黄河流域水权交易实践探索、瓶颈制约与突破路径
时间：2022-12-03 15:20:06 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
苏钊贤,张国兴
(华北水利水电大学 管理与经济学院，河南 郑州450046)
在气候变暖和人类不合理活动的双重影响下，水资源时空不匹配的矛盾日益激化，当前用水需求日益增长的路径锁定效应在未来长期延续。在应对水资源危机中，如何对水资源在行业间配置优化、提高用水效益是当前人类共同面临的重大问题。水权交易是解决水资源短缺、提升水资源利用效率的制度回应，是水资源使用权在流域上下游、行业间等供需双方高效流转的市场交易行为[1]。
在中国水利学会2000学术年会上，原水利部部长汪恕诚首次提出水权交易能促进水资源向更高效率方向转变[2]。随后，黄河流域率先开展水权交易实践，树立了中国本土化水权市场制度的里程碑。黄河流域在空间上处于干旱半干旱地区，“水”是黄河流域高质量发展的核心元素，但近年来流域水资源供需矛盾突出、生态系统脆弱和使用效率低下等问题日益凸显[3]。在黄河流域发挥市场机制对水资源实施二次分配，既能使水资源从低效益行业流转到高效益行业，又进一步彰显流域水资源的刚性约束和安全边界[4]。2021年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，提出加强全流域水资源节约集约利用，积极开展水权交易。随后，习近平同志主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，进一步指出黄河流域要创新水权、排污权等交易措施，倒逼提升节水效果。
以往学者从不同角度对黄河流域水权展开研究。戎丽丽认为造成黄河流域水权冲突的根本诱因是缺乏完整的水权转让机制、水权制度体系以及未能清晰界定外部性产权[5]。杨一松等认为在黄河流域水权转换实施过程中存在一些不足，这些问题可能危害到中国的粮食和生态安全[6]。李国英提出黄河水权转换既要充分体现政府宏观调控引导，也要兼顾市场机制[7]。刘峰等认为宁夏回族自治区和内蒙古自治区通过农业水权转换成工业水权模式，可以拓宽水利设施建设融资渠道和提高区域水资源综合效益[8]。王亚华等认为，宁夏回族自治区和内蒙古自治区通过黄河水权转换，实现用水总量约束下经济社会生态多方共赢[9]。方兰等认为当前黄河流域水权市场仍处于初级发展阶段，推进水权市场制度建设是流域水资源管理的有效途径[10]。张建斌等认为黄河流域水权制度虽然引入市场机制，但在地方具体实践中并未遵循“完全意义”的市场交易逻辑[11]。刘世庆等认为水权制度创新是缓解黄河流域上游缺水问题的有效路径[12]。陈向南等认为水权交易是运用市场机制促进黄河流域水资源高效流转的有效手段[13]。沈大军等梳理了黄河流域水权制度发展历程，指出流域水权建设未来面临的机遇与挑战[14]。
综上所述，黄河流域水权制度从21世纪初实施至现在，在理论和实践上均取得诸多成果。但是，以往学者并未对黄河流域水权交易制度实践阶段进行梳理，也未对流域水权交易制度的瓶颈制约问题进行系统分析。黄河流域水权交易经历哪些阶段的演变？当前黄河流域水权交易发展的不适点和瓶颈制约有哪些？黄河流域水权交易未来如何寻求路径推进并实现高质量发展？基于以上问题，本文以黄河流域水权交易为研究对象，在明晰黄河流域水权交易的发展演变阶段、把握其发展规律的基础上，通过剖析阻碍黄河水权高质量发展的制约瓶颈，进而提出具有针对性的路径。
(一)雏形萌芽阶段
新中国成立后，黄河流域工业和农业用水量大幅增加。自20世纪70年代以来，黄河断流情况频繁出现，“水困”矛盾愈演愈烈。1987年国务院办公厅转发的国家计委和水电部《关于黄河可供水量分配方案报告的通知》(“八七分水”方案)是国内首个全流域水量分配方案，不仅形成明晰的初始水权界定，而且使流域内水资源动态平衡得到有效控制。“八七分水”方案不仅是黄河流域水资源管理的重要基础，也是建立流域水权制度和发挥市场配置的重要依据。
(二)初步探索阶段
