抗战期间中共对乡保政权的改造——以华中抗日根据地为中心的考察

陈明胜

(南京理工大学 马克思主义学院，江苏 南京 210094)

乡保政权是政治的基本。民国时期各方政治势力都力图按照自己的理念对乡保政权加以改造，而抗战期间中共对乡保政权的改造最具成效。以往学界或者从宏观的、制度的视角解读中共在抗日根据地的民主建制(1)参见丁云：《抗日根据地的乡村基层民主政治建设》，《北京工业大学学报(社会科学版)》2006年第1期；
杨丹伟：《抗日战争与乡村社会治理模式的变迁——以华中抗日根据地为中心》，《青岛大学师范学院学报》2005年第3期；
李精华、栾雪飞：《抗日根据地乡村政权建设的历史经验》，《学术交流》2008年第12期；
等。，或者专文探讨中共在抗日根据地的选举(2)参见岳谦厚、李卫平：《村选与根据地基层政权建设——1941年晋西北抗日根据地村选考析》，《党的文献》2010年第5期；
王建华：《中国共产党局部执政时期政权选举的特点》，《南京社会科学》2016年第7期；
曾凡云、叶美兰：《华中抗日根据地乡选的历史考察》，《民国档案》2021年第3期；
史泽源：《抗战时期中共基层政权的选举宣传——以晋察冀边区为例》，《日本侵华南京大屠杀研究》2019年第2期；
等。，但还不能充分展示抗战期间中共对乡保政权改造的动态演变过程。在华中抗日根据地，抗日民主政权、国民党政权、敌伪政权犬牙交错，恶劣的生存环境使中共面临着更加复杂的局面，为人们分析中共改造乡保政权提供了一个典型案例。根据中共在华中抗日根据地政策的变化，本文以1942年华中局第一次扩大会议为界把中共对华中抗日根据地乡保政权的改造大体上分为两个阶段：第一个阶段主要是在沿用旧制的前提下改造乡保长群体,第二个阶段主要是在推行新制的背景下彻底改造乡保政权。

全面抗战阶段，中共深入敌后开创抗日民主根据地，华中抗日根据地就是在这种大背景下创立的。华中抗日根据地地跨江苏、安徽、浙江、河南、江西、湖南、湖北等广大区域，包括苏南、苏中、苏北、淮南、淮北、鄂豫边、皖江、浙东等几大战略区，是中共华中抗战的主要战略基地。抗战期间，如何在敌后复杂的政治生态中站稳脚跟是中共面临的首要问题。盐阜区行政公署主任曹荻秋总结了敌后抗日民主根据地开创的一般步骤：第一步基本是相同的，即以本地或外来武装作为基干打开局面，建立抗日政权；
第二步具有多样性，是由各根据地领导者抓住某一中心环节开展根据地工作，或者扩军，或者改造政权，或者建党，或者开展群众工作。(3)曹荻秋：《盐城群众运动的经验教训》(1942年)，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏北抗日根据地》，中共党史资料出版社1989年版，第255页。改造政权又以改造乡保政权为关键环节。

在敌后抗日根据地创建之初，中共并未急于推行新制、更换旧乡保长，大部分地区采取沿用旧制、改造旧人的策略。之所以这样做，首先是为了维护抗日民族统一战线，防止由于过激政策把旧乡保长及地方上的头面人物推向对立面。苏南地区在检讨政权建设的缺点时就提到由于过早地废除保甲制而引起地方人士的反感。(4)邓振询：《苏南工作报告》(1942年2月)，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第1册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，1964年，新四军图书馆藏(复印本)，第365页。苏中地区也因为颁布乡保甲长选举条例而引起乡保长的普遍不安，出现怠工等待选举的现象。(5)新四军政治部：《一九四一年华中地方工作总结》，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第3册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第884页。1940年，根据中共中央指示，“凡根据地的各级政权，应以统一战线原则为标准，以发动基本工农群众的积极性为中心。……目前革命阶段，还不是消灭阶级，取消剥削，而是限制剥削，给阶级关系以适当的有利于抗日的调整。”(6)《中共中央关于建设和巩固华中抗日根据地的指示(摘要)》(1940年12月)，鄂豫边区革命史编辑部编：《鄂豫边区抗日根据地历史资料》第7辑，鄂豫边区革命史编辑部1985年版，第2页。其次是为了尽快在地方上扎根。一般而言，在敌后抗日根据地初创的过程中，中共组织力量的壮大是一个渐进的过程，在自身组织力量不足的情况下推行温和政策是必要之举。1939年，中共在占领镇江第七区后，就面临着沿用旧制还是重建新制的选择，后经权衡，认为在过渡时期，沿用旧制能够更好地适应环境，因此恢复区、保、甲的建制。至于乡保长人选，也因为抗战环境下民选条件还不具备，或者根据群众舆论有选择的聘请和任命，或者根据作风、声望与抗日态度选任一些新的保长。(7)殷止庵：《“挺纵”四支队在高桥建立的第一个区政权》，《丹徒文史资料》第5辑，丹徒县政协文史资料委员会1990年版，第147—150页。在华中抗日根据地初创阶段，这种策略性选择带有一定的普遍性。1940年，邳南行署成立，虽然在各区创建抗日民主政府，但原有乡保长基本不调整。(8)王烽舞、张祚荫：《邳睢铜地区的政权建设》，中共安徽省委党史工作委员会：《淮北抗日根据地》，中共党史出版社1991年版，第527页。在淮南路东区，旧乡保长仍然把持着下层政权机构。(9)《路东区党委关于根据地建立以来的总报告》(1941年12月25日)，江苏省财政厅、江苏省档案馆、《财政经济史》编写组：《华中抗日根据地财政经济史料选编(江苏部分)》第1卷，档案出版社1986年版，第103页。1940年9月，和含巢无各区联合办事处成立后，在民主建政经验还比较缺乏的情况下，基层组织仍然沿用国民党时期的地方政权建制。(10)后奕斋：《巢无地区民主建政工作片断》，《皖江抗日根据地》编审委员会：《皖江抗日根据地》，中共党史资料出版社1990年版，第332页。在南通，区级政权首先得到改造，但乡级政权并未改造，大部分仍然由封建势力掌握。(11)梁灵光：《接管南通县旧政权的经过》，《江海春秋 南通文史资料精选》，江苏文史资料编辑部1998年版，第105页。淮北抗日民主政权建立之初，也是沿用旧的形式，全部工作人员不是委派，就是聘请的。(12)刘瑞龙：《淮北苏皖边区三年来的政府工作》(1942年10月)，江苏省财政厅、江苏省档案馆、《财政经济史》编写组：《华中抗日根据地财政经济史料选编(江苏部分)》第1卷，第299页。总体来看，由于抗日根据地初创，社会秩序很不稳定，乡保政权多未改造。

