健全地方税体系的分析框架：理论原则与运用实例

邓力平 邓秋云

健全的地方税体系是地方提供公共产品的财力保障，是税收治理现代化体系的重要基础。而地方税体系的健全和完善又是建立现代税收制度、厘清中央和地方政府财政关系等财税体制改革的重要组成部分。党的十九大以来，党和国家一直将健全地方税体系作为深化税收制度改革的重要落脚点。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(后简称“《规划和建议》”)将健全地方税体系放在完善现代税收制度的首要位置，凸显了新发展阶段中此项改革对实现中国特色税收治理现代化的关键性作用。国内学者围绕这一主题已经进行了广泛研究，有的针对税制结构调整、地方主体税种选择进行了有益的探讨，例如杨志勇认为,现行税种均难担当地方税主体税种的重任；
(1)杨志勇：《以有效提供地方公共服务为中心：从健全地方税体系到健全地方政府融资体系》，《国际税收》2021年第9期。谢贞发等经测算发现,消费税后移征收环节及下划地方后会产生新的消费税收入分配不均衡问题；
(2)谢贞发、夏宁潞、吴惠萍：《消费税向地方税转型的改革研究》，《税务研究》2020年第6期。张成松还创新了共享税的分成方式，建议共享税应构建以附加税(税率分享)模式为主,辅之以税基分享和比例分享的标准体系。(3)张成松：《共享税标准的反思与体系化建构》，《江西财经大学学报》2017年第5期。这些研究都颇具建设性，为地方税体系的健全提供了思路。本文则更侧重于理论体系的研究和实现路径的探索。结合当前全面开启社会主义国家现代化新征程的时代背景，笔者基于“既有共性、更有个性”的思路，提出一个中国特色地方税体系健全的理论分析框架，具体表现为“一个坚持、两个必须、一个可以”，即坚持“党管税收”和“税收为民”的高度统一；
必须以“财税联动”为原则，注重地方税体系健全与央地财政关系改革协同推进，必须以“完善税制”为导向，实现健全地方税与直接税体系双重目标；
可以将“房地产税试点”作为契机，加速地方税体系健全进程。并且，本文以南方某市为例，运用该分析框架分析了该市健全地方税体系的路径选择，以期从理论建设与运用实例相结合的角度为健全中国特色地方税体系提供启示。

作为中国税收理论研究者，笔者一直以构建中国特色社会主义税收理论体系为己任。从笔者提出的中国特色社会主义税收“四位一体”分析框架、“五大特征”的描述，到中国特色社会主义税收系列观等理论探索，笔者始终坚持“共性”与“个性”相结合来研究中国特色社会主义税收，从制度安排制约下的资源配置方式变革角度来研究“前无古人的社会主义市场经济”下的税收定位，(4)邓力平：《资源配置方式变革中的人民税收》，《税务研究》2019年第10期。简而言之，就是坚持“既有共性、更有个性”的基本判断。将这一思路运用到中国地方税体系健全这一重要任务上，这里“共性”就是强调市场经济资源配置方式对地方税体系构建的一般特征，而更重要的“个性”研究强调的则是我国制度安排与市场经济结合对地方税体系建设的特定要求。这里强调两个方面。

