我国舆论引导困境及纾解之策——基于循证治理视角

◎史惠斌

1.西安交通大学 马克思主义学院，西安710049；
2.海口经济学院 传媒学院,海口571127

信息技术的发展、传统媒体转型与新媒体深度融合、自媒体快速崛起等使媒介生态不断升级，既加速了人类全球化进程，也对人工智能时代的新闻舆论引导提出严峻挑战。面对“高岸为谷、深谷为陵”的巨大变革，单向度“宣传—灌输—说服”的舆论引导路径已无法匹配复杂舆论场的舆论引导。探寻纾解我国舆论引导困境之策有助于转型期社会全面有序稳定发展，不可阙如。风险社会中舆论引导能力大小是决定决策者执政效能核心要义之一[1]。舆论缓释能起到社会“减压阀、灭火剂、降温器”的作用，但面对媒介技术颠覆式发展的数智时代，也存在舆论引导时机失焦、时效失聚、时空失位等引导短板，故而本应在社会突发事件中疏导民意、疏通民情的舆论引导却有时处于错位或失控状态[2]。本文尝试借鉴循证治理中决策者能力、科学证据、公众价值等核心要素剖析我国舆论引导面临的困境，并提出有效且可执行的纾解之策，以期从不同维度丰富舆论引导相关研究。

依照循证治理理论，决策者能力、科学证据、公众价值是舆论引导过程中三个关键因素，其中，科学证据既是三个因素的基点，又是舆论引导环节中最重要的支撑点。决策者作为舆论引导主体，其决策能力的高低与所持有的信息科学证据呈正相关，故支撑媒体公信力的科学证据在信息传播中尤为重要。可以说，舆论引导的内容、方式方法等都离不开科学证据的支持，以科学证据为标准进行决策，能为理性、有序的舆论引导提供可行路径。

(一)循证治理的核心要义

溯源“循证”，早在15世纪已有此概念。现在所沿用的“循证决策(Evidence-based Policy Making)”“循证治理(Evidence-based Governance)”均源自“循证医学(Evidence-based Medicine，EBM)”。“循证医学”肇始于20世纪70年代[3]，但当时此概念还处于萌芽状态，没有被正式定义和使用，且只适用于医疗领域，其核心要义有三点，即医生专业能力、科学研究证据、患者个体愿望(价值期望)[4]。1992年，Guyatt在《美国医学会杂志》上第一次正式使用了“循证医学”的概念[5]，意在强调确定最佳诊疗方案中科学证据的重要性，其科学证据理念沿袭至今并被多个学科采用。循证医学衍生出的循证经济学、循证管理学等新型学科，拓宽了我国人文社会科学的研究领域，为我国经济学、管理学、教育学、心理学、社会学等学科研究带来新的视角和方法。

可按照“信息—科学证据”的脉络剖析循证决策的演进过程。20世纪末英国政府将循证决策应用于管理实践中[6]，认为信息是管理与决策重要因素之一[7]。对英国政府来说，这些作为信息的数据，其数量和质量是政府专业化决策的保障[8]，但在管理实践过程中，循证决策的信息来源较为广泛，包括专家个人的意见、相关咨询、现有数据、网络二手资料等，可能使决策者产生主观偏颇[9]。要解决这一问题，把信息转化为科学证据是关键。源自于循证医学的循证治理，以严谨的科学研究和精准的实证方法弥合了从信息到证据的鸿沟，并最大化提升了决策者的效能。随着时间的推移，循证治理中科学证据的严谨性迁移至越来越多的领域，如教育学、管理学等学科。Mele[10]的研究为我们提供了规范可参照的循证治理步骤，国内学者也依据循证治理原则提出了循证治理的三角模型[11]和动态平衡模型[9]。

