城乡要素自由流动促进乡村振兴的路径研究——以成都市为例

赵 超，冯秀富，詹成波，李 丁，叶国伟，李玲玲，张 舟，胡川江，蒋林宏，池 红

(成都市农林科学院，成都 611130)

全面深化城乡改革，破除阻碍城乡之间要素流动的梗阻，进一步促进城乡之间要素优化配置，是城乡融合发展的内在需求，也是激活农业农村发展活力，全面推进乡村振兴的关键举措。党的十九大提出实施乡村振兴战略，要求以农民为主体，把握农村发展特征，坚持城乡融合发展，实现农业农村现代化。乡村振兴战略的提出标志着我国城乡关系由“以城带乡”转变为“城乡互促”，而乡村振兴的持续发展离不开各类要素的流动与汇集，人口、土地、资金等要素的自由合理流动，是实现城乡结构改革的内在推动力，对推动城乡融合发展具有十分重要的现实意义。

成都市乡村振兴发展呈现出三大特征。一是乡村价值愈发彰显。成都市农耕历史悠久，乡村文化保留完整，乡村具备自然资源、景观资源、风土人情等城市不具备的资源，适合发展与乡村特质相匹配的新产业。二是城乡要素加速流动。成都市城乡要素市场改革进入深水区，更加强调市场机制在城乡之间的作用，解决人才、资本等要素双向流动的问题。三是文化领域建设加强。成都市城乡融合水平相对较高，乡村振兴建设中的重点从物质领域转换为素质提升等精神文化领域拓展。其中，城乡要素自由流动是关键核心，有助于实现乡村价值和文化传承，更是破解城乡二元结构的突破口。

为此，成都市从城乡要素入手，积极开展城乡要素自由流动的改革试点，探索实现城乡要素自由流动促进乡村振兴发展的实现路径。以明确农民财产权利为基础，以要素市场化配置为重点，推进农村人才、土地、金融等制度创新，统一城乡要素市场为平台，突出城乡要素间的联动，大力吸引社会资本支持，推动形成城乡互动共享新格局，激活和释放农业农村内在活力，为成都市乡村振兴和城乡融合发展提供强劲动力。文章通过总结发展经验、把握突出问题，探索创新路径，提出政策举措，以期成都市在巩固前期成果的基础上继续保持先行优势，谱写成都市城乡融合发展的新篇章。

城乡要素，是指社会生产经营活动时所需要的各种社会资源，是维系国民经济运行及市场主体生产经营过程中所必须具备的基本因素，一般包括劳动力、土地和资本，也就是通常意义上所说的“人、地、钱”。城乡要素平等交换，主要是指劳动力、土地和资本等要素按市场规律等价交换，让拥有不同要素禀赋的区域或利益主体各得其所，共同获益，从而保障农民在劳动力、土地和资本等要素交换上获得平等权益。

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大战略部署，是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。自1982年中共中央第一次将农业农村问题写入中央1号文件以来，“三农”问题已经成为了中国特色主义建设时期的重中之重。改革开放以来，我国农业农村取得了历史性成就，农业农村建设成效显著，农民收入持续增加，农村文化、医疗、教育、生态环境、基础设施建设等得到极大改善，农村面貌发生了翻天地覆的改变。但与此同时，农村产业发展势头不足，农村人才大量外流，城乡之间发展不平衡等问题日益突出，已经成为约束农村可持续发展的主要瓶颈。因此，乡村振兴战略的提出，是我国社会主义进入新时代以来，党对“三农”建设新目标的重大决策，是乡村可持续发展的风向标。