但也有例外的情况，如1939年初在丰县湖西抗日根据地建政的过程中，共产党员就占了绝对优势。其中，在沛五区区级政权，10个乡长中有9个是共产党员，108个保长中共产党员占了90%。(13)冯治：《湖西抗日根据地的创建》，《丰县文史资料》第4辑，丰县文史资料研究委员会1986年版，第22页。这与中共对当地的实际控制直接相关，但却属于极少数。“基层政权的乡保长，除少数地区外，绝大部分地区仍系国民党统治时期的旧人，未经改造。”(14)《苏北抗日斗争》编写组：《苏北抗日斗争史稿》，江苏人民出版社1994年版，第58页。

为了健全乡保行政机构，增进工作效率，阜宁县还正式颁布《乡保公所组织法》。乡镇公所设乡镇长一人，助理员一人，乡丁一人。在群众团体已组织健全的地方，乡镇长由乡民代表大会公选，呈请政府加委；
在群众团体尚未健全的地方，暂由政府直接委任。保公所设保长一人，保丁一人，甲设甲长一人。保甲长由各保甲民众公选，但必要时得由政府委派。乡镇长任期为一年，保甲长任期半年，可连选连任等。虽然该法令强调了选举的基本原则，但保甲制度仍然得以延续。

毋庸置疑，沿用旧制主要是考虑抗战大局，但绝非全盘照搬。沿用旧制的前提是对旧乡保长群体加强改造。1940年11月1日，中共中央书记处在《关于建立与巩固华中根据地的指示》中强调，华中抗日根据地要重视华北抗日根据地的经验与教训，根据三三制原则推进民主政权的建设，在乡村社会，为了保障基本群众利益，区村级主要行政人员一定要是党员与进步分子，防止地主阶级的操纵。(15)中共中央书记处：《关于建立与巩固华中根据地的指示》(1940年11月1日)，中共江苏省委党史工作办公室：《中共中央华中局》，中共党史出版社2003年版，第53页。这一指示对各根据地改造乡保长提出明确的要求。1941年1月，陈毅在《现在的苏北应该做些什么？》中指出，县区乡行政机关改革的重点不在于制度而在于公务员群体，要求每个公务员不贪污，不压迫民众，扫除官僚习气等。(16)陈毅：《现在的苏北应该做些什么？》(1941年1月1日)，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏北抗日根据地》，第53页。根据以上指示，不同地区开始了改造旧乡保长的工作。

部分地区通过撤换、选举的方式改变乡保长群体的成分构成。淮南路东区一方面撤掉部分坏乡保长，通过任命提拔一些进步分子；
(17)《路东区党委关于根据地建立以来的总报告》(1941年12月25日)，江苏省财政厅、江苏省档案馆、《财政经济史》编写组：《华中抗日根据地财政经济史料选编(江苏部分)》第1卷，第103页。一方面通过选举提拔一些新的乡保长。至1941年1月，路东区乡保长已经有三分之一是选举产生的。(18)邓子恢：《一年来施政报告》(1941年1月14日)，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第2册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第468页。1940年11月，湖北省云梦县第一次扩大会议通过改编保甲彻底普选的议案。在改选的过程中，通过公审枪决肃清一些坏保长。(19)安天纵：《云梦两年》(1941年7月)，《豫鄂边财政经济史》编委会、湖北省档案馆、湖北省财政厅：《华中抗日根据地财政经济史料选编(豫鄂边区、新四军五师部分)》，湖北人民出版社1989年版，第638页。坏保长的清除为新保长上台，重新改编保甲,清查户口扫清了障碍。江苏宿迁县仰化集、复隆镇等地方通过民主选举，适当调整不适应斗争形势的原国民党乡、保长，选举一些思想进步、立场坚定、坚决拥护中共领导、精力充沛的青壮年担任乡保长。(20)张锡文：《略谈仰化、复隆地区三方面政权》，《宿迁文史资料》第5辑，宿迁县政协文史资料委员会1985年版，第47页。1941年，淮海区经过民众选举产生乡长共8人，经过人民提议撤换乡长21人，经过民选产生保长35人。(21)新四军政治部：《一九四一年华中地方工作总结》，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第3册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第777、882页。