(二)舆论引导的逻辑演进

舆论对社会有着一体两面的正向作用和负向影响。从正向作用来看，舆论监督能有效激励和促进社会良性循环、有序发展；
负向影响体现为舆论失控，不仅可能破坏社会稳定，更为严重的是会侵蚀主流意识形态安全。正确的舆论引导是体现决策者能力和执政效率的衡量标准之一[12]。以历时的维度分析舆论引导定义，发现其为舆论导向定义基础的延伸，概括为对社会舆论的感知、判断、评价、调控，用舆论的“外力”对人的“内心”即主观意向进行引领或导引，以达到进一步影响人行为的目的。计永超和刘莲莲认为，舆论引导是引导主体(媒体、组织、个人)基于自己的立场，通过某种引导方式(特定的方法或手段)干预舆论演进动态，意图促进引导对象(公众)的主观规范、主体态度、知觉行为控制发生改变[13]。董子铭运用系统论的视角从“舆论本体”和“媒介体制”两个层面解读舆论引导的元理由，认为舆论引导是舆论正能量释放和转化的过程，正向势能推动社会向前发展，负向势能通过转化后的动能修正社会偏差，实现公众的共同理性[14]。李明德等人基于传播学的分析框架，从主客体关系的各个要素阐释舆论引导是具有主动权(决定者)的主体决定从属地位的客体的结构化传播过程，引导工作的过程体现施动方(主体)的意志和行为[15]。

董子铭提出可灵活切换的因时制宜、因势利导的“宣传·说服·对话”舆论引导三路径，以应对新媒介复杂舆论场中的舆情应对与舆论引导[16]。通过媒体这一对话的中介形成公众参政与政府缓解社会压力的双向互动循环。丁柏铨在研究重大公共卫生事件中主流媒体舆论引导时认为，国内主流媒体虽然经受了新冠肺炎疫情的严峻考验，但同时反映出我国主流媒体网上传播能力不足的现实情况，继而提出从理念、思维、实践等三个维度构建提升我国主流媒体网上传播力、引导力的路径与框架[17]。张云中等人采用文本挖掘与情感分析法，对8家媒体型智库舆论引导力进行测度，得出精准战略定位、弥补热点话题短板是当前国内媒体型智库舆论引导力提升的有效路径[18]。费必胜和李祖平认为，党报是新闻导向的“指南针”，是信息传播的“主心骨”，是宣传与信念的“定盘星”，提议党报要建设成为举旗帜的领航地、聚民心的先行地、育新人的示范地、兴文化的策源地、展形象的新高地，从而更好推进治国理政[19]。杨小雨和曾庆香以舆情事件演进生命周期的4个阶段为节点，构建舆论引导模型图，建议在对公共卫生事件进行舆论引导时，应形成“政府—媒体—公众”的社会治理共同体[20]。

综上，我国学者对舆论引导的研究涉及传统媒体、新媒体、媒体型智库等多维度，对舆论引导的策略、方式、路径从单主线到双循环再到三维度、三路径等多面向，但从循证治理的角度研究舆论引导还有罅隙。

(三)循证治理对舆论引导之意蕴

人工智能等数字化产业的发展带给公众前所未有的数字化生活方式，媒介技术的“双刃剑”同样给处于新媒体环境下的舆论引导带来空前的复杂态势。双向多元“交流—沟通—互动”的动态舆论引导为新媒体复杂舆论场的舆论引导提供可借鉴的新模式，从而使舆论引导主体(决策者)、舆论引导中介(媒体)、舆论引导客体(公众)等多元主体间的舆论生态得以实现动态平衡。

1.决策者能力与舆论引导。决策者能力即舆论引导中决策者主体的决策能力，在循证治理体系中居核心地位。决策者能力与舆论引导的效果紧密相关，其应对变化的能力和协调冲突的能力决定舆论引导的最终效果。在“决策者—媒体—公众”等三者形成的动态舆论引导体系中，决策者能力是提升科学证据和保障公众价值判断的充分条件；
反之亦然，即多角度、多来源、充足的科学证据能提高决策者能力，公众价值的准确判断和有序调和也可加强决策者能力。