乡村振兴的关键是实现城乡要素自由流动。乡村振兴是一项复杂的系统工程，涉及经济、社会、文化、生态等各个领域，其发展离不开生产要素的支撑和推动。在开放的经济条件下，地区要素结构的变化取决于要素的自然增长和流动。长期以来，为了优先发展工业与城市，我国农业与农村的大量要素资源往城市汇入，农业农村发展滞后，农民收入与城镇居民拉开差距。2021年，我国常住人口城镇化率达64.72%，城乡居民人均可支配收入比为2.50，较上年相比呈现出缩小趋势，但城乡收入差距的绝对值仍有28481元。究其原因，农业生产力领域中的劳动力等要素的大量流出[1]。要素长期在城乡间单向流动，是城乡失衡和工农失衡的内因之一[2]。乡村要素严重外流、公共品供给不足、有效制度缺失等问题，制约着农村发展，特别是农村生产要素的匮乏，造成了农村发展动力的不足[3]。可见，导致城乡发展差距拉大的原因主要在于城乡要素市场割裂，土地、劳动力、资本等要素在城乡之间流动不畅。要素在城乡之间的自由流动能为加快城乡发展一体化提供内在动力[4]。要素流动能够改善资源配置状况，进而促进区域经济增长[5]。只有打破城乡之间的市场分割，促使生产要素跨区域自由流动，逐渐缩小城乡差距，城乡关系才能更加和谐。因此，促进城乡要素双向合理流动，是推进城乡融合的关键所在，对实施乡村振兴战略具有重要的支撑作用[6～9]。

目前，我国农业农村已经进入优先发展新阶段，需要顶层设计和地方创新相结合，实现乡村振兴多方联动。从顶层设计来看，应坚持城乡要素市场一体化的基本方向，通过优化农业农村政策，构建城乡要素流动机制，逐步实现人口、资本、技术等要素的双向无障碍流动，形成城乡互补、工农互促的新型城乡关系。从地方创新来看，乡村振兴需要因地制宜，应充分发挥地方政府和农民的积极性，通过探索农村资产资源股权化、引进“新村民”、资本下乡等新模式，共同推动城乡要素有序流动，使得城市与农村在经济、社会、文化、生态各个方面协调融合发展。

近年来，成都市抢抓“国家城乡融合发展实验区、国家现代农业示范区”等重大机遇，加快推进城乡要素合理流动，取得了积极成效，同时也面临一些问题。本文聚焦“人、地、钱”三要素，结合蒲江县铁牛村、青白江区福洪镇、郫都区战旗村等实际案例，分析目前成都促进城乡生产要素流动方面的机制成效和存在问题。

3.1 蒲江县铁牛村

蒲江县铁牛村着力引入“新村民”，以“人”为媒，注入乡村发展新活力。铁牛村依托自身资源优势，积极引入“新村民”，以“新村民”为纽带，打通城乡要素流动通道，为乡村振兴注入鲜活动力。目前铁牛村常驻新村民有50人，“候鸟”新村民达到了300多人。这些新村民按照专业分成了金融投资、运营管理、规划设计、教育公益、文化艺术、创意设计、生态农业7个板块，在铁牛村将自己的专业所长用于乡村建设。在铁牛村，新老村民成立了一个村企联合体——铁牛丑美田园度假村有限公司，形成统一品牌，对村里资源进行整体规划后形成生态农业、文创与文旅3个产业园区，实施整体建设和整体运营。每个老村民都是村企联合体的股东，每年可以有分红。通过几年的努力，铁牛村产业融合发展初具形态，新村建设特色彰显，农民收入明显增加。在新村民的带动下，果园度假小屋、铁牛妈妈的厨房、生态自然教育学堂等一个个融合了田园生态、特色产业和人文气息的美好生活空间以及众多文创产品纷纷呈现，铁牛村“未来美好乡村实验区”示范建设打开了新的局面。2021年1～9月，全村人均可支配收入约2.2万元，同比增长12.8%。从面临问题来看，一是“新村民”的身份认同和权益保障受到限制，“新村民”安全感、归属感还不强，不能真正融入乡村。铁牛村长住“新村民”居住是当前一个较为突出的问题，目前以租住老村民房屋为主。他们由于住房和子女教育等问题，不得不在城市和铁牛村之间奔波，尚不能够完完全全扎根到铁牛村中去。长住“新村民”还面临工资性收入整体水平低，还不如老村民农业生产经营收入的状况，长期来看，不足以支撑一个家庭的幸福生活指数。二是新老村民面临户籍选择难题，“农民进城、市民入村”通道还没有完全打通。“新村民”能够享受到村级公共服务，但等各方面因素影响，新村民不愿也不能入籍农村，也不能并享受相应权益。老村民即便在城市有就业、住房等保障，多数也不愿放弃土地及村集体收益而将户籍迁出，乡村振兴进程中，“人”这一核心要素流动还不够通畅。三是“新村民”从事的新乡村产业业态与传统生态农业的结合度还不高。目前新村民从事的文创产业与铁牛村的主导产业晚熟柑橘和特色水产养殖还没有有机结合，就乡村本身的产业资源深度开发及围绕农业的社会化服务产业的切入点还有待系统研究。新老村民之间还缺乏可持续的利益联结机制，农业农村资源变资本、村集体经济发展、村集体经济收益分配等涉及新老村民的利益联结机制还很脆弱，还缺乏稳存量做增量及收益分配界限划定机制。