有的地区通过教育培训推进乡保长的改造。1941年6月至年底，皖北苏皖边区对基层行政干部进行培训，先后举办三期行政人员培训班,共训练200多名区乡级行政干部，“各县亦分别举办了乡保长训练班”。(22)新四军政治部：《一九四一年华中地方工作总结》，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第3册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第777、882页。阜宁县政府自1941年5月1日起举办行政干部训练班，共举办四期，每期抽调在职乡级干部40人参加学习。为了巩固抗日民主政权、培养农村基层干部，县抗日救国联合会也分期举办工农干训班,每期招收50余人。1941年7月，抗日民主政权还成立阜淮涟干部学校，设立行政、教育、民运三个系。其中行政系抽调在职乡保长及区行政助理200名。(23)王传森、朱彦生：《阜宁县抗日民主政权的巩固与发展》，《阜宁文史资料》第5辑，阜宁县政协1986年版，第87—88页。苏中二分区要求各个县政府经常训练乡保长。(24)《苏中二分区第一次县长会议上的八大决议》(1942年2月)，中共扬州、盐城市委党史资料征集小组苏中二分区编写组：《抗日战争时期苏中二分区革命文献》，中共扬州、盐城市委党史编写组1983年版，第122页。佑东乡乡长周俌在回忆中提到，被任命为乡长后不久，就被派到三汾港参加滨海县党训班学习，回来后就担任了党支部书记的职务。(25)周俌：《回顾佑东乡民主建政片断》，《响水文史资料》第5辑，响水县政协文史资料委员会，出版日期不详，第25页。

也有地区通过群众运动推动乡保长的改造工作。在盐城抗日民主政权建立之后，由于现实因素，乡保政权并未得到彻底改造，仍然存在着严重的贪污腐化、欺压剥削老百姓的现象。随着群众运动的兴起，部分乡、保长得到了改造，一些素来贪污、未被改造的乡保长，也收敛了不少。(26)曹荻秋：《盐城群众运动的经验教训》(1942年)，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏北抗日根据地》，第259—260页。再如淮北、苏皖边区，大部分是经过群众运动改造下层机构，其中农救会发挥了积极作用。(27)邓子恢：《淮北、苏皖边四师工作报告》(1942年1月24日)，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第1册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第317页。1941年，淮北根据地通过开展群众工作，发现了许多贪污与不公正的乡保长，经过群众会议，或自动辞职，或者改选。其中，乡级干部调整了2人，保级干部改选了16人，甲长改选了64人。这些新的乡保甲长在群众运动发动起来以后，提高了参政热情。在农救会的协助下，盐阜区改造乡镇长285人。(28)新四军政治部：《一九四一年华中地方工作总结》，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第3册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第776—777、868页。

随着乡保长群体的改造，基层政权有了显著的改进。路东区苏皖边区政府的工作作风发生明显变化：废除了各种官僚架子与衙门手续；
培养了行政人员为民服务的民主精神；
杜绝了贪污现象，建立了公正廉洁的作风；
划小行政区域，取消了不合理的编制等。(29)邓子恢：《一年来施政报告》(1941年1月14日)，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第2册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第468—469页。但各地情形并不完全一致。另一份报告则论及淮南路东区建政过程中存在的问题：如行政组织的层级太多(五级制)，命令下达与民意上传都不容易；
行政区域太大，政令不易推行；
保甲制度下好干部容易腐化，滋生官僚习气；
各级政权机构建制不统一，难以承上启下等。(30)《路东区党委关于根据地建立以来的总报告》(1941年12月25日)，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第2册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第501—502页。鄂豫边区也存在同样的问题。乡保政权能够切实执行中共政策，能够执行中共每一个决定和号召的“都是非常(非常)之少”。(31)夏忠武：《论地主在抗日中的作用》，《豫鄂边财政经济史》编委会、湖北省档案馆、湖北省财政厅：《华中抗日根据地财政经济史料选编(豫鄂边区、新四军五师部分)》，第256页。