2.科学证据与舆论引导。证据(Evidence)与信息既有区别又有联系，证据的源头是信息，信息是转化成证据的基础[21]。另外，浅层的行为层面属于证据，处于深层的价值偏好也属于证据的科学范畴。科学证据是循证治理的基本要素，即信息源丰富、论证准确、界定清晰的科学信息[22]。借鉴“证据链”中从低到高“最次级证据—再次级证据—次级证据—最优证据”的各要素分析，舆论引导中的证据既包含“证据链”顶端(最优证据)的客观科学证据，也包含“证据链”底端(最次级证据)的个人经历和口头语言以及媒体与市场数据。值得注意的是，循证治理中的证据同循证医学中的证据一样，属于多元证据而非单一证据。多角度新闻报道、多样化采访是多元证据的来源渠道，多元证据能提升舆论引导中证据的科学性。除了证据的多元化以外，使用证据还需要因地制宜，与现实环境相匹配。有学者还将科学证据按照用途划分为“决策导向型”和“公众导向型”两类，决策导向型科学证据为决策者提供证据智理支撑，决策者以决策导向型科学证据为基础进行科学的社会治理；
公众导向型科学证据与公众价值形成互动，在潜移默化中使其发生演进。

3.公众价值与舆论引导。公众价值作为循证治理过程中重要的目标因素，决定着治理的效果。决策者决策理念与公众价值诉求方向一致、节奏同频，则循证治理动态平衡得以顺畅实现；
决策者决策理念与公众价值诉求相悖或相冲突时，循证治理平衡被打破。所以，公众价值诉求与决策者决策理念相一致是循证治理能否达到目标的关键，畅通的公众表达平台与舆论引导机制是公众价值诉求与决策者决策理念相一致的前提条件。媒介技术加持下具有鲜明个性的去中心化及多元化的众声喧哗，打破了传统媒体单向度输出的窠臼，双向互动的多元立体化表达急需理性的疏导。舆论充分表达一方面能起到社会减压阀的作用；
另一方面，能平衡各方情绪，防止情绪极化。决策者收集民意、厘清公众价值偏好，在理性疏导的舆论引导机制下使公众价值与决策者决策理念达成最大共识，从而保持社会治理的动态平衡。

互联网激活的不仅是信息的裂变式传播方式，也激活了信息冰山下的社会舆论，被激活的社会舆论在互联网的媒介温床上迅速形成无远弗届的错综复杂、纵横交织的舆论场。不受时空限制的无边界的网络舆论场给作为决策者的舆论引导的主体、作为中介者的媒体与传播平台、作为舆论引导对象的公众带来了新的不确定因子。传统媒体所固有的自上而下式的舆论引导方式已无法适应新媒介生态环境，舆论引导面临前所未有之困。

(一)舆论引导困境表现

1.决策者舆论引导缺乏证据实践。从决策者作为决策的舆论引导主体来分析，信息来源多元化解构了传统媒体时代信息来源的集中化，传播载体去中心化解构了传统媒体时代信息传播载体的限制，互联网多样态媒介传播范式解构了传统媒体时代可控的媒介平台与程序化的传播模式，发布的内容、渠道已不全由舆论引导主体掌控，消弭了舆论引导主体的信息优势。有些时候，舆论引导主体忽视社会多元化进程中媒介技术的传播扩散，仍束缚于传统思维下固化的信息茧房里，应对舆情故步自封，面对突发舆情时采用强力管控下封堵式删帖，易让舆论引导面临困境。

2.媒体科学证据传播效能不足。从媒体舆论引导方式来分析，传统媒体在向新型媒体转型进程中受到新媒体竞争压力，话语能力不断减弱，面临媒介技术壁垒与思维盲区的现实困境，舆论引导的风向标常被新媒体媒介端的自媒体“被动引导”。传统媒体因为自身技术焦虑导致的盲目追求技术化、数据化、流量化，还会产生认知偏差。

新媒体在媒介技术加持下快速形成了移动端传播矩阵，技术更迭助力新媒体不断丰富产品设计。无论是信息数量，抑或是传播方式、传播形态，新媒体都超越了传统媒体，但是其始终无法摆脱数字化生存下的信息碎片化、文化浅表化和公信力不足等桎梏。当人们攫取信息不再需要花费大量时间和介质，互联网以万物互联的姿态成为信息传播场中的“主体”，人反而处于被信息支配的“客体”。信息本身随着获得的易得性而变得更为“廉价”，从信息获取到信息认知再到信息的表达与传递的二次传播[23]，信息传播链中时间、空间、认知都被压缩甚至碎片化了。被压缩的信息与信息传播，在快节奏生活方式下同时催生了人们对信息认知与表达更加感性化和个性化而缺乏理性与证据，造成科学证据传播效能不足的状况。