其一，基于对我国税收“更有个性”的认识，必须坚定走中国特色社会主义地方税体系健全之路的信念。理由有三个方面：首先，由于世界各地区之间在政治体制、经济制度、历史文化、社会人口等方面存在“个性”差异，所以地方税体系的健全没有标准化的模式，想要沿着发达国家曾走过的道路来健全中国地方税体系是行不通的。一国税制的选择不仅受政治制度影响，还受历史因素制约，即使是像德国和日本这样的中央集权国家，由于历史文化和社会结构的不同，地方税体系构建之路也不尽相同，中国更无法复制他们的地方税体系建设道路。其次，蓬勃发展的数字经济正在打破全球税收的旧格局，连西方发达国家都在积极寻求税收新标准和建立税收新秩序。也就是说，即使现实中可能的参照系也因为数字经济发展而不再具有现实基础。(5)杨志勇：《以有效提供地方公共服务为中心：从健全地方税体系到健全地方政府融资体系》，《国际税收》2021年第9期。因此，我国地方税体系的健全必须在数字经济等新背景下结合中国实际走出自己的道路。最后也是最核心的原因是制度所决定的税收本质属性不同，这对于我国地方税体系健全有着鲜明的制度要求。近年来，笔者陆续总结了改革开放40年、新中国成立70年、中国共产党百年历史等重要进程中的我国税收发展，探索提炼出关于共和国税收本质属性与基本定位的一些表述，这些属性和定位决定了我国地方税体系构建与西方资本主义市场经济下的地方税体系构建所追求的目标是存在差异的。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，党的十九届四中全会对中国特色社会主义制度和国家治理的深刻内涵进行了全面总结，为我们在实践中形成中国特色税收理论体系奠定了制度基础，也要求我们在研究地方税体系健全的具体内容前必须有明确的理论框架与方向把握。

其二，原样照搬行不通，但借鉴发达国家税制改革的有益部分是健全地方税体系的重要条件，因为市场经济资源配置方式都有共通之处。这就是对税收“共性”的把握。尤其是在新税制的设计上，可以充分借鉴西方发达国家的税制发展历程，汲取他们的经验教训，这有助于我国在地方税体系健全上少走弯路。但笔者这里特别强调的是借鉴要审慎。以房地产税改革为例，学术界已有不少对世界典型国家的房地产税现状与沿革进行总结的文章和针对我国房地产税制设计提出的各种建议。其中，有的学者已经意识到这一点，认为这种“共性”的借鉴必须审慎、严谨，不能生搬硬套。例如，任强等根据对美国特定州的地方税发展历程进行的分析，得出了该州房地产税的统筹层级过低加大了地区间财力差异，并进一步导致了公共服务地区间差异化现状的结论，认为中国在借鉴美国房地产税制设计上要特别审慎。(6)任强、马海涛、孙陶沙等：《美国加州第十三号提案及对我国未来房地产税政策的启示》，《山东财经大学学报》2021年第11期。房地产税是我国合理调节过高收入的重要手段之一，旨在促进共同富裕和解决发展不平衡不充分的主要矛盾。所以我国在这一税制设计时，要特别注意权衡地区财力差距和“受益税”属性之间的关系，不能照搬美国模式。总之，健全我国地方税体系既要放眼国际，借鉴他国或地区的可取之处，同时也要兼顾我国具体国情和地方现状，进而设计出一套实用且高效的中国特色地方税体系健全方案。

基于上述基本判断，笔者在此提出一个中国特色健全地方税体系的分析框架。在这一框架中，摆在首位的就是必须坚持“党管税收”与“税收为民”的统一。“党管税收”与“人民税收”是笔者近年来提出的中国特色税收理念的核心思想，这两者的内在统一是我们推进地方税体系建设的最重要理论基础与方向引领。