成绩需要肯定，不足之处也要重视。乡保政权运行效果不佳的主要根源仍在于中共对乡保政权的初期改造很少触及旧的乡保制度。在淮北，由于绝大部分乡保长是沿用旧人，以至于他们对邳南行署的政令应付了事，而对国民党顽军的要求却积极响应。(32)王烽舞、张祚荫：《邳睢铜地区的政权建设》，中共安徽省委党史工作委员会：《淮北抗日根据地》，第527页。在苏中，因为民主政权的基础还不牢固，以至于政府法令的贯彻受到影响。(33)中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏中抗日根据地》，中共党史资料出版社1990年版，“综述”，第11页。有的地区，敌人一扫荡，行政机构就陷于混乱，“首先是大部分乡保长都走避一空，甚至个别的有献媚敌人号召群众修复道路的”。(34)新四军政治部：《一九四一年华中地方工作总结》，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第3册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第776—777、868页。盐阜区领导人在关于根据地建政的反思中提到，区以下政权受地主和富农控制和影响，封建制度没有被打破和削弱，乡保政权只是部分的换人而没有换制度,政权领导、工作、任务执行都比较弱。(35)刘彬：《盐阜区工作报告——在华中局扩大会议上的报告》(1942年1月30日)，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏北抗日根据地》，第118页。

总体来看，在华中抗日根据地开创初期，中共对乡保政权的改造并未触及乡保制度，而主要是改造乡保长群体。无论是撤换、选举、教育培训，还是群众运动，这些措施的实施对于改良乡保政权、维护全民族抗日统一战线都发挥了积极的作用，但局限性也非常明显。随着国内外形势的变化，中共势必要通过制度变革彻底改变乡保政权的现状。

皖南事变后，为了更广泛地争取群众，中共加快了华中抗日根据地政权民主化的进程。在1941年12月《中共中央对华中工作的指示》中，既肯定了华中抗日根据地的成绩，同时指出“民主的改选政权工作，还实现的不普遍”的问题。(36)《中共中央对华中工作的指示》(1941年12月18日)，《建党以来重要文献选编》第18册，中央文献出版社2011年版，第765页。1942年，在华中局第一次扩大会议上，刘少奇分析了当时的形势。他指出华中的敌后斗争受到反共势力在军事上、政治上的牵制与进攻。因此，要战胜敌人，就要在敌后抗日战争中与民主建设上超过反共派，争取更多的群众。但华中各抗日根据地的政权改造还存在明显不足，“政权的民主化还不够，……旧政权机构的改造仍未深入普遍的实现，民主政权还是带着临时性。在上层则表现共产党员的包办，在下层政权则大多数仍为封建势力所操纵。”他特别强调，根据地政权的改造，“不只是调换几个人，而且是政权机构各种制度的改造”。(37)刘少奇：《目前形势，我党我军在华中三年工作的基本总结及今后任务》(1942年2月15日、16日)，中共江苏省委党史工作办公室：《中共中央华中局》，第94、109页。他还对根据地政权彻底改造的性质、步骤、必须要做的工作等进行详细的阐释。(38)刘少奇：《彻底改造根据地的政权机构》(1942年)，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第4册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第1038—1044页。基于以上分析，华中各抗日根据地加快民主建政的进程。根据华中局第一次扩大会议的决议，苏中区行政委员会表示，要“首先选择中心地区进行下层机构的改造，于夏收运动期内尽可能建立民选的模范区乡政府。”“各级政府在未实现民选以前，尽可能成立临时行动委员会，暂由上级委派作为过渡办法，但在中心地区必须彻底改造，在边区之乡保长应尽可能进行人事调整，但不宜操之过急。”(39)《苏中行政委员会为接受华中局扩大会关于政权工作决议的决定》(1942年4月15日)，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第4册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第1156页。豫鄂边区在施政纲领中规定，“彻底实行民主政治，扩大抗日民主运动，健全各级民主政权机构，实行普选及村代表制”。(40)《豫鄂边区施政纲领》(1942年3月22日)，《豫鄂边财政经济史》编委会、湖北省档案馆、湖北省财政厅：《华中抗日根据地财政经济史料选编(豫鄂边区、新四军五师部分)》，第301页。此后一个阶段的乡保政权改造与初期存在本质区别：一是推行新乡制，二是在新建制下普选基层行政人员。

新乡制是典型的有别于传统乡保政权的制度设计。一般而言，新乡制是由抗日民主政府先选择个别乡，进行改革试点，然后普及到其他地区。其核心是废除保甲制度，建立新政权，由人民群众自己选举产生乡、村长。需要指出的是，新乡制是一个制度体系，并非指向某一特定的制度设计，其本质是对基层政权的民主改造。(41)汤贤：《在战火纷飞中诞生的育新小学》，《丹徒文史资料》第2辑，丹徒县政协文史资料研究委员会1985年版，第83页。1942年3月，丹阳九里区进行新政权建设试点，在废除保甲制的同时，建立代表会议制，县长、区长、乡长由人民代表会议选举产生。乡长人选基本上都是由共产党员担任，村长则是“在原保甲制基础上进行改选，撤换了一些在敌人控制时期的动摇分子”。(42)延陵乡志办编写组：《延陵地区抗日民主政权的建立和发展》，《丹阳文史资料》第3辑，丹阳县政协1985年版，第83—84页。淮北抗日根据地则“划小行政区域，废除保甲，减少机构层次”，推动基层政权的民主化。(43)刘瑞龙：《淮北苏皖边区三年来的政府工作——在淮北地区第二届参议会上的报告》(1942年10月)，中共安徽省委党史工作委员会：《淮北抗日根据地》，第123页。