3.公众价值偏离理性认知轨道。公众在去中心化的互联网信息传播范式中舆情事件知情权大大提升，互联网结构的分散与扩张消弭了信息传播的时空障碍，失去“把关人”的海量网络信息潮瞬间涌向刚从传统媒体走出的受众群，一时间众声喧哗的舆论声音容易令公众价值偏离理性认知轨道。从公众主体角度来分析，公众信息素养在慢于或低于网络媒介技术发展速度时，对网络信息的甄别和认知尚不成熟，此时容易为谣言所带偏，造成公众价值偏离理性认知轨道。从公众客体角度来分析，不同圈层公众或同一圈层不同个体出于各自利益或目的考虑，对不同事件有各自的认知或对同一事件有不同看法，舆论场域内的众声喧哗容易被负面情绪感染而走向群体极化，也造成公众价值偏离理性认知轨道。从媒介技术角度来分析，传统媒体严谨理性的审稿流程被大数据抓取、人工智能机器人写稿等媒介技术逻辑取代。传统媒体的价值引领被算法推送的数据取代、被用户画像的技术解构，尼葛洛庞帝笔下的数字化生活正在改变公众的新闻选择，个体与新闻兴趣匹配逻辑下的个性化信息取代了新闻价值[24]。以流量为目标取向的“智能化”新闻生产容易导致舆论失焦[25]，从而造成公众价值偏离理性认知轨道。

(二)舆论引导困境成因

转型期复杂社会现实下不同群体不同诉求的多元社会表情加剧了风险社会的进程。借鉴循证治理理论中领导力、证据、公共价值的三要素，以下从决策者、媒体、公众等三个角度探析我国舆论引导困境成因。

1.决策者舆情应对单向度。新媒体传播赋权下多元样态的媒介平台带给各个圈层不同的媒介化生存方式[26]，数字化生活中每一个舆情的细枝末节迅速聚焦后在涟漪效应下被不断放大，甚至被“感染”为集体情绪[27]，形成全民狂欢式讨论甚至失控发展为群体性事件。作为决策者，若缺乏舆情应对技巧与专业知识，在应对纷杂信息传播与扩散方面仍未能摆脱传统媒体时代自上而下的舆情应对范式，则会力不从心，茫然不知所措。决策者舆情应对单向度可能加速其陷入舆论引导的被动泥沼，如有城市在应对疫情防控工作召开的新闻发布会中，在面对公众提问时答非所问或避重就轻，引起网友热议，形成负面网络情绪，使本来就处于负面情绪旋涡中的舆情更雪上加霜，舆论生态持续恶化，甚至会走向失衡状态。

2.媒体在复杂舆论场中进退失据。马克·格拉诺维特(Mark Granovetter)的弱连接理论解析了在个人社会关系中起决定性因素的并非人们先前所固有的“强连接(Strong Ties)”关系，而是往往为人们所忽视的“弱连接(Weak Ties)”关系。同理，马克·格拉诺维特认为，在网络的信息传播与扩散中，亲密程度较浅、情感强度较低的弱连接比亲密型互动关系的强连接更有价值，因为弱连接能提供不同信息源之间更广阔、更多元的信息，这些非重复性的多源信息能供给来自不同团体间更多的信息证据，可从不同角度及时修正和补充原来观点。信息证据依托是循证治理整个过程中的关键环节，循证治理中证据的及时准确与充分采用可起到事半功倍的治理效果。类似微信点对点的传播模式解构了传统传播模式中自上而下的舆论引导路径。去中心化的传统媒体在新媒体生态环境下失去了传播权的优势，其舆论引导的话语能力日渐式微。新媒体多样态、多端口、多平台、多元化的信息传播方式在时间和内容延展上助推舆论的发展、蔓延、发酵、裂变。发酵与裂变的舆论在多介质和多感官输出端口下加速升温，碎片化信息、瞬时化传播既消弭了传统媒体的议程设置，也大大缩短了社会热点事件传播、发酵、衰败的生命周期。媒介技术独立存在于媒介和媒介使用者之间，技术无国界但使用有态度，选择关注表面的“流量为王”还是选择以质取胜的“内容为王”取决于内容生产者的主观态度。盲目追逐“流量”、竞相成为“网红”，一时间成为网络平台及自媒体的目标。在“流量”的驱使下，缺乏科学证据的内容生产者距离“理性”渐行渐远，部分失去媒介伦理的快餐式短视频愈演愈烈，使媒体在复杂舆论场中进退失据。

