构建长江流域重点水域“十年禁渔”长效机制研究

程晓君

（中共安庆市委党校（行政学院）综合教研室，安徽 安庆 246133）

当前，在长江流域打响了两场没有硝烟的生态战：一是从2020年1月1日起，在长江流域332个水生生物自然保护区和水产种质资源保护区“全面禁捕”的“攻坚战”；
二是从2021年1月1日始，在长江干流及重要支流除自然保护区以外的天然水域“十年禁渔”的“持久战”。这是深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于“十年禁渔”的一系列重要讲话精神，从中华民族长远利益出发，为全局计、为子孙谋的重大民心工程，是长江水生态修复的一项重要举措，更是落实“共抓大保护，不搞大开发”方针、深入推动长江经济带绿色发展的关键决策。

（一）研究背景

长江流域的生态环境问题一直是党和政府各项发展决策关注的重心。为保护长江生态环境以及生态资源的可持续发展，早在2002年，原农业部就发出了《关于在长江流域试行春季禁渔制度的通知》，在整个长江中下游实行春季禁渔。其后每年，农业部都会根据长江生态资源的监测变化，适时扩大禁渔期和禁渔区，但这些政策措施都没能抑制长江水生生物资源的蜕化。2019年12月，农业农村部印发《关于长江流域重点水域禁捕范围和时间的通告》，标志着长江流域重点水域“十年禁渔”的全面开始。

随着禁渔政策的不断强化，一些问题也逐渐凸显：退捕渔民的安置、转产与保障，水生生物的监测、放流与安全，生态环境的保护、修复与治理，社会生产的创新、转型和发展等方面均出现了与政策目标不相协调的事件。从全国范围来看，2020年6月，公安部部署开展为期三年的打击非法捕捞犯罪“长江禁渔”行动，仅三个多月就侦破非法捕捞刑事案件3 292起，抓获犯罪嫌疑人4 838名，查扣涉案船只1 500余艘、非法捕捞器具2.3万余套，侦破的非法捕捞刑事案件数量已是2019年全年侦破案件数的1.5倍。大量非法涉水渔猎行为转入地下，不仅增加了专项行动的成本和难度，对违法者的人身安全也带来很大隐患。2021年2月4日深夜，宿松县下仓镇马山村14名村民到湖中捕鱼，遇翻船事故导致11人死亡。

一方面是功在当代、利在千秋的“十年禁渔”重大决策，另一方面是急剧增长的非法捕捞等违法犯罪数量，个别地方甚至出现了对抗执法的冲突行为，这就需要我们对“十年禁渔”公共政策的长效机制建设加以深入研究。

（二）文献综述

文献整理表明，现有对长江流域重点水域全面禁捕和“十年禁渔”的理论研究成果确不多见，学者们大多把研究的目光聚焦在长江经济带发展、长三角一体化发展等重大国家战略方面，研究所涉及的领域十分宽泛，包括区域经济发展、社会综合治理、生态环境保护、产业转移转型、创新驱动、高质量发展、新型城镇化建设等主要领域。在中国知网以“长江经济带”为关键词的检索结果高达6 432篇，而“十年禁渔”的检索结果屈指可数。原因可能是“十年禁渔”作为长江大保护政策体系的一个组成部分，在全面推动长江经济带发展研究中的地位不够突出，相关研究大多以生态环保的一个子系统予以展开，或者仅从政策解读的视角进行阐述，单独深入的研究缺少研究模型或者理论支撑。

目前已有的研究成果主要体现在三个方面：一是从渔民的生态认识与全面退捕政策的相关性方面进行研究，揭示提高渔民的生态认识水平可以显著提高退捕政策的正向效果；
二是借鉴退草还牧的补偿方法与效果，对退捕渔民的补偿进行实证研究，提出补偿计算的优化方法；
三是基于局地的深度调研，对全面禁捕后面临的各方面现实问题提出解决方案。

由此，本文尝试以公共政策分析理论为支撑，对“十年禁渔”政策逻辑起点、价值目标、政策的效果评估以及利益相关者等方面进行研究，以期找到“十年禁渔”长效机制的构建途径，最终实现公共利益最大化的政策目标。