因此，让“新村民”没有后顾之忧，真正融入到乡村生产生活，探索人才落地乡村的机制和新乡村产业扶持政策已成为当务之急。

3.2 青白江区福洪镇

青白江区福洪镇统筹土地整理与产业开发，以“地”为基，擎画乡村发展新蓝图。福洪镇坚持全镇一盘棋，实施全域土地综合整治，灵活运用“大挂钩”与“小挂钩”相结合，着力保障农业产业发展及配套用地，改变了结余建设用地指标用于城市建设的传统模式。福洪镇先后实施11个土地综合整治项目，总整理规模278.2hm2，总结余建设用地指标面积约210hm2，已完成和正在验收的结余指标148.8hm2，其中留在本镇登记为集体建设用地使用面积54hm2，新增农业用地面积95hm2。目前已保障产业建设用地约73.3hm2，带动水果及精深加工等主导产业年产值达6.2亿元。在保障农民权益的基础上，福洪镇探索出了农业人口“退权进城、持权入镇、兼业留村”分梯度转移机制，采取“货币化终结”安置、成立“股份经济合作联社”、入住“农民新型社区”等方式进行转移。自2015年开展以来，福洪镇5711户、17084人由农村散居变为集中居住，通过统筹整理与配套开发，打开了城乡融合发展和乡村振兴的新空间，城镇居民、农民人均可支配收入分别增长71%、65%。从面临问题来看，一是集体建设用地整治、入市路径通而不畅，批复效率偏低。这是福洪镇和全市共性问题。由于集体建设用地整治、入市的主体均为农民集体，所有程序均以农民集体名义申报，需要取得各级政府、各主管部门的审查、审批以及相关手续，流程复杂，耗时耗力，还要担心出现风险，因此动力不足，存在拖延或不敢拍板等情况。二是乡村产业审查复杂化、重复审查。集体经营性建设用地挂牌前的产业审查复杂，产业项目在供地前都需要再走一次招商流程，周期太长且属重复审查，更大的问题是还没有形成对乡村产业特征的共识，本应依法按规划强制性条款作符合性审查的，但实际上常把引导性条款或个人喜好也作为否定项目的因素。三是农用地流转对社会资本吸引力不足，农业产业高质量发展动力不足。包括福洪镇在内，全市很多地方都存在农用地资源碎片化，地块零散等问题，土地整合开发难度较大。目前，农用地流转成本已相对较高，对于一般农作物种植，比较效益不明显，业主流转后面临较大资金压力。

因此，赋予村集体建设用地与国有建设用地同等的财产权属性，实施农用地股份化改革，是吸引工商资本下乡及培育农业适度规模经营主体的重要措施。

3.3 郫都区战旗村

郫都区战旗村盘活资源整合资金，以“资”为介，激发乡村发展新动能。郫都区是全国“农村集体经营性建设用地入市改革”和“农民住房财产权抵押贷款”试点区。战旗村以此为契机，盘活农村资源、资产，不断满足农民多元化、多层次金融服务需求。战旗村积极做实集体经济，合力共建、合作共赢，优化利益联结机制，开展村集体清产核资和股份量化，实现农民变股东、资金变股金。战旗村通过组建“战旗集体资产管理公司”，采取入股、租赁、承包、托管等方式，积极引入社会资本，统筹资金使用和管理，提高资金使用效率，为乡村振兴提供了强大动力。近年来，战旗村组建集体资产管理公司，以0.43hm2集体建设用地作价入股，与天府旅游公司合资成立四川战旗飘飘旅游开发公司，投资4100万元建设天府酒店。以0.73hm2集体建设用地作价入股，与国企成立合资公司，建设振兴学院酒店。聚集中延榕珍菌业、满江红等农产品生产加工企业6家，建立自动出菇车间等多条自动化生产线，年产值近3亿元。从面临问题来看，一是农业农村现有资源资产变现仍面临困难。农民手中掌握的耕地、住房等资产，难以作为一般抵押物，不能有效解决农民融资难题。二是农业的低盈利能力与资本的高回报要求存在差异。涉农项目投资长、见效慢、风险大，而追求盈利和安全是资本的天然属性，这导致了资本下乡积极性不高。三是在设施农业用地上建设的农业及农商文旅体融合发展的生产性与经营性设施，没有财产权属性。