3.公众的媒介信息素养亟待提高。公众是舆论引导动态过程中最重要的对象，在某种意义上，作为舆论生产消费者的公众同样也是制造舆论污染源、使舆论异化的推手，公众造成舆论引导困境的原因主要是本身的媒介信息素养亟待提升。信息素养概念源自1974年，时任美国信息产业协会主席的保罗·车可斯基认为，信息素养是利用大量的信息工具及主要信息源使问题得到解答的技术和技能[28]。2003年，联合国教科文组织对信息素养概念进行了较权威的界定，认为信息素养是一项基本人权，且关乎个人的终生学习，关乎全人类发展[29]。该组织又提出将媒介素养与信息素养融合为媒介信息素养[30]。新媒体时代公众的媒介信息素养已跨越通过信息获取来解决疑问的技术藩篱，对超载的高速传播的信息进行甄别与判断则成为新的要义。

舆论引导中传统媒体时代自上而下单向度灌输方式已不符合新媒体时代复杂舆论场的环境，探寻符合信息时代下的双向沟通、多元互动的动态平衡舆论引导策略不可阙如。阿尔文·托夫勒在《第三次浪潮》中认为，具有鲜明个性的非群体化传播工具在信息技术的革命中将会取代以往传统媒介形态下的群体化传播工具[31]。当下，即时传播的信息传播模式催生瞬息万变的传播时代到来，技术革新全方位提升生活品质，人们对多层次、多样态文化产品的需求也随着媒介技术的更迭不断提升。舆论生态系统的动态平衡是当今时代社会稳定发展的运行机制，这种动态平衡即普利高津(I.Prigogine)在1969年提出的耗散结构理论中主张的“动态稳定”思想，这种动态平衡也可以借鉴Harmer在1983年提出的平衡观来理解，即平衡不是封闭的闭环下的平衡，而是开放的、多维的、立体的、流动的动态平衡系统。遵循动态平衡理论，努力实现“决策者—媒体—公众”循环模式下的舆论引导动态平衡，仍需不断提升决策者执政能力构建“决策者—媒体”舆论引导机制，依据媒体科学证据推动媒体科学证据与公众价值的“媒体—公众”双向互动机制，重视公众价值的融入以完善“公众—决策者”多元沟通机制。

(一)构建“决策者—媒体”舆论引导机制

信息发布隐匿、传播媒介多元的现实使决策者政策制定和舆论引导工作面临更加复杂的局面。循证治理基于证据实践本位，注重政策制定及舆论引导过程中的科学证据。决策者在制定政策及舆论引导实践中将工作重心前移至科学证据，避免了决策者单向度决策和动员式引导，使政策制定及舆论引导更加科学合理且有针对性，使引导目标和引导目的更加明确、清晰。证据实践本位使决策者和媒体构成了更加坚固的舆论引导共同体，舆论引导共同体的形成能够优化提升决策者能力，最终形成“决策者—媒体”长效舆论引导机制。