1942年5月，陈毅在《在盐阜区各界人士座谈会上的演讲》中谈到今后努力的方向，第一条就是“普遍实施新乡制。从乡长开始进行民选，逐渐到区，直至县以上的民选。”(44)陈毅：《在盐阜区各界人士座谈会上的演说》(1942年5月7日)，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏北抗日根据地》，第192页。同年，《盐阜区行政公署市、乡政府暂行组织法》出台，其开宗明义，指出颁布此项法令的目的：一是通过改造基层行政机构，充分发挥抗日力量，争取抗战建国的胜利；
二是废除保甲制度，而代之以基层民主制度。对于乡级政权的组成，其特别规定乡代表大会和乡行政委员会(乡政府)的组织办法及职权。(45)《盐阜区行政公署市、乡政府暂行组织法》(1942年5月)，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏北抗日根据地》，第204—212页。苏中行政公署也颁布市乡组织条例，推行新乡制。(46)《再度加紧反扫荡反清乡中的政权工作指示》(1943年3月30日)，中共扬州、盐城市委党史资料征集小组苏中二分区编写组：《抗日战争时期苏中二分区革命文献》，第176页。人民代表会议制度、行政委员会制度的出台，正式确立了新型的人民自治，其与以往保甲制的本质区别在于从首长制到委员制、从任命制到选举制的变化，体现了真正的民主。而把乡公所改编成乡政府，保甲改编为村组，则是乡保政权改造的重要形式。

相关法律条例的颁布，为乡保政权的彻底改造提供了法理依据。按照新的法令，各根据地开始通过选举产生新的基层行政干部。1942年，宿迁抗日民主政权“废除保甲制，实行村组制，建立区乡人民代表会议制，积极筹备召开参议会，改选县政府”。1943年，该县根据三三制原则，普遍实行民选。在县级机关成立参议会；
在区、乡政权成立行政委员会；
在村政权中则推行民主选举制。村选举采取“豆选法”，先由乡行政委员会研究好候选人，开会时让候选人坐在会场前边，每人身后放置一个葫芦瓢或泥盆，选民用豆粒当选票投入要选人背后的器皿中，粒数多者当选。但区、乡两级干部仍由上级委任。(47)田宜桂：《宿迁民国时期的基层政权》，《宿迁文史资料》第12辑，宿迁县政协文史资料研究委员会1991年版，第187页。而东台县唐洋区晓肇乡则把选举推行到乡级政权。由于老百姓文化水平比较低，所以乡一级政权仍以豆粒代替选票。选举方法与上述村选大同小异，但其规定更加详尽。如给选举人发放的豆粒数与应选人数要绝对相等，监选人与选举委员会负责人要共同负责点数(48)卢绍庭口述、钱峻林整理：《民主建政时期的豆选法——记抗日民主根据地唐洋区晓肇乡的民主选举》，《东台文史资料》第2辑，东台县政协文史资料研究委员会1985年版，第35页。，这样可以有效地防止作弊而保证选举的公平公正。阜宁县于1942年开始推行新乡制，方法是“划小区，实行新乡制”，“通过乡选，调整了乡领导班子，改造了基层政权”。(49)王传森、朱彦生：《阜宁县抗日民主政权的巩固与发展》，《阜宁文史资料》第5辑，阜宁县政协1986年版，第86—87页。总之，不同地区根据具体情况把选举制度推行到不同层级。