因此，农业农村发展的融资问题，根本上是农村集体建设用地与设施农业用地与国有建设用地的权属差异问题。

我国乡村衰落的直接原因是长期的乡村生产要素净流出，乡村振兴的实现，不仅要通过乡村对内部要素进行整合和重组，使得乡村自身具有一定的活力，更要深度挖掘乡村要素形成自己独有的特色资源，对城市形成吸引力并与城市实现互动。

2003年，成都市率先提出统筹城乡发展战略，将城乡统筹确立为全市发展战略目标，开展统筹城乡发展改革。2007年6月，国务院批准成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求成都在破解城乡二元结构的重点领域和关键环节先行先试、探索创新、率先突破。成都市在全国统筹城乡试验区框架下，将城乡要素自由流动作为推进城乡统筹的核心突破口，启动农村产权制度改革，在全国率先开展全面、系统的“确权颁证”工作，建立市县乡三级农村产权交易服务体系，并积极推进农村土地适度规模经营、集体建设用地入市等一系列探索创新。进入新的发展阶段，尤其在实施乡村振兴战略的大背景下，成都市作为国家中心城市、全国统筹城乡综合配套改革试验区，围绕新时代“三步走”战略目标，坚持农业农村优先发展，针对劳动力、土地、资本等重要城乡生产要素，在全国率先探索城乡要素自由互动流通的平等交换体制与机制，坚持培育城乡统一要素市场，为打造具备成都特色的现代化城乡融合新形态营造了良好的发展环境，形成了独具成都特色的城乡发展模式，为我国统筹城乡发展提供了宝贵经验。

4.1 实施“十大重点工程”和“五项重点改革”，夯实城乡要素流动基础

成都市以乡村振兴战略为统领，推进城乡融合发展，实施“十大重点工程”和“五项重点改革”，构建农业创新链、供应链、价值链、产业链，优化农业生产体系、产业体系、经营体系，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。通过实施农村人居环境整治、乡村人才培育集聚、农民增收促进等“十大重点工程”，落地一批打基础、管长远的重大项目工程，为城乡要素自由流动和乡村振兴提供坚实支撑。通过抓好具有引领性的“五项重点改革”，大力推进农业供给侧结构性改革、农村集体产权制度改革、农村金融服务综合改革、财政支农投入机制改革、农村行政管理体制改革，为城乡要素自由流动和乡村振兴提供体制机制保障。

4.2 坚持规划先行，引导资源要素合理配置

科学系统的规划是推进城乡要素自由流动的基本保障，有利于发挥各区域比较优势，实现优势互补、合理配置资源。成都市根据片区产业发展现状与资源禀赋科学编制乡村国土空间规划，有力有序引导资源要素合理配置，推动两项改革“后半篇”文章在成都落地见效。以国土空间规划为引领，实施全域乡村规划提升工程，用规划作为城乡融合工作的上位指导，推进城乡资源要素双向自由流动。坚持“建圈强链”，扎实推进现代农业园区建设，以园区为载体，推动农业先进生产要素向园区集中、优势产业向园区集聚，推进农业农村高质量发展。