(二)推动“媒体—公众”双向互动机制

提升舆论引导效能不仅在于多向度的引导手段与方法，还在于媒体与公众对媒介工具的合理使用。VR(虚拟现实)、AR(增强现实)、MR(混合现实)、元宇宙等媒介技术的不断演进与更迭构建起了媒体与公众的多元交互新模式，体现了麦克卢汉所谓的媒介即人的延伸。借助媒介的这种延伸，不仅给公众带来前所未有的感官新体验，也给公众提供了更多元的媒介化生活方式。生活即媒介，媒介即生活，二者相融相交：通过媒介技术延伸传统媒体的传播链，借助传统媒体公信力来提升新媒体终端的科学证据；
通过媒介技术延伸权威发布广度、增强评论力度，提升舆论引导的科学证据；
通过媒介技术创新信息传播内容，借助融媒体来提升新传播范式的科学证据；
通过媒介技术进行人性化、社交化传播，提升传播效果的科学证据。总之，运用媒介技术提升媒体科学证据，依据媒体科学证据又可推动“媒体—公众”双向互动机制。

(三)完善“公众—决策者”多元沟通机制

洛厄里和德弗勒所提出的“大众传播双循环模式”[32]六要素之一的“反馈”很好地解释了“公众—决策者”双向互动沟通机制。反馈路径一是决策者的决策上传下达到公众层，公众通过网络留言等各种形式予以反馈；
反馈路径二是公众层的民生诉求自下而上到决策层，决策者予以反馈，公众层就决策者的反馈进行回应，决策层根据公众回应继续予以进一步反馈回应，如此循环最终达到意见及行为的统一[33]。决策层与公众的沟通机制是决策者与公众之间实现交互、构建信任的通道。拥有话语权的决策者作为信息公开责任主体，主导舆论事件前期、中期、后期的官方信息发布，“决策者—公众”有效信息沟通机制的健全与决策者决策效果、施政效率紧密相关[34]。对沟通的有效管理如同处理舆情危机本身一样重要[35]，信息沟通是舆论引导和舆情治理的核心，在舆论引导与舆情治理中始终扮演着非常重要的角色，信息沟通机制是否完善以及完善的程度关乎舆论引导的向度和舆情治理的力度[36]。无论是常态化舆论引导，还是突发事件舆情应对，都应注重信息沟通，重视公众价值融入，完善“公众—决策者”多元沟通机制。

本文认为，循证治理最终目的是使领导力、证据、公共价值等三要素达成动态平衡。决策者善治下的舆论引导嵌套于这组动态平衡关系之中，是动态平衡要实现的目标和结果。以证据为基础的循证治理在舆论引导实践过程中发挥着重要的作用。首先，基于实践过程中的证据本位为新媒体环境下错综复杂的舆论引导提供了方法论的技术支持。现有的舆论引导策略大多难以摆脱传统媒体时代舆论引导的思维藩篱，在实践中存在引导方式陈旧落后、引导手段单一僵化、引导效果不尽如人意等问题，在舆论引导过程中易出现新闻反转及新舆情突发。循证治理理论强调媒体科学证据的重要性，公众价值的趋同一致、可调和，决策者能力的不断提升和加强，从方法论的角度为传统媒体时代单向度的舆论引导模式开拓了新视域。其次，以循证治理理论纾解舆论引导困境凸显媒体科学证据。传统媒体主要以口径一致的媒体统一新闻发布的社会动员模式进行舆论引导，引导过程往往因为发布时间的迟滞或发布信息的不完整而受到公众的诟病，新闻发布过程稍有不慎便会将媒体公信力推向被质疑的尴尬境地。自媒体时代消弭了传统媒体统一口径式的新闻发布模式，“人人都有麦克风、人人都是发布者”的社交媒体环境下舆论引导面对前所未有的错综复杂景象，引导主体多元化、隐性化，引导过程始终面临“众声喧哗，多方博弈”现实。循证治理为舆论引导增加了媒体科学证据这一重要因子，媒体科学证据在媒介技术的加持融合下与公众进行关联与互动，在双向交互过程中对公众价值判断起到趋同的引导作用，解决了全媒体环境下众说纷纭的引导难题。最后，循证治理理念有助于舆论引导决策者在面对错综复杂国际国内形势带来的风险和挑战时牢牢坚持正确舆论导向，使主流媒体具有强大传播力、引导力、影响力、公信力，实现舆论引导的动态平衡。

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