协同治理视角下海员作息时间履约机制优化研究
时间：2022-11-15 08:20:03 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
崇明海事局 丁宝喜
多管齐下，是否能“破局”海员作息时间履约困境？
世界海事大学的研究报告指出了海员作息时间履约的系统性失效性问题，引发了航运界的强烈反应。如何破解这一“痼疾”，保障海员的生命健康权益，减少海上疲劳问题的产生，是目前航运界急需解决的问题。在经济全球化的背景下，海员作息时间的履约问题已然成为一个全球性的治理议题，需要国际海事组织、国际劳工组织、各缔约国政府、行业组织、航运企业和海员群体的协同配合。
在《现行海员作息时间履约机制的系统性失效分析》（《中国船检》2021年第2期）一文中，笔者从执行者、推动者和监督者三个角度对海员作息时间履约机制系统性失效背后的原因进行了分析，多重因素综合导致履约第一环执行者严重违规、逐利性使得推动者长期漠视海员作息时间问题、利己选择使得监督者没有起到应有的监督作用。在协同治理视角下，如何从上述三个维度进行“破局”，如何“激活”现行海员作息时间履约机制，可以从以下几个方面展开：
制定海员作息时间相关规定的初衷，是为了保护在船工作的海员的劳动权益。如今，出于在不对等就业环境中的自我保护、加班费、对现行检查机制的不信任等因素促使作为执行者的海员在海员作息时间的记录方面进行造假。因此，如何调动海员准确的记录海上的作息时间的积极性，打消海员举报任何违反海员作息时间事件的顾虑，是海员参与海员作息时间履约机制治理的解决之道。
《2006年海事劳工公约》规则5.1.5部分和5.2.2部分就船上的投诉程序和海员投诉的岸上处理程序分别作出了规定。但是，无论是船上的投诉程序，还是岸上的处理程序，都在寻求尽可能的达到“努力促成在船舶层面上解决投诉”的效果。这就使得，投诉程序的相关规定只能成为停留在纸面的“僵尸”条款，除非海员决意放弃工作。对此，鼓励海员使用保密程度较高的人为因素不安全事件保密报告系统（CHIRP ，Confidential Human Factors Incident Reporting Programme）。海事CHIRP人为因素不安全事件保密报告系统于2003年7月开始运行，最初是由英国政府资助，目前已转由领港公会、劳氏船级社和布列塔尼亚保赔协会提供资助。当前组织的董事会由9名成员组成，其中有独立的资深船长、还有来自英国航运协会、国际海事局和英国海事与海岸警卫署的首席要员。所接收的报告的个人信息不会被留存,在核实报告所涵盖的所有相关信息后，所有的个人信息将会反馈至报告者以作接收确认信。每份报告都会有唯一的标识码。在退还个人信息后，系统会粉碎原有的联系信息，即无法再联系报告人，除非报告人自愿通过报告的唯一标识码向系统提供额外信息。
作为海员作息时间履约的推动者，航运公司应从安全文化塑造和海上疲劳项目管理开展方面进行努力。
安全文化方面，公司应及时获取和解决来自船上的有关海员作息时间方面的反馈或者增加额外配员方面的正当请求。结合海员的反馈，公司要定期评估船舶的配员是否满足实际的用工需求。在诸如过运河和重大维护保养等非常规事件时，应提前主动增加配员。此外，公司应充分授权他们的岸上指定人员（DPA），就建立有效、可靠的反馈机制发起实质性变革，就船舶操作官僚化及其对船舶安全、船上工作条件的影响开展研究。应调整内部审核指南，使之成为一个名副其实的评估安全性的有效工具，而不仅仅是纸上谈兵。海上疲劳管理项目开展方面，公司应该培训他们的岸基管理人员和决策人员，使他们意识到人为因素的重要性和海上疲劳对船舶安全、海员职业健康的危害性，并能够提供相关的证据来佐证相关培训的开展情况。
作为监督者的船旗国主管机关和港口国主管机关，通过人防、技防和物防多维度履行监督者的责任。
人防方面，主管机关应对所属的检查官开展专门培训，提升其在甄别海员作息时间违规行为方面的能力和技能。并通过培训，使得检查官对人为因素的重要性、不充分的休息对海上安全的危害性的认识提升一个台阶；
技防方面，应给船旗国检查官和港口国检查官配备专门的软件工具，用以甄别海员作息时间记录违规行为。这种软件应以培训做支撑，具体可以参照MARPOL公约附则I的燃油消耗计算软件为模板；
物防方面，主管机关应更新供检查官使用的检查指南，将如何系统性确认海员作息时间记录的准确性纳入指导手册，并将两班倒工作机制视为可触发详细检查的“明显理由”，将作息时间记录方面的缺陷作为确定ISM规则不符合项的重要来源。