4.3 搭建共享平台，盘活农村要素资源

成都市依托首位城市人才、资金、信息与科技等多类资源要素集聚的优势，将重心聚焦在乡村振兴的核心要素上，如土地、金融、技术、市场与信息等。构建农村土地交易服务平台以便土地作为资源入市，农村金融保险服务平台为农业生产保驾护航，农业科技创新服务平台为农民提供先进技术助力农产品提质增收，农产品品牌孵化服务平台打造农产品牌增加农产品附加值，农产品交易服务平台方便供需双方信息互通，农商文旅体融合发展服务平台推进农村三产融合发展，农业博览综合服务平台为农业推广提供可行路径。通过这些共享服务平台，以市场化方式盘活农村各类资源要素，与省内各市州进行联动，培育全省农村产业，繁荣全省农村市场，促进省内农村地区全面发展。同时对省内市州开放共享服务平台，使得三农信息通过平台全省互通，以推进四川省乡村振兴。

4.4 挖掘特色资源，激发乡村振兴内生动力

一是突出区域特色。成都市因地制宜培育优势特色产业、发展特色乡村旅游，积极打造品牌效应。持续推进农业农村高质量发展，拓展休闲农业功能，促进现代城市和美丽乡村交相辉映、现代城镇和美丽田园有机融合，诠释成都市公园城市的乡村表达。二是持续提升乡村治理能力并深挖乡村在地文化。乡村治理能力现代化是乡村振兴战略要求中治理有效的体现。创新村民自治方法，搭建有序且高效的村民互助平台为村民之间交流互通提供便利。同时成都市各乡镇通过乡村文化广场的建设、道德讲堂宣讲活动的举办和文明之风“好人榜”的张贴等方式，积极弘扬优秀传统文化，大力培育乡村文明新风。三是乡村振兴的主体身上下功夫。切实提升农民的文化修养和综合素质，成都市通过理论培训、实践交流、参观考察和沙龙互动等方式开展乡村振兴大培训工作以增加农民的内涵，满足农民对于新技术、新产品、新信息、新技术等新资源的需求，加快构建新型职业农民队伍，激发农民的主人翁意识。同时，成都市在就业服务、要素配套、金融信贷、人才支撑等方面，全方位为“蓉归”人士保驾护航，构建平台以供留乡农民和返乡农民创业，积极动员青年农民扎根农村，采取多种优惠政策吸引农民工特别是优秀青年农民返乡创业，注重人力资源建设。

成都市城乡要素自由流动改革经过多年的试点和推进，已经站在了一个更高起点上，进入了纵深突破的深水期和关键期。成都市要突破城乡要素自由流动、平等交换的瓶颈制约，关键是要做好顶层设计，建立完善的体制机制，聚焦破解制度性障碍，为城乡要素自由流动创造良好环境和条件，激发农村经济社会全面发展的内生动力。

5.1 强化配套保障，打通城乡人才流动双通道

一是鼓励“农民进城”。将城镇建设用地新增指标与吸纳农业转移人口落户数字挂钩。一方面保障进城农业转移人口在农村的合法财产权利，同时也鼓励其依法、自愿、有偿退出农村权益；
另一方面保障其在城市就业、教育、住房等方面的合法权益。二是鼓励“人才下乡”。支持各地结合实际，有针对性地引进“有意愿、有能力、有资源”的“新村民”，将其纳入“蓉漂人才计划”，配套同等待遇。充分用好农村改革成果，完善农村产权制度体系，为“新村民”提供有效的产权保护激励。探索以原有村集体经济为重要组成部分，组建新老村民联合的“新型集体经济组织”，统筹保障新老村民利益，让越来越多的“新村民”能够顺利融入农村，助力农业产业发展和乡村全面振兴。三是完善人才流动机制。整合上线全市农业农村发展现有相关人才资源，发布未来乡村振兴人才需求清单，探索建立“全市乡村人才大数据库”，做好城乡人才流动基础服务。以“不为所有，但为所用”的理念，采取“长期短期结合”模式，允许“兼职兼业兼薪”，引导更多人才进入农业农村，形成乡村振兴多元化人才服务格局。