其一，“党管税收”是健全地方税体系的根本指引。近年来，笔者在从“党领导一切”到“党管经济”的逻辑体系中提出了“党管税收”的重要理念，并将中国特色社会主义税收归结为“党管税收、税收为党、税收为民、税收为国”的基本定位。这一基本定位既是回顾往昔总结党指导税收工作一路前行的重要经验，更是鉴往知来完善我国现代税收制度必须把握的基本准则，对于健全地方税体系具有重要指导意义，是我们研究健全地方税体系相关问题的理论原点。只有坚持“党管税收”，才能以党的全面领导作为共和国税收发展的最大优势，才能以“全国一盘棋”的格局，统筹稳定宏观税负、协调事权划分、完善转移支付等其他相关领域改革，推进地方税体系的建设进程。这是地方税能够进一步实现“税收为党”“税收为民”“税收为国”职能作用的必要前提，是健全地方税体系能够交出成功“答卷”、克服困难持续向前的重要制度保障。回顾党的十八大以来地方税体系建设的定位和布局，充分显示了党对地方税体系建设的运筹帷幄。党的十八大报告明确要求“构建地方税体系”，这是在“营改增”拉开大幕背景下，对地方税体系变化趋势的审慎把握。在党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，地方税体系被冠以“完善”的目标，体现出我们对新时代地方税和地方税体系认识的进一步深化，不再停留在过去狭义的地方税范畴来解决问题。时隔三年之后，“营改增”顺利铺开，资源税“脱胎换骨”，一系列税制改革成果斐然。而此时党的十九大报告对地方税体系的要求已经升级为“健全”二字，其深意可解读为不仅要做到体系完善，还要实现机制健全，才符合深化财税体制改革“建立现代财税体制”的要求，才能充分适应国家治理体系与治理能力现代化目标下税收治理现代化的需要。党的十九届五中全会通过的《规划和建议》中“健全地方税、直接税体系”的提法开宗明义地指明了地方税体系的改革路径，为新阶段地方税体系的研究提供了重要思路。认真学习和把握中央对健全地方税体系的总体部署和改革方针，是我们开展地方税理论和实务研究的根本指引，也为我们实践中不断总结和创新提供启示。

其二，“税收为民”是健全地方税体系的根本宗旨。近年来笔者反复强调“人民税收”理念，并将其特定内涵表述为“党管税收”统领下的“为民收税、向民收税、为民轻税、为民改革、为民服务、为民用税”六大方面，实际上体现的就是“税收为民”导向。古今中外，任何国家的税收都与国家相联系，我国是人民当家作主的社会主义国家，对应的税收从来都是社会主义国家税收，人民共和国的定位从来都要求我国税收应该具有鲜明的“人民性”，“取之于民，用之于民”从来都是财政税收一切活动必须坚持的本质属性。健全地方税体系也必须以“税收为民”为根本宗旨，这既是我国税收“人民性”的集中体现，也是市场经济下提高资源配置效率的必然要求。地方政府最接近群众，在了解和把握人民的实际需求上具有信息优势，尤其在我国不平衡不充分的发展现状下，不同发展水平和不同地区特征下的人民需求往往呈现出多样化的特点，而这些需求和特点恰恰是地方政府制定政策和出台措施的重要依据。健全的地方税体系不仅能为这些政策和措施提供财力保障，做到“为民收税、向民收税、为民用税”，而且还能通过“为民轻税、为民改革、为民服务”激励地方政府做好地方经济调控和社会建设，提升地方治理水平，加速构建双循环新发展格局，从而不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

其三，健全地方税体系必须坚持“党管税收”与“税收为民”的高度统一。这是因为“党管税收”与“人民税收”本质上是完全一致的，而我们要研究的是如何在地方税体系健全中落实落细这一基本原则。多年来，我国财税工作事实上都在坚持和践行“党管财税”与“人民财税”理念的统一，探索将两者有机统一的具体载体。迈入新征程，我们坚定发挥这一统一在落实“十四五”规划、深化财税体制改革、推进财税治理现代化中的统领性作用，持续践行、不断强化。在健全地方税体系的道路上，我们必须以“党管税收”来确保“税收为民”之基本性质与发展方向，并坚守中国特色社会主义地方税体系之“取之于民、用之于民”的人民立场，将人民利益摆到《规划和建议》提出的“健全地方税、直接税体系”要求中去落实。以提升地方政府治理现代化为契机，充分发挥地方税对地方治理的基础性、支柱性、保障性作用，助力解决人民群众急难愁盼问题，不断健全为人民执政、靠人民执政的制度安排，进而在地方税层面上，实现“党管税收”与“税收为民”的高度统一。