（一）是贯彻习近平生态文明思想的重要举措

习近平生态文明思想是马克思主义生态观在中国的最新理论成果，其核心要义强调人与自然和谐共生。人与自然是生命共同体，共生共荣，“人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律”。长江是我国第一大河，对维护我国生物多样性和生态安全极为重要。千百年来，中华民族一直注重对自然资源的节制开发和利用，孟子说“不违农时，谷不可胜食也；
数罟不入洿池，鱼鳖不可胜食也”，直至清代，在中央政府仍设虞衡司以掌管山泽采捕，确保取舍有度。

在进入工业化以后，人们为了快速发展，对包括水生生物在内的自然资源进行了掠夺性开发，导致生态环境和生物资源遭受严重破坏。长江流域的国家一级保护野生动物白鳍豚和白鲟已宣告功能性灭绝，著名的长江“三鲜”鲥鱼、刀鲚和河豚也已濒临灭绝，即使是产量最为丰富的四大家鱼，从长江宜昌段监测结果来看，其繁殖规模也呈断崖式下跌，种苗发生量与20世纪50年代相比下降了90%以上，产卵量从最高1 200亿尾降至最低不足10亿尾。长江生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级，长江水生生物的生态平衡被无情打破，沿江近30万渔民面临水中无鱼、上岸无着、转产不易的窘境。

在此情境下的长江流域重点水域全面禁捕已由应然变成必然，党中央适时作出禁捕退捕和“十年禁渔”决策，正是顺应人与自然和谐共生，保护长江生态资源，重建长江生态平衡的重要举措。

（二）是长江大保护政策体系的重要组成部分

“共抓大保护，不搞大开发”是习近平总书记关于推动长江经济带发展的一系列讲话精神的精髓，也是推进长江流域水污染治理、水生态修复、水资源保护“三水共治”的指导思想。党的十八大以来，围绕着长江大保护和长江经济带高质量发展，党和政府先后出台了一系列政策、法规和配套措施，从长江流域的整体性和系统性出发，顶层规划全流域保护与发展，构建了完整的政策框架。特别是2021年3月1日开始实行的《长江保护法》，从法律上确定了“长江流域经济社会发展应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发”，从而为“十年禁渔”政策体系提供了法律支撑。

“十年禁渔”是长江大保护政策体系的重要组成部分，由农业农村部主导，以维护长江生物多样性、修复长江水生态、保持渔业资源可持续发展。其根本的政策框架以《环境保护法》《长江保护法》《渔业法》等法律为依据，与《长江经济带发展规划纲要》《长江经济带生态环境保护规划》《关于支持长江经济带农业农村绿色发展的实施意见》《国务院办公厅关于加强长江水生生物保护工作的意见》等一系列国家规划、纲要相呼应，同时配套《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》《关于长江流域重点水域禁捕范围和时间的通告》《关于切实做好长江流域禁捕有关工作的通知》等地方政策措施，与每年的中央一号文件等形成了完整的政策法规体系（见表1）。

表1 长江大保护、长江经济带发展和“十年禁渔”政策体系

（三）是长江生态环境修复的重要抓手

长江流域横跨我国东中西三个区域，覆盖长三角、长江中游、成渝等三大城市群，是我国长三角一体化发展、中部崛起、西部大开发三大国家战略的交汇处，是我国经济社会发展的重心和活力所在。长江经济带经济总量占全国的比重从2015年的42.3%提高到2019年的46.5%，2020年前三季度进一步提高到46.6%。长江流域同时也是我国乃至世界重要的生物多样性物种资源库，据不完全统计，我国长江流域有水生生物1 100种，其中鱼类370多种、底栖生物220余种和其他上百种水生植物，居全国各水系之首。此外，长江水系还有10种河海洄游性鱼类，有中华鲟、达氏鲟、江豚等国家级保护动物，是我国非常重要的生物多样性物种资源库，也是我国最大的渔业资源基因库，对保障国家生态安全和经济可持续发展具有重大意义。

经济重地与生态宝库并存的现状持续百年，自20世纪80年代以来，随着大量水利工程、沿江化工、港口码头、河道采砂、长江航运的发展以及渔民的酷捕滥捞，长江的生态环境与生态资源急剧退化。①物种资源大幅减少，大量珍稀物种已经灭绝或处于濒危状态；
②长江渔业资源逐年下降，生态平衡被人为破坏；
③生态环境恶化，被称为长江“双肾”的鄱阳湖、洞庭湖近年来多次见底，广为人知的“美就美在太湖水”也多次出现蓝藻事件。这些都意味着长江流域水生生物遭遇了生死存亡的危机。