5.2 畅通政策渠道，提升农村土地资源利用效率

一是优化集体建设用地整理入市利用审批流程、提高审批效率。加快出台全市涉及“集体建设用地使用、规划管理、审批流程”等制度文件,简化集体建设用地整治、入市、开发利用各环节的办理流程。在依法依规的前提下，明确集体建设用地整治、入市、开发利用各环节的办理时限，并进行督办。二是产业审批上仅做符合性审查，实行负面清单制。在出让土地使用权的公告中，除明确规划控制的强制性条款外，加入对产业条件和建设要求，宽进严管，缩短项目落地周期、鼓励多探索、多实践。三是加快探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，积极稳妥盘活农村闲置宅基地资源。优化村庄用地布局，采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治。探索宅基地在村集体经济组织内流转，鼓励村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋，开展宅基地长期租赁开发试点。支持采取自营、出租、入股、合作等多种方式，盘活闲置宅基地，探索盘活后的宅基地交村集体变为集体建设用地，用以引进企业进行产业开发。加快完善全市宅基地有偿退出补偿政策，让农户切实成为宅基地退出的受益者。四是推动农用地适度规模经营，优化产业链条，促进产业高质量发展。在严格杜绝农用地“非粮化、非农化”前提下，将新增集体建设用地指标，更多投向乡村产业发展及设施配套，提高项目招商引资和产业发展竞争力。进一步优化完善产业链条，培育农业新产业、新业态，更好地发挥有限的土地资源使用绩效。积极探索土地入股、土地托管、联耕联营等模式，实现以多元化适度规模提高耕地利用效率，促进产业振兴和小农户振兴的双向突破。

5.3 拓展资金渠道，做实集体经济保障农民权益

一是提升乡村资源抵押融资能力。以市场化运作为主体，拓宽金融资金下乡通道，加快乡村资源价值评估体系建设，增加乡村资源一般抵押物品类。培育第三方担保平台，分担银行金融风险，增加银行对乡村信贷融资的积极性。二是完善保障体系，撬动社会资本更多投向乡村振兴。健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。三是统筹发挥涉农补贴资金作用，加强财政转移支付力度。通过综合运用税收减免、项目补贴、以奖代补等激励办法，探索建立乡村信贷风险担保基金，增强乡村振兴对社会资本的吸引力。依托集体经济组织，聚合“人地钱”发展要素，改变农户单打独斗的局面，提高市场谈判议价能力，切实保障农民自身利益。

5.4 完善新乡村产业发展政策，吸引社会资本下乡

培育以市场为导向、以现代农业为基础、以乡村为消费场景、以融合发展为先导的新乡村产业。支持新乡村产业加快集聚、鼓励新乡村产业创新发展、强化新乡村产业要素供给，引导企业化危为机，抓住新乡村产业发展机遇。一是支持新乡村产业融合发展，着力解决当前乡村产业链延伸、价值链提升不充分的问题，推动农业供给侧结构性改革。鼓励传统农业向现代农业转型，支持举办多类型的农业展会和会议论坛，以此汇聚信息流、人才流、资金流、物流，加快呈现乡村产业发展的新模式。二是鼓励创建本地特色品牌，创新产品，推动农业经营主体逐步发展壮大。同时为本地优质农副产品构建高效的产销对接服务平台，拓展农副产品流通渠道，鼓励发展“互联网+现代农业”模式。三是在创新发展农业社会化服务模式方式给予支持，提升农业社会化服务有效供给能力；
同时对乡村创新创业人员给予支持，吸引优秀的人下乡创业，引导优秀农民工返乡创业，在农业科研基地建设和品种培育方面给予资金补贴，强化农业产学研协同创新。

5.5 深化户籍制度改革，推进基本公共服务均等化

城乡要素自由流动的核心是人的流动，人口的自由流动可以促进更多的农村剩余劳动力进入城镇，促进更多的城镇人口进入农村施展才华。推动以人为核心的乡村振兴战略的实施，要进一步深化户籍制度改革，剥离户籍与集体经济组织成员权利间的关系，将城市户籍可以享受到的基本公共服务覆盖到所有进入城市的人员，从而实现摆脱户籍限制的城乡人口自由流动。全面实施乡村人才工程，鼓励人才回村建设，建立人才要素流动机制，为各类人才返乡提供补贴，打造乡村人才发展平台，为在乡村发展中做出突出贡献的人才提供充足的向上空间，支持他们在更大的平台上施展才华。完善城乡“同工同酬”薪酬制度体系，构建顺畅的城乡劳动力和人才流动机制，活跃城乡劳动力和人才市场，促进要素有序自由流动，全面实现城乡公共服务一体化。

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