在“党管税收”与“税收为民”高度统一的前提下，笔者这里提出健全中国特色社会主义地方税体系分析框架应该遵循的三个工作原则，也可以称之为“两个必须、一个可以”。

其一，必须以“财税联动”为原则，把握地方税体系健全与央地财政关系改革的协同推进。税收制度现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是其基础和前提。税收制度既是正确处理政府和市场关系的重要手段，更是协调中央和地方之间财政关系的核心机制。党的十八届三中全会以来，地方税体系和央地间事权与支出责任的划分一直都是深化财税体制改革、建立现代财政制度，乃至建立现代财税体制的重要着力点。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是明确要求“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”，将包含地方税在内的税制改革和央地财政关系紧密联系在一起。新中国成立以来，数次的税制改革在协调中央与地方的财政关系方面，大多发挥了重要作用。例如1994年的分税制改革解决了财政收入占GDP和中央财政收入占全国财政收入两个比重过低的问题，形成了稳定的财政收入分配机制，为近30年来中国社会发展和经济腾飞提供了坚实的财力保障。这就是笔者之所以长期强调“财税不分家、财税有分工”理念的原因。当前在迈向全面建设社会主义现代化国家的新征程中，以中国特色财税治理现代化来“一体把握、协同推进”地方税体系建设和中央与地方事权与支出责任划分改革，既是对财税相互作用的深刻认识，也是对财税职能定位的清晰把握。笔者认为，健全地方税体系不仅要与收入划分联动，还要在制度设计的源头上综合考虑中央和地方事权与支出责任划分的总体布局，并结合转移支付制度的改革趋势完善税制，加强税收征管，为地方政府治理现代化提供财力保障和调控手段。反过来，央地财政关系的深化改革也必须借力地方税体系的健全和地方财力的可持续发展来统筹设计。要着眼于中国特色财税治理现代化和地方政府治理现代化来健全地方税体系，实现地方税体系与地方财政体制多维度协同改革。例如，健全地方税体系要充分考虑税费结构的平衡，并实现与地方债的协同发展。尤其要厘清税收、非税、地方债的职能，优化税费结构，加强地方债务管理等。

其二，必须以“完善税制”为导向，实现健全地方税与直接税体系双重目标。党的十九届五中全会为“十四五”规划和二〇三五年远景目标描绘了宏伟蓝图，对新征程的税制改革提出了明确要求。其中，“健全地方税、直接税体系”作为“完善现代税收制度”的首要内容，为税收治理现代化指明了方向。笔者认为对这一任务的理解，可以从“健全地方税体系”和“健全直接税体系”两个维度来把握，并按照已经运作或确定运作的方向与方案稳中求进地贯彻实施。(7)邓力平：《新发展阶段与建立现代财税体制》，《经济理论与经济管理》2020年第12期。在健全地方税体系方面，既要完善培育地方稳定税种，扩大地方财源，又要建立健全的地方税制，理顺税费关系。目前学术界呼声较高的后移消费税征收环节并稳步划归地方的做法有关部门已在慎重研究，加快扩大水资源税改革试点也在有序推进，这些措施一定程度上都能壮大地方财源，发挥引导绿色消费、培育绿色经济的宏观调控职能。在健全直接税体系方面，可以从完善地方专属直接税种和提高直接税的地方分成比例两方面入手。从税制原理上来看，房地产税、遗产税是天然的地方专属直接税税种，学术界对此已经有大量的研究；
个人所得税和企业所得税作为直接税的重要组成部分，适时提高地方在中央地方共享税这个“大蛋糕”中的占有比例也是扩大地方财源的思路之一。这些改革方案为下文的案例研究提供了重要思路，也为健全地方税体系的路径选择提供了有力支撑。此外，笔者在这里还要着重强调，我们更应关注的是“健全地方税、直接税体系”这种“顿号隔开、税系并列”的提法。在《规划和建议》中关于税制改革的一句完整表述中，分两处提及直接税内容，虽然侧重点不同，但将地方税和直接税一并加以提及的要求必须认真领会。一是这种提法必须考虑其关联乃至重合部分，即既要有利于健全地方税体系，又要有利于完善国家的直接税体系。通过对一些直接税税种的改革设置并将其作为地方税体系的组成部分，就有望达到“一石二鸟”之效果。二是这种地方税、直接税并提的地方税体系改革，更加强调地方税要在调节收入再分配方面发挥突出作用，通过在地方税体系中设置某些税源流动性较小、收入调节能力较强的税种，以实现十九届四中全会关于税收“强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重”(8)引自十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。的改革定位。这也是把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局对税制改革的必然要求，更是中国特色社会主义“税收为民”的直接体现。“当前，我们正在向第二个百年奋斗目标迈进，为适应我国社会主要矛盾的变化，更好满足人民日益增长的美好生活需要，必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点”，这必然对充分发挥税收的精准调节功能提出了更高要求。2021年8月17日，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上对在高质量发展中促进共同富裕作出部署，明确提出，“要合理调节过高收入，完善个人所得税制度，规范资本性所得管理。要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作。要加大消费环节税收调节力度，研究扩大消费税征收范围”。(9)习近平：《扎实推动共同富裕》，《求是》2021年第20期。习近平总书记的讲话为新阶段税制改革指明了方向，即不仅要适应市场经济国家体制机制的健全完善，匹配国家治理现代化的要求，更要践行“税收为民”的“以人民为中心”的发展理念，把促进全体人民共同富裕作为“为民收税、向民收税、为民用税”的着力点，从健全地方税、直接税体系改革入手，充分发挥税收的基础性、支柱性、保障性作用，统筹各方向实现第二个百年奋斗目标共同迈进。