习近平总书记十分关切长江流域的生态变迁，2016年在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上，他明确指出：“长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库。当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。”在其后的多次会议、调研中，习近平总书记反复强调修复长江生态的重要性，这些重要的讲话和指示，成为修复长江生态各项政策的指导思想，“十年禁渔”正是重要抓手之一。

（一）“十年禁渔”政策的理论基础

公共政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程，因而，利益问题始终是公共政策的核心问题。“十年禁渔”政策参与者众多，除了各级党委政府是公共利益的倡导者和代表者以外，大批退捕渔民、部分市场经营者、水产养殖户、垂钓爱好者和广大社会公众等都会因政策执行而带来利益的变化与冲突。从本质上说，政策的执行就是政策参与者之间的利益博弈过程，但利益本身是一个非常宽泛的概念，它包括公共利益和私人利益，整体利益和局部利益，短期利益与长远利益等。从关系学说的角度来看，利益是对主体有意义、有价值的精神或物质，因此考察政策执行带来的利益变化，就是要看政策的各方参与者在精神或物质层面的意义及价值损益状况。

据此分析，沿江近30万渔民因退捕政策的规制性，从以渔为生转为上岸就业，面临的物质及精神损耗最大，是最重要的政策目标群体；
部分市场经营者和一些水产养殖户，或因“打非断链”等执法行动，或因水环境保护政策调整，导致原先的既得利益大量减少，具有明显的物质损耗；
广大垂钓爱好者因禁渔政策而导致可垂钓区域大为减少，属于精神价值有所减少的群体；
而对普通社会公众而言，虽然在一些地区出现了所谓的“消费缺口”，但物质及精神的价值损益并不明显。

由此，我们可以根据政策执行对各方利益变化的重要性和影响性进行矩阵分析，可将政策参与者划分为四种类型：一是“高重要/高影响”的参与者，主要是政策的制定与执行机关，包括各级党委政府部门；
二是“高重要/低影响”的参与者，主要是广大退捕渔民，需要指出的是，这里的渔民既包括合法渔民，也包括非法渔民和兼职渔民；
三是“低重要/高影响”的参与者，主要包括部分市场经营者和水产养殖户；
四是“低重要/低影响”的参与者，主要包括垂钓爱好者与广大社会公众（见表2）。

表2 “十年禁渔”利益相关者重要力/影响力分析矩阵

进行这样分析的目的，是依据重要性和影响力大小，在政策的利益分配和协调方面作出有针对性的调整，以期达到利益均衡。显然各级党委政府作为政策的制定者、执行者，也是利益均衡配套措施的完善者和调节者，是最重要、最有影响力的政策主体；
退捕渔民因其高重要性，需要重点关注利益消减并给予特别保护；
部分市场经营者、水产养殖户因其高影响力，需要从利益均衡的角度给予足够关注；
垂钓爱好者与普通社会公众在政策执行中利益变化不大，但因涉及群体庞大，要时刻关注他们的反馈与建议，防止遭遇政策的“浴盆效应”（见表 3）。

表3 “十年禁渔”利益相关者重要力/影响力策略分析

（二）“十年禁渔”阶段性成效与现实困境

在党中央、国务院的决策部署下，沿江各省市立即行动起来，纷纷出台配套政策，压实工作责任，高效推进禁捕禁渔，“十年禁渔”取得重要阶段性成效。截至2020年底，仅退捕渔民的转产安置就累计动用中央及地方财政资金200余亿元，沿江10省（市）共核定退捕渔船11.1万艘、渔民23.1万人，已全部上岸；
在执法监管方面，2021年1-3月，沿江渔政执法队伍共清理涉渔“三无”船舶3 374艘，清理违规网具4.1万顶，查办案件1 848起，查获涉案船舶458艘，查获涉案人员1 968人；
在水生态修复方面，长江珍稀种质资源正在缓慢恢复中，武汉段此前已多年未见江豚，2020年8月以来多次发现江豚活动痕迹。

但是全面禁渔才刚刚开启，政策的正向持续性还难以量化衡量，政策的供给与需求也会随着长江大保护政策体系的不断完善而变化。因此，密切关注“十年禁渔”政策各方参与者的利益变化，加强反馈性研究，及时调整利益分配，对确保政策的持续性至关重要。