需要指出的是，各根据地并非并驾齐驱地推行新乡制。受社会环境影响，乡保政权改造进度存在不小的差异。在苏北淮海区，主要是在中心区彻底废除保甲制度，“在游击区和边缘区则暂时保留着保甲制，争取旧政权人员为我工作”。(50)《淮海抗日根据地概述》，中共沭阳县委党史工作委员会编：《淮海抗日根据地》，中共党史出版社2010年版，第8页。苏中根据地的政权建设工作是华中根据地的模范(51)谭震林：《对苏中区工作的几点意见》，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第4册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第1266页。，但乡保政权改造仍然参差不齐。1943年，苏中行政公署领导各公署、县政府开展改造基层政权的工作，主要采取四种形式：正规民主的新乡制、成立临时乡政府、由区署聘定的乡政府、委任或民选改造乡镇长。苏中根据地二地委提出，对于那些时机还不成熟的地区，虽然暂时不能马上实现选举，但也要积极创造条件，为新乡制的实行扫清道路。(52)《再度加紧反扫荡反清乡中的政权工作指示》(1943年3月30日)，中共扬州、盐城市委党史资料征集小组苏中二分区编写组：《抗日战争时期苏中二分区革命文献》，第177页。苏中区党委则批评了那种认为改造乡保政权会导致乡保长背叛投敌的顾虑，指出正确的态度：一是要经常的、大胆的、有计划的改造政权；
二是要采取一定的策略和步骤，防止乡保长的恐慌。(53)《苏中区党委关于建立党对政府的正确领导及积极改造政权的决定》(1943年6月15日)，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏中抗日根据地》，第223、223—224、224—225页。1943年6月18日，刘少奇指示华中各根据地的中心工作之一是改造政权。(54)刘少奇：《对华中工作的意见》(1943年6月18日)，中共江苏省委党史工作办公室：《中共中央华中局》，第213页。同月，苏中根据地党委在四种形式的基础上就乡镇政权的改造提出三种补充办法：第一，机构的改造。即把过去建立在个人负责的乡、保、甲制度改造为民主的乡政府制。第二，人事的改造。撤换旧的不合格的落后的乡保长，委任(或民选)新的进步的乡保长。第三，乡保长的训练。各县区争取时间，加紧对现有乡保长的思想政治教育。(55)《苏中区党委关于建立党对政府的正确领导及积极改造政权的决定》(1943年6月15日)，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏中抗日根据地》，第223、223—224、224—225页。到1943年底，在苏中根据地1560个乡中，有76个乡实行新乡制，387个乡实行半正规改造，693个乡实行人事改造，占总数的74%。(56)中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏中抗日根据地》，“综述”，第11页。可以看到，与人事改造的44.4%相较，制度改造仅占29.6%，乡保政权的彻底改造仍然任重道远。在苏南地区，对于新开辟的区乡，仍然以稳定为主；
在旧乡保政权未被破坏的地方，留用一批旧乡保长，然后根据情况逐步加以改造；
对于旧乡保政权已经被破坏的地方，则采取民选或民选与委派相结合的办法，建立新的抗日民主政权。1944年，苏南抗日根据地的民主建政工作取得新的进展，“通过召开乡、村的选民大会或选民代表大会，直接选举出了乡、保(村)长和乡、保(村)的行政委员会。新选出的乡、保(村)长大都是党员或农救会的骨干、积极分子。”(57)中共江苏省委党史工作委员会、《苏南抗日斗争史稿》编写组：《苏南抗日斗争史稿》，江苏人民出版社1987年版，第177页。虽然部分地区仍然沿用保的说法，但保民大会已经成为“人民行使直接民权的地方，是民主政权的基本环节”。(58)《鄂豫边区根据地建设概况》，鄂豫边区革命史编辑部编：《鄂豫边区抗日根据地历史资料》第7辑，第36页。随着敌伪势力比较强大的苏南抗日根据地政权改造的新进展，华中各根据地基本区乡保长改造工作逐渐接近尾声。据华中局副书记饶漱石预测，华中抗日根据地各基本区的乡保政权改造到1944年底可以完成。(59)饶漱石：《关于十个问题的答复》(1944年8月27日)，中共江苏省委党史工作办公室：《中共中央华中局》，第363页。

新乡制的核心在于选举。选举“是一个直接的‘和平’的政治斗争”，目标是“在各级政府的委员会中，各级党与农会的负责人，应尽可能被选进去”。(60)刘少奇：《目前形势，我党我军在华中三年工作的基本总结及今后任务》(1942年2月)，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第1册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第43、44页。通过选举，不但可以把中共支持的候选人选出来，还能把一些不得民心的乡保长合法地清除出乡级行政人员的队伍，乡级政权完成一次大换血。当然，为了确保中共推出的候选人能够当选，也采取一些策略。比如要确保共产党员在选举区的普及，保证每个选举区都有中共党员的存在。又如在共产党势力比较薄弱的地方，要采取适当措施提高中共所提候选人的威信，通常做法是候选人用个人名义进行一些改善人民生产生活的活动，从而获得广大群众的拥护。(61)《苏中区党委关于建立党对政府的正确领导及积极改造政权的决定》(1943年6月15日)，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏中抗日根据地》，第223、223—224、224—225页。这些策略恰恰是为了避免乡级行政的控制权再度落到封建势力手中，确保能够按照中共的理念改造基层政权。根据苏中根据地1943年底的统计数字，党员乡长从1942年的60多个增加到1943年的500余个。人事上的成功改造，削弱了封建势力，巩固了抗日民主政权的基础。事实证明，新乡制下的乡级政权工作效率明显提高，乡政权改造程度与坚持斗争力度呈正比。(62)管文蔚：《一年来苏中政权工作的总结》(1943年12月31日)，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第4册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第1286、1321页。苏中行政公署民政处长宋日昌指出，乡选之后的乡保工作有了明显的进步：地方武装力量不断壮大，合作社成绩突出，各种法令得到认真贯彻执行，群众热情高涨。(63)宋日昌：《苏中乡选经验初步总结》，中共扬州、盐城市委党史资料征集小组苏中二分区编写组：《抗日战争时期苏中二分区革命文献》，第219页。据豫鄂边区行政公署主任许子威报告，应城地区乡保政权经改造后，群众对政权的参与度很高，以致于美国记者史沫特莱赞扬其比美国的选举还好。民众创造了不少新办法，选举出他们认定的好人，积累了政治教育和政治斗争经验，激发了主人翁精神。(64)许子威：《鄂豫边区政权建设的初步检讨及今后工作的意见》(1944年7月1日)，鄂豫边区革命史编辑部编：《鄂豫边区抗日根据地历史资料》第7辑，第15—16页。