其三，可以将“房地产税试点”作为契机，加速地方税体系健全进程。紧随习近平总书记《扎实推动共同富裕》一文刊发，中央政府加快落实健全地方税、直接税体系的部署安排。2021年10月23日召开的第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议作出决定，授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。决定中明确指出，“试点征税对象为居住用房，但农村住宅不在试点范畴。土地使用权人、房屋所有权人为房地产税的纳税人。由国务院制定房地产税试点具体办法，试点地区政府制定具体实施细则。授权试点期限为五年”。这一决定意义重大，迈出了健全地方税体系的关键一步，不仅充分体现了共和国税收“党管税收”下“税收为民”的本质属性，而且严格践行了“立法先行、充分授权、分步推进”的改革原则，为新阶段探索税收治理现代化道路提供了标杆模式。对此，笔者有两方面重要体会。

一是“房地产税试点”可以视为“党管税收”和“税收为民”统一的集中体现。从税制属性来看，房地产税不仅对地方税制体系建设有重大作用，而且对促进社会公平、调节房地产市场和完善宏观税制结构等方面具有深远意义：房地产税的征收符合受益原则，政府为房地产所有者提供了各种服务和保护，房地产所有者理应支付一定的费用；
房地产税的税基具有非流动性、地域性特征，地方政府在该税种的信息掌握上具有天然优势；
房地产税一般是按价值课税，虽然弹性较小，但税源较为充足，地方政府易取得稳定的税收收入；
房地产税是衡量纳税人纳税能力的重要指标，房地产税与商品劳务税相比，税负较难转嫁，有利于缓解分配不公的问题，从而缩小贫富差距。此外，还应看到，我国目前房地产税制体系具有明显的“重交易、轻保有”的特征，房地产税的开征一定程度上能够增加房地产保有环节的税负，抑制房地产的投机行为，加强地方政府对本辖区房地产市场的调控能力。随着全面建成社会主义现代化国家新征程的开启，经济社会发展不平衡不充分的问题亟待破解。可以说，此次试点正是党中央在税收方面为“十四五”开好局起好步作出的重大部署，也是为实现第二个百年奋斗目标走向共同富裕，充分发挥税收“精准调节”作用的有益尝试，是“党管税收”和“税收为民”的集中体现。