1.既要“退得出”又要“稳得住”

2020年8月19日，习近平总书记在安徽马鞍山考察时要求：“实施长江十年禁渔计划，要把相关工作做到位，让广大渔民愿意上岸、上得了岸，上岸后能够稳得住、能致富。”这反映了党中央对“十年禁渔”工作的高度关注，更显现出对广大渔民的亲切关怀。两年来，沿江各地全部渔船渔民已悉数上岸，各地财政、人社、医保等部门也做了大量细致的工作，但离总书记的期待仍有差距，这集中反映在两个方面。

一是建档立卡基础信息不精准。退捕渔民、渔船的建档立卡信息既是退捕禁渔工作的基础性数据，又是各级财政实行补助的主要依据。禁捕之初，各地大多按照“一船一档、以证定船、以船定人”要求，逐船逐户逐人登记造册、签字确认，以确保信息全面、数据准确，但由于各地情况迥异，渔民种类繁杂，有合法渔民、非法渔民，专业渔民、兼职渔民，有本地渔民、移民渔民，对这些渔民的认定成了建档立卡的首要问题。当时普遍采用以证定人的方式，排斥了部分非法或兼职渔民的渔船拆解和转产就业的利益转换机会，显然不利于发挥公共政策化解社会矛盾、缓解社会冲突、保持社会稳定的功能，如果一视同仁全覆盖，显然对合法的专业渔民不公平。实践中各地采用一些探索性的做法，有按合法渔民所得比例进行给付的，也有给予一次性补助的。由于这些补偿补助办法和标准不统一，容易产生基层矛盾，甚至影响社会稳定。

二是退捕渔民转产就业的不稳定。由于长江流域这些年可捕获渔业资源的大幅下降，渔民中年纪轻、能吃苦、有技能的一部分已自愿转产，现有存量渔民大多年龄大、文化水平低、技能少、身体差，在一些传统的渔村，这种特点尤为突出。这部分特殊的群体受政策影响利益损耗最大，尽管各地政府提供了很多免费的就业培训、转产岗位、创业机会，在部分地区仍产生了“有岗位上不了”“有岗不愿意上”“边上岗边下岗”等问题。

因此，十年禁渔在“退得出”上效率与效果共存，在“稳得住”上困难与矛盾仍在，构建更为科学合理的退捕渔民利益分配机制尤为重要。

2.既要考虑政策成本又要提高政策效益

任何一项公共政策都存在成本和效益的评价问题，一般来讲，一项公共政策的价值评价除了充分性、公正性、适当性等标准以外，还应综合考虑社会发展总指标，也就是说“十年禁渔”政策的公共性除了体现在长江全流域的生态保护，还应放在促进长江经济带生态优先、绿色发展，确保长江持续造福人民，不断满足人民群众对良好生态环境的需要，促进涉渔产业可持续发展等多重指标。因此，习近平总书记在2020年8月考察安徽时，明确指出全面禁渔“关系30多万渔民的生计，代价不小，但比起全流域的生态保护还是值得的”。

公共政策的评价理论表明，政策效益与政策成本的比率越大越好。从成本角度来看，除了中央财政和各级地方财政支付的各类补偿补助资金以外，相关政府部门的决策成本、执行成本、监督成本、组织成本均大幅增加，这些政策成本均可以采用量化的方式获得，但从政策效益的角度来看，虽然一些地方已开展试点，目前尚存在生态产品价值核算缺少可量化的指标和方法。因此，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出：“建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用”，就是要在“十四五”时期探索一条生态产品价值可计算、可复制、可推广的科学路径，让“十年禁渔”带来的公共利益增量可计算评估。