但选举并非万能的，受执政经验、执政能力、传统习惯等因素影响，中共对华中抗日根据地乡保政权的改造仍然存在诸多不足。譬如党政不分的问题、政权改造过程中“左”倾和右倾的问题、乡保政权中如何推行三三制的问题等。对于以上问题，中共在发现之后基本能及时予以纠正。对于党政不分的问题，中共强调：一是要确保党对政权的领导。党委对政府的领导要通过政府中党团、党员实现；
对于党委的指示，政府中党团和党员应无条件地坚决服从和执行；
党的领导依靠党的正确主张和党团、党员的宣传与说服，不依赖任何强制和违反民主的行为。二是党不能代替包办政府。党委对政府的领导是政策上、原则上的，不是事无巨细，事事包办；
政府除了接受党的政策上、原则上的领导外，其组织系统和工作是独立的；
党委关于政府的决定必须由政府正式公布或以命令推行，不能直接命令下级政府或以党的统治代替等。对于乡保政权改造过程中“左”倾和右倾的问题，中共也加以批判，“一方面要反对认为条件不具备不能改造，或害怕地主封建势力反攻，深恐旧乡保长被撤职后投靠敌伪而不敢改造，以及借口环境困难或特殊而不愿进行改造的右倾观点，另一方面又必须纠正不顾具体条件及客观环境，不详细调查研究，不充分准备即千篇一律草率从事盲目改造的左倾观点。”(65)《苏中区党委关于改造基层政权机构加强民主建设的决定》(1942年11月19日)，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第4册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第1213页。至于三三制如何体现在乡保政权中的问题，盐阜区行政公署主任曹荻秋指出，在乡一级，乡选委员会只是临时的筹备乡选的组织。乡公民代表大会是全乡的最高权力机关，乡行政委员会是乡代表大会闭幕后乡的行政管理机关，二者才是三三制的体现场所。(66)曹荻秋：《民主运动的几个问题》(1943年2月)，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第5册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第1868页。在部分地区，问题往往是综合性的。如盐阜区行政公署就根据盐阜区的复杂情况采取有针对性的举措，包括提高乡选的质量，把乡选与人民的生活、地区实际相结合，切实推行新乡制工作，加强乡级干部的教育培训等。

在各项举措中，加强对新乡级行政干部的教育培训无疑是最重要的。淮安专门设立乡干训练班，目的就是“提高农村基层干部的思想觉悟和工作能力，以便更加广泛深入地动员和组织民众，投入伟大的民族解放战争”。经过培训，全县乡级干部的水平有了不同程度的提高，“许多同志回去后，工作积极主动，组织观念增强，工作方法得到改进，同时也使自己思想得到改造，干群关系更加密切，有力地领导了各乡的工作，在全县范围内出现了持久抗战的新局面。”(67)张健整理：《抗战时期民主政权创办的乡干训练班》，《淮安文史资料》第8辑，淮安市政协文史资料研究委员会1990年版，第173—176页。苏中行政公署机关干部童辛就加强乡级行政人员的教育问题进行了系统的阐释。就教育内容来说，乡级行政人员的教育包括政治教育和业务教育。至于教育方式，则包括经常性教育和突击式教育。经常性教育也有两种方式：一是根据工作需要，由县经常性地系统地编印一些活页教材，分发给乡保行政人员学习。二是区署转移到哪个乡，就召集哪个乡的行政干部，进行有系统地谈话，从而加强教育。突击式教育最好的方式是办训练班。训练班的举办方式又有两种：一是由县主办，联合临近的二、三个区开办乡行政人员训练班，时间以三至五天为宜。二是由干部较强的区主办，县派员指导，时间也以三至五天为宜。(68)童辛：《谈加强乡级行政人员教育》，中共扬州、盐城市委党史资料征集小组苏中二分区编写组：《抗日战争时期苏中二分区革命文献》，第194—195页。总之，经过教育培训使乡级行政人员进一步了解党的方针政策、宗旨目标，最终成为中共的坚决拥护者。

总体来看，随着中共在根据地站稳脚跟，如何进一步巩固基层政权就成为亟待解决的问题。其首先通过制度设计为彻底改造乡保政权擘画蓝图，然后通过民主选举改变乡保行政人员的成分构成。在发现问题、解决问题的过程中，教育培训成为提升乡级行政人员行政能力的主要方式。在这一系列举措中，加强党对基层政权的领导是一条红线。通过一套组合拳，根据地基本区乡保政权逐渐被纳入中共设定的轨道。

综上所述，在全民抗战的大背景下，实现抗战与民主的共赢是中共制订根据地乡保政权改造政策的出发点，乡保政权改造的阶段性，恰恰体现了这一特征。在抗日根据地开创初期，为了站稳脚跟、打开局面，中共在沿用旧乡保制度的前提下，主要改造乡保长群体；
随着抗日根据地的日益巩固，中共推出新乡制，试图通过乡选完成对乡保政权的彻底改造。两个阶段的侧重点虽然不一样，但维护抗日民族统一战线与推进民主改革始终共存。如果说第一个阶段是在维护抗日民族统一战线的前提下进行有限的民主改革，那么第二个阶段则是通过彻底的民主改革全面巩固抗日民族统一战线。当然，两个阶段并不是泾渭分明的，策略性与战略性的结合、灵活性与原则性的统一是中共成功改造乡保政权的主要经验。