二是此次“房地产税试点”是“党管税收”“税收为民”指引下遵循“税收法定”原则的税收治理典范。从2011年上海、重庆的率先试点至今已经十年有余。房地产税的改革既与国家宏观经济形势紧密联系，又与人民群众息息相关，所以每一步改革都走得慎之又慎。从党的十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”以来，国家有关部门一直在“立法先行、充分授权、分步推进”的原则下积极稳妥地推进房地产税立法和改革。2021年10月23日，作为最高国家立法机关常设机构的人大常委会作出的这项决定，其法律依据正是2015年修订《中华人民共和国立法法》时在第八条中新增的内容，即“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”这类事项只能通过制定法律来加以规定。另外，《中华人民共和国立法法》还规定“对该事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”，“授权的期限不得超过五年”。结合此次房地产税试点决定可见，这种授权“由国务院制定房地产税试点具体办法，试点地区政府制定具体实施细则”的方式充分考虑了我国“人大根本政治制度”“全国一盘棋”和“调动两个积极性”等制度性安排特征，也考虑了税收实现特定职能的有效性，赋予了试点地区地方政府在人大框架内实施税收调控和实现收入增长的权力，有机调和了税收改革的不确定性与税收法定的确定性之间的冲突与矛盾，是“党管税收”“税收为民”“税收法定”的有机载体。早在2015年习近平总书记就指出：“法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。”(10)2015年2月2日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话。在健全地方税体系过程中，完善税制必然伴随着新税种的开征和旧税种的改革。税收立法工作是重中之重，我们必须遵循“税收法定”程序，在“党管税收”和“税收为民”的基本定位下，不断健全地方税、直接税体系，从而为推进税收治理现代化展现新作为、贡献新力量。

从上文的理论阐述和原则分析可知，本文提出的健全地方税体系分析框架可以归纳为“一个统一、两个必须与一个可以”，即坚持“党管税收”和“税收为民”统一的基本定位，必须以“财税联动”为原则，必须以“完善税制”为导向，可以将“房地产税试点”作为契机。通过这样一种思路，我们就能稳中求进地走出一条中国特色的地方税体系健全之路，就能在主体税种培育、直接税比重提高、央地税收划分和地方税权建设等方面统筹推进这一进程。

分析框架的提出旨在为实践提供一定的理论佐证与行动指南。长期以来，我国的税收立法权高度集中于中央，地方仅享有部分的税收收益权和征管权。这一税权划分现状决定了我国健全地方税体系必须要从中央和地方两个层面双管齐下形成合力。一方面由中央政府主导，深化增值税、消费税、所得税等税制改革，根据央地事权和支出责任划分改革的需要，适时调整共享税地方分成比例，后移消费税征收环节，从而在“财税联动”中平衡央地税收划分，进一步提高地方税、直接税的比重，向着“完善税制”的目标不断迈进。另一方面，作为地方政府，也应该在中央“积极稳妥推进健全地方税体系改革，扩大地方税权”的同时，主动探索适合本地地方税体系建设的路径，有的放矢地向中央争取有利政策。毫无疑问，这一路径的选择必须以充分把握本地经济、社会、人口、产业现状为基础，再结合地方财政收支、地方税收入规模和结构等情况因地制宜、因城施策。

为增强本分析框架在实践中的说服力，笔者以南方某市为例来具体分析其地方税体系健全的路径，研究地方层面在中央统一领导与布局下的实践探索。(11)这是笔者运用中国特色健全地方税体系分析框架对南方某市调研分析的结果，鉴于可以理解的原因，本部分的数据以相对数表示。自1978年改革开放以来，随着经济社会不断发展，该市的GDP到2020年已增长300余倍(剔除价格因素)，产业结构也发生质的变化，第三产业成为该市经济发展的支柱性产业，而第三产业中尤其房地产业发展最快，仅次于金融产业，贡献了第三产业税收收入的26.78%，成为第三产业税收收入的重要支柱。正是这样的产业结构导致了“营改增”以后，该市地方主体税种缺失，地方专享税规模小、直接税比重低、地方财政收支比例不断下滑。在市级地方政府缺乏税收自主权的制约下，该市的地方税体系健全亟须从主体税种培育上寻求突破。所谓主体税种，即在一国的税收体系中占据主体地位、起主导作用的税种。一般意义上，学术界认为主体税种应当具备比重大、影响大、税源稳定的特点。可是，目前我国地方税体系中大多数专享税的收入规模较小，各专享税种均难以独自承担主体税种的职责。所以，笔者认为适当调整主体税种的确定原则更符合现实需要。笔者建议在税源稳定的前提下，应更多地考量税收的调控功能，将能否对当地经济发展、市场运行具有较显著的调节作用，能否更好地配合国家政策实施宏观调控作为地方主体税种选择的依据。本文利用相关数据，按照中央已经运作或确定运作的方向与方案，分别测算了税改对该市地方级消费税和个人所得税收入的规模影响,以及开征房地产税所能够带来的增收效应(限于篇幅，测算过程这里不作具体阐述)。综合各税种测算结果，笔者认为，短期内该市消费税增收有限，个人所得税稳定性不足，将房地产税作为主体税种的可行性较高，具体分析如下：