3.既要加强监管又要源头治理

全面禁捕禁渔以来，各级政府部门从严治渔，拉开了长江“十年禁渔”的严密大网，但与加强监管相伴相生的是非法捕捞现象仍时常发生。其原因，不外乎三个方面：一是存在监管盲区，很多违法捕捞者利用长江流域地广水阔、河网密布的特点以及执法监管的盲区，展开“夜间行”“游击战”“躲猫猫”等方式躲避打击；
二是存在经济利益变现的渠道，没有买卖就没有伤害，尽管各级市场监管部门持续开展了专项行动，但部分餐馆仍在偷偷从事长江野生鱼的违法贩卖行为；
三是各地涉渔产业链及习俗的固化，短期内很难彻底扭转。从产业链上游来看，各种违规网具生产企业受价值驱动的影响，仍在地下生产或销售这些违禁渔具；
从产业链中游来看，一部分渔民退捕后由于技能单一，无其他谋生手段，还偷偷摸摸从事非法捕捞；
从产业链下游来看，沿江各地有食用江鲜的习惯，导致沿江一些地区违法偷捕的现象时有发生。为确保长江禁渔的效果，需要在加强执法监管的同时，从源头上进行治理。

4.既要严格禁捕又要科学禁钓

2020年3月10日，农业农村部印发《“中国渔政亮剑2020”系列专项执法行动方案》，明确规定“严厉打击利用多线多钩、长线多钩、单线多钩等生产性垂钓作业行为，娱乐性垂钓行为不再纳入执法范围”。这表明，全面禁渔并不排斥娱乐性休闲垂钓，这也是公共政策在执行过程中，利用反馈机制进行自我调整和完善的实证。在禁渔令发布以来的执法监管过程中，为了确保政令的畅通和执行的效率，各地往往采取了“一刀切”的方式，禁渔等同于禁钓。事实上我国《渔业法》及其实施条例并没有对休闲性垂钓作明确限定，执法中也缺少法定依据，而沿江地区拥有数千年传统垂钓文化，禁钓产生的社会影响巨大。因此，不少垂钓爱好者在人民网中央领导留言板、各级政府的网络问政以及委办局网站反馈，一些地市甚至出现了与执法人员的冲突，这些行为与结果显然有悖禁渔令的初衷。

尽管存在上述问题，“十年禁渔”的政策前景仍十分明朗。应在确保公共利益增值增效的前提下，力争减少政策参与者的利益损耗，并在全社会营造支持和力行政策措施的氛围。

（一）各级党委政府部门：加强学习宣传与完善配套措施相结合

“十年禁渔”是党中央适时作出的具有高度政治责任的重大决策，需要强化党的集中统一领导，讲究政策的政治性、系统性和协调性。习近平总书记在2018年中央政治局第六次集体学习时强调：“要推动全党把坚持正确政治方向贯彻到谋划重大战略、制定重大政策、部署重大任务、推进重大工作的实践中去，经常对表对标，及时校准偏差，坚决纠正偏离和违背党的政治方向的行为，确保党和国家的事业始终沿着正确政治方向发展。”这表明，长江流域重点水域“十年禁渔”的政策目标与党的政治目标是统一的，并且需要在实践中不断校准，这也是政令畅通和令行禁止的政治保障。对于禁渔令以来的各种问题，应加强政治领导和组织保障，为此，在常态化工作中把学习宣传与措施配套结合起来十分必要。

一要加强学习宣传，包括对《长江保护法》等新政策、新法规以及习近平总书记关于“十年禁渔”重要讲话精神的学习和宣传；
二要加强审计，重点审计禁捕禁渔的政策和资金两条主线，确保退捕渔民利益得到保障、水生生物资源得到有效保护、财政资金得到有效使用、项目建设依法合规；
三要把禁捕禁渔工作纳入各级党委政府的年度考核目标中，真正使各级干部在“十年禁渔”持久战中考核有压力、工作有动力；
四要密切关注相关参与者的利益变化，及时调整完善配套措施，防止政策的主要目标群体利益损失。

（二）退捕渔民：开发式扶贫与生产性扶渔相结合

习近平总书记对长江退捕渔民的生计与发展极为关注，明确要求要让渔民“退得出、稳得住、能致富”，因而，广大退捕渔民转产与致富能力是政策执行能力的一次大考。借鉴从救济式扶贫到开发式扶贫的成功经验，结合各地渔民转产就业中存在的实际问题，建议将开发式扶贫和生产性扶渔结合起来，实现从补助到自助、从“输血”到“造血”的转变。

一要结合退捕渔民的技能特点，优先开发涉渔岗位，提高转产就业供给能力，强化供给侧的精准适配。要牢牢把握渔民的“涉水”技能特点，重点在水上运输、水上工程服务、护水护渔等领域提供就业岗位，同时，结合全面乡村振兴，探索和引导渔民向稻虾养殖、农渔混养等产业发展，并建立相应机制，以确保政策的公正性。