宁夏回族自治区和内蒙古自治区水权转换，是黄河流域水权交易制度确立的萌芽。2002年12月，针对内蒙古自治区农业灌区生产中“大水漫灌”的农业用水浪费现象，黄河水利委员会在内蒙古自治区将黄河干流水权转让作为试点，把节约出来的农业水权转让给工业水权[15]。2003年9月，宁夏回族自治区参考内蒙古自治区试点经验，通过工业投资带动农业灌溉节水工程技术的逐步推广，将区域节余的8亿m3农业灌溉黄河水转换成工业发展用水，实现了区域产业结构调整转型。宁蒙水权实践是黄河流域水权交易探索阶段的初步尝试，标志黄河流域水权制度建设的萌芽。
(三)加速推进阶段
2014年7月，水利部印发《水利部关于开展水权试点工作的通知》(水资源〔2014〕222号)，在全国七个省区开展不同类型的水权试点工作，其中仅黄河流域就涉及河南、甘肃、宁夏、内蒙古四个省份(自治区)。内蒙古自治区重点推进跨盟市水权转让，通过在河套灌区投资农业灌溉节水工程，将节余出来的水资源指标转让给其他盟市；
河南省立足南水北调中线工程，重点开展城市区域间水权交易；
甘肃省重点在疏勒河流域，进行灌溉用水户间或行业间的水权交易；
宁夏回族自治区主要开展水资源使用权确权，建立农户用水者协会与最严格水资源管理控制相结合的水权模式。2016年，《水权交易管理暂行办法》(水政法〔2016〕156号)出台，将水权交易界定为三个类别，分别是区域水权交易、取水权交易以及灌溉用水户水权交易。区域水权交易指城市(县)间以用结余水量为标的，在位于同流域或不同流域行政主体间进行水权交易，在黄河流域水权实践中多称为“水权转让”；
取水权交易指拥有取水权的单位(个人)，通过调整生产产品或改进工艺等措施使水资源结余，在取水限额和有效期内进行有偿转让，在黄河流域水权实践中多称为“水权转换”；
灌溉用水户水权交易是指已明确用水权益的灌溉用水户或灌溉用水组织之间的水权交易，在黄河流域水权实践中多称为“集市型水权”。2016年6月，水权交易迎来里程碑事件——中国水权交易所挂牌开业。该平台的成立旨在充分发挥市场机制在水资源配置中的决定性作用。截至2021年10月，中国水权交易所官网已登记180笔大宗水权交易(区域水权和取水权交易)，累计成交水量34.26亿m3，其中黄河流域水权交易数量占到平台总交易量的95%以上(1)该数据来源于中国水权交易所官网，数据时间截至2021年10月。，为流域水资源高效持续利用和经济社会高质量发展提供支撑。
(一)“政府责任缺位”的“制度瓶颈”
黄河流域当前存在水权权利界定不清晰、水权交易监管不完善和水利基础设施投资不到位等问题，主要是政府责任的缺位所导致的“制度瓶颈”。
1.水权权利界定不清晰
完善的水权交易制度是生态文明建设和生态环境安全的重要前提。依照水权交易制度的内涵，清晰的所有权归属、明确的主客体权责边界、有效的处分监督和顺畅的收益流转是衡量水权交易制度是否完善的重要依据与标准。中国法律规定水资源所有权归属国家所有，但在现实中流域管理机构和地方政府实际是水权所有者，致使中国出现水权在法律权利上难以界定、权利主体间义务关系不清晰和利益主体收益分配争端较多等问题。
根据上述模糊判断的结果，通过加权平均法就可以得到最终的精确输出量，即在特定偏移条件下，支撑油缸应采取的液压缸压力差。
2.水权交易监管不完善
由于流域的空间范围较大和监管基础较为薄弱，导致水权交易监管不完善，其表现在两方面。第一，黄河流域区域经济社会发展多依赖工业支撑，地方政府对工业用水总量控制不太严格，导致缺水地区购买水权的需求不迫切。第二，取水许可管理规范性不足、水权权责不够明确、水权交易中水质缺乏统一标准等问题客观存在。随着流域水权市场由试点阶段逐步推广规范，政府若对水权交易监管内容缺位，将导致黄河水权市场交易价格失常、地方擅自改变水资源用途和水生态环境负外部性等问题。
3.基础设施投资不到位
虽然国家高度重视水利基础设施建设，但当前黄河流域水利基础设施建设投资还存在一些问题。首先，水利基础设施的后续管理欠缺。水利基础设施“重建轻管”的历史问题依旧存在，大量取水监控设施普遍存在老化失修、监测未能全面覆盖和监测困难等现象，从而导致大部分工业和农业取用水尚未进行监测计量，大约一半省界断面和水功能区缺乏监测手段，难以为水权交易提供技术支撑。其次，基础设施建设财政资金投入不足。近年来，黄河流域水权交易数量显著增加，但是与水权交易相关的计量监测和渠道输水等设施投资力度不足，资金缺位的制约问题随着水权市场的推进逐渐凸显。最后，水权交易融资手段创新不足。水权交易市场需要大量水利设施项目建设做支撑，其所需资金投入仅靠财政投资难以得到有效满足，但水利设施项目具备社会公益性强、盈利能力较弱和投资期较长等特点，导致社会资本参与积极性不高。
