔者认为主要是由于公共场所准入门槛较低，从业人员法律意识不强，缺乏面向从业人员的相关法律法规、行业专业知识的宣传培训造成的。
首先，由于近年来国家“放管服”改革的不断加强，公共场所的行政许可制度发生了改变，公共场所的准入门坎不断降低。根据《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27 号）的决定，将卫生许可证改为后置审批，即取得营业执照后才能申请卫生许可证。天津市目前就采取告知承诺制的审批制度，加之经营者对营业执照的认知和重视程度远超卫生许可证，造成许多新开业的经营者只知道办理营业执照而不知道申请卫生许可证，往往在开业后，经监管部门普法才申请卫生许可证。此时店铺硬件设施往往还不符合《公共场所设计卫生规范》的要求，经营者常常面临着刚开业就要整改的尴尬情况。
其次，根据《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》（财税[2017]20 号）的要求，国家自2017 年4 月1 日起取消了预防性体检费的行政事业性收费，即从业人员预防性体检免费。目前天津市的体检机构均对本区的从业人员提供免费的预防性体检，但同时需要提交营业执照复印件和行业许可证复印件。因此，多数新开业的公共场所商户不仅未取得卫生许可证，其从业人员更无法取得健康证明就为顾客服务。
笔者认为：第一，应该加强对公共场所卫生许可的宣传，尤其是对行业社会公示、行业信用监管的宣传；
进一步优化营商环境，坚持法律效果和社会效果的统一。通过社会层面的宣传，提高百姓对公共场所卫生许可的认知，倒逼公共场所经营者主动学习行业相关知识。推进包容审慎监管，对首次发生且危害后果轻微、主动改正或者在责令期限内改正的违法行为，可以不予行政处罚；
如后续经营者再次出现相同违法行为，从严从重处罚。
第二，应该建立部门联动机制，加强信用体系建设和信用监管。在经营者办理营业执照的时候就告知其应继续申请卫生许可证，在申请卫生许可证的告知环节，开展相关法律法规、行业专业知识的培训，让经营者被动学习行业相关知识。监管部门在收到承诺审批信息后，及时进行现场检查，对经营者实际情况与承诺内容不符的，责令其停止从事准予的相关活动，并通过审管联动模块反馈审批部门。审批部门对存在失信行为的经营者，应将失信行为录入政务服务信用记录，提高告知承诺制审批的严肃性。
第三，应强调经营者主体责任，并帮助经营单位落实卫生管理人员对本单位的经常性卫生检查制度。
5.2 对于从业人员知道需要办理健康证明而未办理的情形。笔者希望早日完善预防性体检预约系统，建立数据共享的健康证明管理系统，通过移动互联网端口为从业人员和监管部门提供方便、快捷的服务，提高从业人员办理健康证明的积极主动性。同时还需要监管部门加强对从业人员健康证明的监督检查，消除从业人员的侥幸心理。
首先，在体检预约阶段，天津市已经有8 个区共20 家医疗机构在“津海易检服”微信小程序开通了体检预约服务，还有8 个区暂未开通预约服务；
另外还有部分从业人员年龄较大，不会操作智能手机。因此笔者希望尽快建立覆盖全部体检机构的统一预约端口，提供多种预约途径如电话预约，方便从业人员预约体检。
其次，在体检制证阶段，笔者希望能在健康证明上标注体检项目、制作电子健康证明。从业人员流动性大是公共场所的一大特点，有的从业人员会连续从事不同行业。例如，根据《公共场所卫生管理条例》和《有碍食品安全的疾病目录》的规定，公共场所的预防性体检项目相比于直接入口食品工作的预防性体检项目少了对“霍乱”的检查。公共场所从业人员转行从事直接入口食品工作，就需要重新体检再取得健康证明。因此笔者希望在健康证明上标注体检项目，如果从业人员想转到其他行业的健康证明，只要补齐相差的体检项目就可以取得对应行业的健康证明，这样不仅方便了从业人员体检，更避免了社会资源的浪费。笔者在此列出了不同行业从业人员预防性体检需要的检查项目（见表1）。
表1 不同行业从业人员预防性体检项目
再次，在体检结果查询阶段，笔者希望可以建立数据共享的健康证明管理系统。以从业人员的角度讲，可以联合微信、支付宝等普遍使用的互联网端口，开通网上查询系统，方便从业人员查询自己的电子健康证明。查询系统还可以为从业人员提供到期短信提醒功能，在健康证明到期前1 个月，由最近一次体检机构向从业人员发送提示短信，为从业人员提供更为人性化的服务。目前，这一功能已经在浙江省丽水市青田县得以实施［7］。以监督管理部门的角度讲，可以将数据共享的查询端口连接到执法手持机上，方便监督员查询全国各地签发的健康证明。笔者曾经就遇到过从业人员持外省市签发的有效期内的健康证明而监督员无法查询其有效性的情况。目前天津市已经建立了“天津市从业人员健康证查询系统”，杭州市也建立有自己的“杭州市从业人员健康证管理系统”，意在方便执法部门监督管理、查询、执法核验［8］。建立健康证明管理系统实现对从业人员健康证明的动态管理，还可以成为监管部门探索线上监督的一种尝试，帮助监管部门及时掌握从业人员相关情况。
4.3 对于排队预约日期长的问题，主要是由于从业人员数量多，体检机构少造成的。笔者在监督工作中就遇到过健康证体检需要提前1-2 个月进行预约的情况，不少从业人员预约后，又出现其他意外情况无法按期体检，或间隔时间过久忘记体检日期。因此笔者建议，相关部门可以根据本区实际情况增设体检机构，方便从业人员尽快体检。
公共场所卫生监督的执法相对人主要是百姓日常生活所需的服务行业从业人员，这些从业人员普遍存在文化水平较低、法律意识不够强、行业及卫生知识缺乏、人员流动性大的问题。对从业人员进行预防性健康检查不仅是为了及时发现相关病原微生物携带情况和传染病患病情况，更是为了阻止传染病传播、维护公共健康［9］。因此对从业人员的预防性健康检查是必不可少的。这需要广大卫生监督员在日常工作中持续用真心、耐心、细心为从业人员讲解法律法规、演示专业技能，才能更好地在维护公共健康的同时，帮助从业人员开展经营活动。
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