二要结合退捕渔民的自我发展能力，提供必要的岗位技能培训，从需求侧提升渔民转产就业的成功率，减少和防止出现“刚转产就下岗，一就业就失业”的情况发生。

三要结合消费市场变化，在有条件的地区引导渔民向水产绿色养殖方向发展，探索生产性扶渔的新路子。水产养殖业绿色发展是经济系统、环境系统和社会系统的协调、绿色发展，对水产品的质量安全要求更高，在给渔民带来经济效益的同时，也可提高水产品高质量供给，解决消费市场缺口。

（三）市场经营户：有效的政策宣传与严格的执法行动相结合

有效的宣传和严格的执法是提高政策执行和效果的关键途径和强力保障，在长江大保护政策体系中，有效宣传的目标是群众广泛接受并变成自觉行动，严格执法的目标是实现“不敢捕、不能捕、不想捕”转变，这对于政策执行中经济利益有所损失的各类网具生产企业、市场经营户和部分餐饮企业等十分有效。从目前市场监管总局开展的长江禁捕“打非断链”专项行动成果来看，在加强与农业农村、生态环保、公安政法等部门协调一致的同时，要把宣传工作和执法工作统筹起来，以实现从禁捕源头到终端餐桌的全链条覆盖。

一是执法的严肃性与宣传的灵活性相结合。在很多非法捕捞或生产性垂钓的人看来，即使被抓，也不是什么大不了的事，殊不知，我国《长江保护法》《最高人民法院关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》《刑法》《渔业法》《治安管理处罚法》等法律就明确规定了在禁渔区、禁渔期从事非法捕捞或生产性垂钓的行为，不仅违法，甚至构成犯罪。因此，在“十年禁渔”政策宣传中，要将政策禁止性规定和法律强制性规定讲清楚，要把宣传的灵活性与法律的威严性结合起来，让广大群众自觉划定政策的边界和法律的红线。

二是执法的协调性与宣传的准确性相结合。长江流域重点水域“十年禁渔”是跨行政区的国家政策，执法行动从理论和实践上都需要协调工作机制。在长三角一体化发展与长江经济带发展等国家战略指引下，各地的协调行动不断扩大，2021年4月1日，长三角三省一市人大常委会协同立法，共同发布《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》，探索建设覆盖三省一市的船舶登记信息共享平台、渔船动态监管平台、水产品市场流通追溯监管平台和执法信息互通共享平台等“四大平台”。5月12日上午，湖北、安徽、江西、湖南、重庆五省（市）禁捕办的分管负责同志在武汉签署了《长江流域重点水域“十年禁渔”联合执法合作协议》，对建立联席会商制度、执法联络员制度、联合巡查机制、协作共治机制、应急协同机制、信息共享机制等内容进行了具体明确。这些协调机制客观上也需要与宣传工作相结合，通过跨行政区宣传，更能提高工作的针对性和准确性。

三是执法的规范性与宣传的及时性相结合。从现有各地禁渔执法行动来看，执法的规范性迫切需要加强，2020年12月29日，农业农村部印发了《渔政执法工作规范（暂行）》，对执法人员资格、执法程序、执法信息公开、水上和陆上检查、办案规范等进行了明确的规定，这也是禁渔一年多来对各地执法过程中存在问题的一次大总结。但这些新的执法规范还没有让老百姓广为知晓，需要将新的执法规范同政策优化一样及时宣传，从而提高执法行动的有效性，减少不必要的执法冲突。此外，相关的法律支撑也需要进行进一步梳理，在现有的法律法规和政策体系中，筛查剔除相互矛盾和缺少可操作性的规定，例如，农业农村部2021年6月16日发布了《农业农村部关于发布长江流域重点水域禁用捕捞工具名录的通告（征求意见稿）》，以期消除各地关于禁用渔具目录的差异性，提高执法的规范性。