(二)“相关利益补偿不足”的“供给瓶颈”
从黄河流域水权交易实践看，无论哪种水权交易模式均会诱发相关利益者产生损失的风险，存在第三方利益未得到合理体现、生态负外部性和后续维护费用履约不及时等问题，从而导致出让方积极性不高的“供给瓶颈”。
1.第三方利益未得到合理体现
以往水权交易过程中更多关注供需双方利益，第三方利益在水权交易中未得到合理保障。目前尚缺乏针对农业、农户、生态补偿费用的具体测算方法，这是制约水权供给的关键因素。比如，在取水权交易实践过程中，最大受益者是用水需求企业，水权交易平台和灌区管理单位也能在交易过程中获益，但引黄灌区的水权直接出让者(即农户)未能直接获取经济效益。地方政府对于农户的利益诉求不能做到完全了解，农户不能享受节水所带来的直接经济收益，从而缺乏相应的节水意愿。
水权交易的本质是对水资源进行时空的二次分配，因此可能会引起生态负外部性效应，水资源的短缺和流域水环境质量持续恶化的背后必然存在着复杂的社会利益冲突。在区域水权交易模式中，流域上游城市可能会损害下游城市的利益，且上游收益未必大于下游所遭受的损失；
在取水权交易模式中，由于大量水资源通过农业水权置换成为工业水权，而工业企业往往规模较大和排污集中，这会对区域水质的改善带来很大压力(如能源煤化工行业)，从而进一步诱发流域水环境污染风险；
在灌溉用水户交易模式中，供给方区域水源水量的减少可能会影响水体生态环境，并且对水生态承载造成一定负面影响。
3.后续维护费用履约不及时
受当前经济社会形势不确定和新冠肺炎疫情等影响，当前不少企业的水权项目已经陷入停滞阶段，无力承担农业节水工程的建设成本。有些较早进行水权交易的企业，虽已取得取水许可证开始建设取水设施，但由于当时水权交易试点处于探索阶段，当时的法规和签订的合同存在一定缺陷，导致企业对节水工程后期维护等费用难以及时支付，进一步加剧“供给瓶颈”。
(三)“市场手段难以有效发挥”的“生存瓶颈”
黄河流域水权交易初始分配不合理、市场流动不活跃和水权交易价格长期处于低位，水资源的稀缺性价值没有得到充分体现，市场机制尚未发挥作用，形成了制约黄河流域水权市场交易的“生存瓶颈”。
1.初始分配不合理
中国水权制度具有“准市场”特点，当前水权市场建设和水权初始分配由政府统一管理，其不合理表现如下。首先，黄河流域水权初始分配中存在地域和时间优先原则，造成不同区域水权初始分配不均衡。其次，流域内各级地方政府在区域水权配置拥有决策权，由于利益主体的多元化及民主协商机制的缺失，水权初始分配公平性和合理性难以得到保障。最后，流域内各级水行政主管部门对水权初始分配监管规范性不足，无法保证初始水权分配在不同区域和部门间进行高效配置流转。
2.市场流动不活跃
尽管黄河流域是中国水权交易的萌芽和试点区域，但在长期实践中，交易仍然靠政府撮合，普遍存在需求方缺乏选择权、交易量稀少等交易不活跃现象。较小的市场规模严重限制水权市场制度的功能，不但不利于水资源优化配置，更无法对水资源临时需求变化作出响应，导致水权交易流动性较差。从表面上看，水权市场交易不活跃是由于供需双方交易供给或需求意愿低；
从实质上看，缺乏流动性的根源在于水权交易市场结构不完善，价格发现机制未发生作用，市场交易运作形式过于被动，无法缓解供需双方信息不对称等造成的影响。
3.水权交易价格长期处于低位
虽然水资源是国民经济生产的基本要素，但水权在经济属性上并未得到社会公众的认可，在价格层面上远远不及碳排放和排污权受重视，致使水资源在流转配置中使用效率不高。现阶段，在水权实际交易过程中普遍沿用完全成本法，难以核算、评估与衡量交易供给方放弃发展其他经济利益的成本，且对生态补偿考虑不完全，没有对水资源空间性转移所造成的损失引起足够的重视。
(一)以遵循准市场规律为前提，科学界定政府与市场的角色定位
水权交易“准市场”机制要求地方政府从“拉郎配”的管理，逐步过渡为供水方、需求方、交易平台和监管方等多方协调均衡。正是由于中国水权法律的特征属性和水权市场中多主体利益互动关系，黄河流域水权交易市场不能满足完全竞争市场的条件，无论是地方政府职能的有效发挥，还是市场结构的逐步完善，都需要遵循“准市场”这一客观前提。政府应当作为水权交易市场的监管主体，需要转变当前市场交易中组织者的身份，最大限度地在交易过程中减少行政指令干预。此外，地方相关部门应积极配合黄河水利委员会等相关部门单位统筹水权交易与取水许可的协同，进一步加强对水权交易的监管，黄河流域当前水资源超载地区中“新、改、扩建”的工业项目必须通过市场交易获取水权，从而发挥水资源最大刚性约束作用，倒逼流域用水户形成水权买方市场，实现流域整体的可持续健康发展。