策略性与战略性相结合。从策略上讲，抗战期间中共对乡保政权的改造具有鲜明的时代印记。随着日军侵华的加剧，民族矛盾上升为中国社会的主要矛盾，中共放弃以往“打土豪、分田地”这种疾风骤雨式的革命，采取循序渐进的方式对抗日根据地乡保政权加以改造，其目标就是团结一切可以团结的力量共同抗日。为了维护抗日民族统一战线，在新乡制推行之前，其不但沿用旧制，还大量留用旧人；
即使在新乡制推出之后，也要求各级参议会和各级政府机关严格遵循三三制原则，如果共产党员超过1/3以上的名额，党员就必须退出超过的额数，“以符合中共的宣言”。(69)陈毅：《在盐阜区各界人士座谈会上的演说》(1942年5月7日)，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏北抗日根据地》，第192页。从战略上讲，中共的性质及历史使命决定其不可能局限于对乡保政权的点滴改造。新乡制的出台恰恰证明中共在坚持民族革命的同时并未忽略民主革命的任务。1942年12月19日，苏中区党委指出，基层政权改造的实质是“向封建势力的斗争，它是抗日民主政权建设的中心环节，同时又是根据地建设的重要工作”。(70)中共江苏省委党史资料征集研究委员会苏中史编写组：《苏中抗日斗争》，江苏人民出版社1987年版，第162页。就乡选而言，其阶级实质是“农民阶级与封建阶级在抗日战争中的严重的政治斗争”，其政治性质是“农村中抗日民主的广大群众的进步势力，向千百年来统治着中国农村的封建势力所进行的掌握政权的斗争”。“经过了合法的民主选举斗争，政权就从封建势力的把持下，转移到了进步势力手中，成为广大抗日人民，革命各阶级，抗日各政权的联合专政的政权。”(71)宋日昌：《苏中乡选经验初步总结》，中共扬州、盐城市委党史资料征集小组苏中二分区编写组：《抗日战争时期苏中二分区革命文献》，第210—211页。

灵活性与原则性相统一。抗战与民主的共赢是中共改造乡保政权的根本原则，但这并不意味着中共的政策是僵化的。譬如根据地民主政权相关法规的制订与执行。除了大的原则性问题外，并不要求绝对统一。各抗日根据地可以根据实际情况，制订相应的地方条例，即“须要根据敌后抗战的实际情形及全国的大势制订各种法律、条例”。(72)刘少奇：《目前形势，我党我军在华中三年工作的基本总结及今后任务》(1942年2月)，《华中局第一次扩大会议 全面深入根据地建设》第1册，新四军战史编审委员会编辑室编：《新四军抗日战争战史资料选编》，第44页。至于法规的执行则更加灵活，完全视实际情况而定。这在苏中根据地基层政权改造的过程中有着集中的体现，在群众组织健全、生活得到改善、抗日热情高涨、有民主选举经验的地区，可以根据乡政府的组织法和选举法实行比较彻底的新乡制，乡镇长由群众民主选举产生；
对于那些环境不太稳定，而条件又初步具备的乡，可以普遍召开乡民群众大会，选举临时的乡镇政府委员和乡镇长；
而对于那些环境不安定，条件又不具备的地区，乡镇长则由县区委任；
而处于激烈的“清乡”斗争中的地区，则应大胆稳妥地进行基层政权的改造，“不是以实行新乡制为主，而着重改造原有乡长”。(73)中共江苏省委党史资料征集研究委员会苏中史编写组：《苏中抗日斗争》，第163页。再如对乡保长的改造。基于抗战时期的现实环境，针对不同类型的乡保长，中共制订有针对性的方针政策。在苏南地区，“在根据地中心区，扩大民主，改造旧保甲，确立群众优势；
在游击区改造旧的乡保长，仍然保留原有的组织形式；
在同情区争取两面派，实行掩护政策；
在敌占区坚持长期隐蔽、积蓄力量的方针。”(74)中共江苏省委党史工作委员会、《苏南抗日斗争史稿》编写组：《苏南抗日斗争史稿》，第174页。又如对基层民众的动员。基层社会改造的重要途径是发动群众，而动员群众的主要制约因素之一是群众的受教育程度。南京国民政府初期，我国不识字者占全部人口的80%(75)钟鼎铭：《地方自治与识字运动》，《中央导报》1931年第7期，第202页。，在中共领导的华中抗日根据地，民众的教育水平并没有发生质的变化，但中共却创造性地通过“豆选法”实现了普选，避免了因农民知识水平低劣带来的不便，进而培养民众的社会参与意识。

从某种意义上讲，以上两大经验又是内在统一的。策略性往往表现为灵活机动的一面，战略性则表现为原则刚性的一面。一定程度上的策略选择并不意味着对战略的让步，而灵活性又是寓于原则性之中的。无论是沿用旧制还是推行新制，其出发点都是实现抗战与民主的共赢，最终目标则是实现中华民族的独立和广大民众的民主自由，这才是中国共产党能够获得成功的秘诀。

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