（四）垂钓爱好者与普通公众：系统治理与精准施策相结合

“十年禁渔”所禁的区域是长江流域，所禁的时间长达十年，在这样的时间和空间跨度里，必须将生态系统的整体性和各省市的差异性结合起来，以达到精准施策的目标要求。一方面沿江各省市的生态资源和保护区现状有所不同，另一方面各地的配套措施和执行体系也略有差异，这些不同和差异构成了“十年禁渔”精准施策的客观条件，需要从整体上谋划，精细化执行。2018年，习近平总书记在深入推进长江经济带发展座谈会上指出：“治好‘长江病’，要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗。要从生态系统整体性和长江流域系统性出发，开展长江生态环境大普查，系统梳理和掌握各类生态隐患和环境风险，做好资源环境承载能力评价，对母亲河做一次大体检”，这是对长江生态环境进行系统治理和精准施策的最好诠释。为此，沿江各地应根据总体要求和实际情况，在系统治理和精准施策统一方面做到以下四点。

一是将禁渔与增渔结合起来。长江禁渔从政策层面上看是以渔民为代表的目标群体受到公共政策规范、管制、调节和制约，事实上从系统、整体的长江流域水生态修复目标来看，采取的是“自然恢复为主、人工修复为辅”的方针，这就意味着“十年禁渔”不仅仅要禁渔，更要注重自然与人工增渔，特别是对于长江流域湖库渔业来讲，在禁渔的同时进行生态资源的科学调配，提升养殖技术水平，包括提高自然增殖和人工放流增殖技术水平、加强生物控藻和净化水质的技术研究，以实现渔业发展和环境保护的双赢。需要指出的是，自然和人工的增殖放流必须经过系统、科学的论证，在确保珍惜种质资源得到有效保护的同时，加强对全流域水生生物的监测与调节。制定并规范普通群众的自愿放流行为，特别是对一些外来物种要严加防范，确保长江流域生态安全。

二是将禁渔与环保结合起来。公共政策的价值归宿是公共利益最大化，这既包括长江生态的好转与彻底修复，也包括流域环境的持续改善；
既包括长江上、中、下游，也包括长江南北两岸；
既包括水环境，也包括陆环境。当前政策仍聚焦在渔民转产就业和“打非断链”行动上。从政策长远目标来看，应将当前的工作重点拓展到环境保护，可结合设置环境保护公益岗；
拓展到护渔护绿，结合长江岸线综合整治；
拓展到增殖增绿，结合规范休闲性垂钓管理；
拓展到沿江垃圾清理和固废处理，结合执法监管；
拓展到环境保护盲区，真正做到在禁渔的同时，让沿江岸线的环境得到改善。

三是将人防与技防结合起来。在“十年禁渔”持久战中要充分发挥信息化、智能化的优势，为了提升执法能力，各省市均出台了加强渔政信息化建设的相关通知，安徽省内各市级渔政办在2020年底、区县一级在2021年6月底之前要求完成禁捕区雷达光电、视频监控的全覆盖，按照“一张网、一张图、一平台”的要求，建立水陆空、全天时、全天候、全覆盖的智慧渔政平台，减轻了渔政执法人员的工作强度，提高了执法效率。下一步将利用共享平台，实现渔政、公安、市场监管、交通、林业、水利、海事等系统平台的信息共享。

四是规范引导休闲性垂钓。长江流域自古以来就是鱼米之乡，这里有为数众多的垂钓爱好者，长江禁渔令实行以后，各地的垂钓爱好者面临着无鱼可钓的窘境，由此引发的争议很大。因此，沿江部分地市开始垂钓新政的探索，2021年5月26日，农业农村部发布通知，对《农业农村部关于规范长江流域禁捕水域垂钓管理工作的通告（征求意见稿）》公开征求意见，通告对休闲垂钓的区域和时间、垂钓主体、钓具钓法、钓获物等作出了明确规定。由此可以看出，规范引导休闲垂钓将是今后一段时间内，沿江各市政策配套的一个重要方面，同时也是科学管理休闲垂钓，打造“十年禁渔”枫桥模式的试验田。

习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上指出“生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式问题”，“十年禁渔”正是解决长江流域渔业发展方式和人民生活方式实现转变的重大决策，需要各级党委政府日日精进，久久为功，持续构建并完善“十年禁渔”的长效机制，早日重现“一江碧水向东流”的胜景。

注 释

（1）公共政策理论表明，政策在执行过程中会产生早期失效、偶然失效和耗损失效三个阶段，这种失效率的变化，类似于浴盆，因而被称为浴盆模型。要保证政策的可靠性，就要控制它的失效性。

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