(二)以扩大水权市场规模为引擎，强化市场机制在交易的主导地位
按照中国水权制度的建设框架，黄河流域应探索建立全流域、多层次、跨区域、多形式和多水源的水权交易平台机制，从而实现流域范围内水资源高效流转。一方面，探索市场在水权配置中的作用机制，充分挖掘水权交易平台的金融投资属性，引入水权期货，充分发掘水权需求方的交易意愿需求等策略，将一般生产性水权的现货和期货交易由市场出让方、受让方和水权交易平台共同决定。另一方面，扩大水权市场交易规模、活跃市场交易氛围是促进水权市场高质量发展的重要措施，建立闲置水权的进入和退出机制，在水权交易活跃、制度完善的地方，鼓励更多有实力的社会投资机构参与水权交易。
(三)以健全水权定价机制为核心，增强对水权供给方的激励作用
水权交易中利益相关者冲突的最根本原因是当前水权交易定价中缺乏合理有效的利益补偿机制。水权交易定价机制若不能综合、系统和全方位地考虑各方因素，水权交易价格的合理性和有效性就难以得到保障，从而导致水权交易丧失公平性。一方面，水权交易需要考虑对当地经济社会发展造成的负面影响。在保证区域粮食种植产量的前提下，通过农民用水者协会等组织引导推广先进灌溉技术，依据当前市场需求调整农业种植结构使灌区有限水资源发挥最大效益，保障农户的利益和参与节水工程改造的积极性。另一方面，加强第三方效应评估和建立规范的农户补偿协商谈判机制，增强对水权供给方的激励作用。
(四)以处理好生态环境问题为保障，实现水市场多方效益均衡
实现流域生态、社会和经济可持续发展，行之有效的方法是完善利益补偿制度。为防止水权交易对生态环境的损害，尤其是农业用水权向非农业流转，应建立工业取水可行性论证、听证公示和后期评估等制度，其交易对相关利益方产生影响的，必须有适当的补偿标准。因此，建立环境保护公众参与制度，能够如实了解当地的实际需求和现实困难，对流域当地居民进行调查和采访，在广泛了解听取流域当地居民的意见和建议的基础上，结合政府监测的具体情况与科学技术手段后做出决策，从而提高决策效率、降低政策落实难度，同时为后期的生态环境问题减少隐患。
(五)以完善水资源监测体系为支撑，促进水权交易信息化建设
扩大水权市场规模和健全水权定价机制均离不开水权交易信息化建设。首先，逐步建立健全黄河流域和地方水资源管理共享平台，提升水资源信息管理水平，为水权交易做好技术支撑。其次，加强水权交易市场基础工作和推进江河水量分配工作，加快推进跨省江河水量分配，进一步规范取水许可管理，为开展取用水户水权确权和水权交易提供依据。最后，提升水资源管理预警、地下水的水质水量、水环境水生态监测和用水计量统计监控能力，促进水权交易信息化建设。
本文以黄河流域水权交易为研究对象，在梳理黄河流域水权交易的发展演变阶段、把握其发展规律的基础上，通过剖析阻碍黄河水权交易的制约瓶颈，进而提出针对性的路径。当前黄河流域水权交易试点在本土化实践中迂回前行，未来需要学者探索有效可行的中国特色水权交易“准市场”模式框架，并结合案例对黄河流域水权交易问题进行更深入的探讨研究。
猜你喜欢 黄河流域流域用水 区域联动护流域农村农业农民·A版(2021年8期)2021-09-05艾条不要用水熄灭老年博览·上半月(2021年4期)2021-04-23在黄河流域生态保护和高质量发展中展现陕西担当当代陕西(2019年23期)2020-01-06增强大局意识 提升黄河流域生态保护发展水平人大建设(2019年12期)2019-05-21黄河流域博物馆联盟成立科学导报(2019年78期)2019-01-07GB 50335—2016城镇污水再生利用工程设计规范中国建筑金属结构(2018年6期)2018-08-31称“子流域”，还是称“亚流域”？中国科技术语(2016年4期)2016-11-19三十六计之顺手牵羊小天使·三年级语数英综合(2016年4期)2016-11-19滇池流域居民生态文化参与的知、行、信研究西南学林(2014年0期)2014-11-12Ｕｎｉｔｓ １３—１４重难点☆解☆析中学英语之友·高二版(2008年2期)2008-04-08