其一，消费税增收有限。为确保中央与地方既有财力格局稳定，2019年9月26日国务院颁布的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》明确提出“存量归中央，增量归地方”的消费税改革原则。按照这一原则进行测算，将该市消费税贡献最大的三类消费品——烟、成品油、汽车的课税节点后移至零售环节，在一定程度上能够增加该市的税收收入，但受人口规模制约，后移能给该市带来的地方本级税收收入增幅小于2%，不足以支撑消费税承担地方主体税种的职责。

其二，个人所得税稳定性不足。虽然该市个人所得税的收入规模在地方税体系中占比相对较高，但其中70.8%来源于财产转让所得，工资、薪金所得税不足三分之一。再加上该市的财产转让所得主要与股权转让相关，容易受市场波动的影响，最终导致该市个税收入整体稳定性较差，因此，个人所得税也无法成为该市的地方主体税种。

最后，房地产税可行性较高。作为全国房地产市场最为活跃的城市之一，该市拥有良好的征税条件和丰富的税源基础。如果该市进行房地产税试点，按照上海和重庆的征收方案进行测算，估计将给该市地方级税收收入带来两成以上的增长。而且从长期来看，对房地产在保有环节进行征税，取得的税收收入相对于交易环节更为稳定持续，能够持续有效地增加地方税源，充实地方财力。再结合房地产税调节贫富、调控经济的功能，可以预见，该市把房地产税打造成为地方主体税种充分符合党和国家确立的“健全地方税、直接税体系”，“合理调节过高收入”多重目标要求，是该市完善税制、培育地方主体税种的最佳选择。

在这一目标指引下，笔者建议该市在坚持维护中央权威和集中统一领导的前提下，积极备战房地产税试点，做好各种可能性下的准备和预案。一旦中央明确该市试点，市政府和市税务局要按照中央和省级政府的要求迅速启动新税制的开征进程，短期内优化征管流程，健全税制体系；
在远期规划上，随着房地产税收入规模的上升，待改革时机逐渐成熟时，该市还可以考虑将诸如房产税、城镇土地使用税、契税、土地增值税等与房地产相关的税种进行适当整合，统一纳入房地产税范畴，并逐步将其确立为地方主体税种，进一步发挥其组织收入和宏观调控的积极作用，提高地方直接税比重，完善地方税体系。如果该市在首批试点中未能入围，也不能就此放弃，应该利用好后发优势，在充分学习和汲取试点地区经验的基础上，不断调整和完善本市的改革方案，争取少走弯路，更好地发挥房地产税的各项职能。尤其要注重相关配套措施的完善，比如落实财产登记制度，建立纳税人信息部门间共享系统、优化纳税人申报制度等等。

通过以上对南方某市的具体分析，笔者尝试运用本文提出的健全中国特色社会主义地方税体系的分析框架，分析并选择适合该市实际情况的健全地方税体系路径，既希望为特定城市地方税体系健全给予一定智力支持，也希望能为全国各地的地方税改革提供可行的方案借鉴，共同为走出中国特色地方税体系健全之路作出贡献。

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