此外，港口国检查组织和区域港口国检查组织应该开展针对海员作息时间记录的检查会战（CIC），对世界海事大学报告中揭露的海员作息时间履约失效性问题重拳出击。在CIC集中检查之外，应允许常规的PSC检查开展重点检查。重点检查中，交叉检查应允许通过风险评估或者任意的方式开展。例如，现行的港口国监督检查机制应通过修改他们的选船办法，以提高针对使用两班倒工作制（0-6和6-12的在船工作机制）的船舶的海员作息时间记录的检查率。
（1） 对港口国监督程序作出修改
国际海事组织第1138（31）号大会决议通过了《2019年港口国监督程序》，成为各国政府在行使港口国监督时新的准绳。其2.4部分，对可以触发更详细检查的“明确依据”进行了列举，具体见表1。
表1 2019年港口监督程序中的明确依据
M.Lützhöft等人、P.Maurier等人、P.Tucker等人和英国的海事调查局的研究报告对两班倒的工作机制的危害性进行了研究，建议将“两班倒”工作机制纳入《2019年港口国监督程序》2.4部分的“明确依据”中。换句话说，对待采用“两班倒”工作机制的船舶，直接开启“更详细检查”模式。
（2）对《2006年海事劳工公约》中的“补偿性休息”进行解释说明
规则2.3部分提及，“在一海员处于随时待命情况下，例如机舱处于无人看管时，如海员因被招去工作而打扰了正常休息时间，则应给予充分的补休”。但是，并未对补休进行解释说明，相应的导则部分中也未就如何补休给出建议或指导。对此，应作出修订，对“补偿性休息”的方式、方法以及相应的记录保存给出统一的解释和说明，以指导成员国采取统一的行动。
（3）对STCW公约中的“其他重要操作”进行限制说明
《经修订的1978年船员培训，发证和值班公约》（STCW公约）A-VIII/1.4部分规定：“在紧急情况或者其他重要操作时，有关作息时间方面的规定可不必遵守。按照国内法规和国际公约进行的应变部署、消防和救生演习应以对海员的休息产生最小的干扰的方式进行，并不能导致疲劳的产生。”常规的讲，船上对紧急情况的理解不会出现太大的偏差。但是，“其他重要操作”却给海上作息时间条款的遵守留下了可操作的空间。对此，建议对公约中“其他重要操作”进行限制性的说明，防止这一条款被滥用。
（4）不同公约中关于海员作息时间规定的应予以统一
在《海员作息时间记录造假与海上疲劳问题研究》（《航运交易公报》2020年12月第3期）一文中，笔者对现行的国际公约体系中关于海员的工作和休息时间的有关规定进行了梳理。但是，对《经修订的1978年船员培训，发证和值班公约》（STCW公约）和《2006年海事劳工公约》中的条款进行比较发现，二者在关于海员作息时间方面的规定并不一致。从任何7天内允许的最长工作时间维度，《STCW公约》中规定为最长工作时间可达91小时，但在《2006年海事劳工公约》却表现为72小时；
从任何7天内允许的最短工作时间的维度看，《2006年海事劳工公约》自身规定的时间为96小时或77小时。具体情况详见表2。
表2 《STCW公约》和《2006年海事劳工公约》作息时间对比
对此，建议国际海事组织和国际劳工组织应在作息时间方面的规定方面加强沟通，并通过修订保持一致。
在《饱受诟病的船舶记录调整文化》（《中国船检》2021年第1期）一文中，笔者将ISM规则的实施导致书面工作量激增视为海员调整船舶记录方面的根本原因。大量的文书工作，占据了海员的大量时间和精力，使海员为了应付层出不穷的文书工作而陷入极度疲劳的境地。因此，回归安全这一“初心”，对ISM规则进行结构性重构，从根源上减少船上的文书工作，是优化海员作息时间履约机制的必经之路。
此外，开展ISM外部审核时，船旗国主管机关的审核员不应只专注于书面文件的检查，应丰富数据收集的手段，例如鼓励采用与海员私密会谈的方式。在ISM符合证明换新时，审核员还应就ISM记录开展交叉检查，并就反馈机制的有效性开展验证。
正如扎德克（Zadek S.）指出的那样，“协同治理是有效应对环境和社会挑战的共同趋势，是全球性的趋势，没有替代方案”。作为一个全球性的治理议题，海员作息时间系统性失效问题的有效解决必须走协同治理的道路。只有各个参与主体作出相应的改变，执行者认真执行，推动者乐于推动，监管者尽职监督，制度机制适时调整，海员作息时间履约问题才能真正回归“初心”。
